陳玲+徐艷

[摘 要]“三公經(jīng)費(fèi)”支出問(wèn)題的管理與治理是社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。中央要求進(jìn)一步落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”的同時(shí)強(qiáng)調(diào)審計(jì)署重點(diǎn)嚴(yán)格審查“三公經(jīng)費(fèi)”的支出，可見(jiàn)“三公經(jīng)費(fèi)”治理問(wèn)題的解決已迫在眉睫。筆者分析了“三公經(jīng)費(fèi)”現(xiàn)行存在的問(wèn)題，結(jié)合審計(jì)需注意的幾個(gè)方法，就完善“三公經(jīng)費(fèi)”的治理提出了幾點(diǎn)建議與對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]三公經(jīng)費(fèi)；問(wèn)題；建議與對(duì)策

中共中央政治局于2013年6月25日召開(kāi)了專(zhuān)門(mén)會(huì)議，習(xí)總書(shū)記在此會(huì)議上發(fā)表了重要講話，會(huì)議精神要求進(jìn)一步落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定，密切聯(lián)系群眾，強(qiáng)調(diào)要著力控制“三公”經(jīng)費(fèi)支出，審計(jì)署為此也出臺(tái)了一系列的實(shí)施意見(jiàn)，為進(jìn)一步加大中央“八項(xiàng)規(guī)定”落實(shí)情況的審計(jì)力度，以促進(jìn)工作作風(fēng)的改進(jìn)，工作機(jī)制的創(chuàng)新，要求每年審計(jì)部門(mén)對(duì)各地區(qū)“三公經(jīng)費(fèi)”的安排使用情況進(jìn)行嚴(yán)格審查。從近年來(lái)審計(jì)和審計(jì)調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)檢查的情況反映來(lái)看，“三公經(jīng)費(fèi)”有一些成功管理經(jīng)驗(yàn)，但在“三公經(jīng)費(fèi)”的界定、支出和管理中也存在一些問(wèn)題，我們的工作仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)完善。

一、“三公經(jīng)費(fèi)”存在的問(wèn)題

1.“三公經(jīng)費(fèi)”的概念界定模糊。

“三公經(jīng)費(fèi)”的概念層出不窮，“三公經(jīng)費(fèi)”主要是指用于因公出國(guó)、公務(wù)用車(chē)的購(gòu)置及運(yùn)行、公務(wù)接待等方面的費(fèi)用，且主要以財(cái)政撥款安排給所屬單位。換言之，因公出國(guó)費(fèi)指公務(wù)人員出國(guó)的支出，主要反映在住宿費(fèi)、差旅費(fèi)、雜費(fèi)等方面；公務(wù)車(chē)的購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)指公務(wù)車(chē)的購(gòu)買(mǎi)及使用支出，主要反映在公車(chē)的購(gòu)置費(fèi)、維修費(fèi)、燃料費(fèi)等方面；公務(wù)接待費(fèi)指各類(lèi)公務(wù)接待支出，主要反映在各單位自行規(guī)定的公務(wù)招待方面。目前理論界對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”還沒(méi)有具體細(xì)分，因而容易造成“三公經(jīng)費(fèi)”公開(kāi)內(nèi)容的不統(tǒng)一，各部門(mén)都根據(jù)自己所理解的內(nèi)容進(jìn)行公開(kāi)，或者在公開(kāi)內(nèi)容上有所選擇，起不到強(qiáng)有力的監(jiān)督制約作用；也導(dǎo)致公眾對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的理解走上誤區(qū)，認(rèn)為“三公經(jīng)費(fèi)”就是政府部門(mén)公費(fèi)旅游、公車(chē)私用、公款吃喝花的錢(qián)，損害政府在公眾心目中的形象。因而審計(jì)工作人員在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)，按各部門(mén)的實(shí)際支出列支，真正做到“掀起你的蓋頭來(lái)”。

2.“三公經(jīng)費(fèi)”的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)模糊。

根據(jù)政府單位會(huì)計(jì)預(yù)算科目分類(lèi)主要概括為兩大類(lèi)：一類(lèi)是“基本支出”，另一類(lèi)是“項(xiàng)目支出”，沒(méi)有“三公經(jīng)費(fèi)”這一科目。換言之，基本支出的資金是源于各級(jí)財(cái)政的直接撥款；項(xiàng)目支出是用于各單位按照分工職能不同的日常政務(wù)和專(zhuān)項(xiàng)行政活動(dòng)。根據(jù)近年來(lái)審計(jì)工作情況來(lái)看，“三公經(jīng)費(fèi)”主要列支在支出分類(lèi)的“行政運(yùn)行”、“一般行政管理事務(wù)”等科目上，可見(jiàn)歸類(lèi)上較亂，也缺乏直觀反映具體花費(fèi)的明細(xì)。各行政事業(yè)單位（部門(mén)）為了隱匿“三公經(jīng)費(fèi)”數(shù)字過(guò)大，部門(mén)核算人員有意采用錯(cuò)記、其他票據(jù)報(bào)銷(xiāo)或?qū)①M(fèi)用混入會(huì)議費(fèi)等其他會(huì)計(jì)科目中，可謂是采用各類(lèi)奇招方式隱瞞實(shí)際的“三公經(jīng)費(fèi)”支出。伴隨著規(guī)范差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)管理等一系列節(jié)約舉措的出臺(tái)，我國(guó)將厲行勤儉進(jìn)一步嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”等一般性支出。

3.轉(zhuǎn)移給下屬單位列支。

我們現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)絕大部分都有下屬單位（企業(yè)），而現(xiàn)有的行政機(jī)構(gòu)本應(yīng)在自己?jiǎn)挝毁~面列支經(jīng)費(fèi)，但卻直接將其轉(zhuǎn)移到下屬單位（企業(yè)）列支，其重要目的就是為了逃避審計(jì)監(jiān)督。如：CCTV-1臺(tái)《焦點(diǎn)訪談》欄目曾經(jīng)就某省工業(yè)局組織多起公款出國(guó)旅游，讓其下屬企業(yè)為其報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用29.6萬(wàn)元這一事件曝光過(guò)。

4.制度約束乏力，領(lǐng)導(dǎo)重視度缺乏。

中國(guó)是個(gè)有著幾千年封建文化傳統(tǒng)的國(guó)家，受到歷史文化的影響，行政事業(yè)單位的財(cái)政預(yù)算包括預(yù)算內(nèi)及預(yù)算外的資金，部分單位黨政機(jī)關(guān)預(yù)、決算公開(kāi)制度未建立，很難掌握具體數(shù)目，缺乏對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的預(yù)算約束機(jī)制，而且也缺乏明確的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

二、“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)運(yùn)用方法

1.審計(jì)范圍應(yīng)由被審計(jì)單位延伸至下屬單位。

由于中央禁令，使得部分行政事業(yè)單位的支出有了較大的限制。一般情況下，本單位無(wú)法開(kāi)支的事項(xiàng)就轉(zhuǎn)移到下屬機(jī)構(gòu)或企、事業(yè)單位列支。因而審計(jì)工作人員在審計(jì)前，應(yīng)從總體上把握被審計(jì)單位是干什么的、充分調(diào)查被審計(jì)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其附屬的二級(jí)機(jī)構(gòu)（單位）部門(mén)職能、人員的安排，充分搜集被審計(jì)單位財(cái)務(wù)、預(yù)算管理有關(guān)資料，便于分析確定被審計(jì)單位在實(shí)質(zhì)上或名義上控制的下屬單位。

2.審計(jì)注意賬內(nèi)延伸至賬外。

隨著中央禁令的出臺(tái)，存在一部分行政單位將資金轉(zhuǎn)移至賬外列支“三公經(jīng)費(fèi)”的現(xiàn)象。審計(jì)人員可根據(jù)歷年的審計(jì)結(jié)果，如：查閱被審計(jì)單位的歷史檔案資料，搜集整理有用的信息，進(jìn)而確定下一步審計(jì)思路，并注意分析判斷和核實(shí)，重點(diǎn)關(guān)注對(duì)設(shè)置賬外賬的單位及有無(wú)賬套亂支“三公經(jīng)費(fèi)”行為。尤其要注意審計(jì)時(shí)不能就賬審賬，而應(yīng)順著資金流將審計(jì)由賬內(nèi)延伸至賬外，緊密跟蹤賬外賬的活動(dòng)軌跡。對(duì)于異常開(kāi)支、大額等情況，應(yīng)進(jìn)一步跟蹤資金流向，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金應(yīng)重點(diǎn)審查管理費(fèi)的開(kāi)支情況，而且在必要情況下可以做好外部調(diào)查工作。

3.審計(jì)內(nèi)容由合法性延伸至效益性。

我們可以從體制、機(jī)制、制度等層面找出對(duì)加強(qiáng)管理確實(shí)有效的建議，一方面既能促進(jìn)黨風(fēng)的進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，另一方面又能從根本上推進(jìn)“三公經(jīng)費(fèi)”管理的規(guī)范化和制度化。如“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)我們可以使用績(jī)效審計(jì)：審查“三公經(jīng)費(fèi)”對(duì)履行政府職能是否有利，對(duì)本單位業(yè)務(wù)活動(dòng)是否所必需，對(duì)應(yīng)有的管理效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益是否有產(chǎn)生。

三、加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”治理的建議與對(duì)策

根據(jù)2014年政府工作報(bào)告，去年中央“三公經(jīng)費(fèi)”減少了35%，31個(gè)省份減少了26%。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)明確提出2015年之前，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)市縣級(jí)政府“三公經(jīng)費(fèi)”全部公開(kāi)?！叭?jīng)費(fèi)”今后的審計(jì)工作將是擺在審計(jì)工作人員面前需要思考的一個(gè)重要課題。作為國(guó)家“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的審計(jì)署今后也將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)一系列實(shí)施細(xì)則。從近幾年的審計(jì)情況來(lái)看，要貫徹落實(shí)好“八項(xiàng)規(guī)定”筆者認(rèn)為必須做到以下幾點(diǎn)：

1.增設(shè)預(yù)算科目。

一是增設(shè)“三公經(jīng)費(fèi)”政府分類(lèi)預(yù)算科目。現(xiàn)有的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)里政府支出分類(lèi)科目分成支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目與支出功能分類(lèi)科目，這兩者中都沒(méi)有直接反映“三公經(jīng)費(fèi)”的具體明細(xì)科目，“三公經(jīng)費(fèi)”支出缺乏預(yù)算具體明細(xì)科目，支出的隨意性大。

2.強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

“三公經(jīng)費(fèi)”納入財(cái)政預(yù)算，而財(cái)政預(yù)算是我國(guó)的專(zhuān)門(mén)法律，需無(wú)條件執(zhí)行。審計(jì)監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”的開(kāi)支重在日常管理，我們必須有效遏制“三公經(jīng)費(fèi)”支出中存在的隱匿、異常等問(wèn)題。雖然現(xiàn)行我國(guó)提出“三公經(jīng)費(fèi)”只減不增，但目前“三公經(jīng)費(fèi)”支出的無(wú)據(jù)可依，隨意性大、濫用無(wú)度的現(xiàn)狀仍然存在。因而通過(guò)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)政府各部門(mén)強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，應(yīng)在財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”使用行為，加強(qiáng)資金運(yùn)行監(jiān)管，提出有針對(duì)性的整改措施。如：一是制定出臺(tái)行政機(jī)關(guān)公務(wù)配車(chē)制度，完善“三公經(jīng)費(fèi)”審批制度；二是完善公務(wù)接待制度，實(shí)行公務(wù)呈批制度；三是公務(wù)消費(fèi)實(shí)行公務(wù)卡一事一結(jié)算制度，有效避免使用假發(fā)票報(bào)銷(xiāo)的情況；四是在公費(fèi)出國(guó)方面，嚴(yán)格制定出國(guó)（境）制度。

3.強(qiáng)化約束力，加大問(wèn)責(zé)力度。

“三公經(jīng)費(fèi)”隨著不斷細(xì)化納入財(cái)政預(yù)算，且基本向社會(huì)公開(kāi)，其約束力已經(jīng)受到社會(huì)的普遍關(guān)注。在社會(huì)輿論監(jiān)督的同時(shí)，一方面“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)監(jiān)督的目的應(yīng)放在強(qiáng)化制度約束力上，通過(guò)提出有深度且多角度的審計(jì)建議與意見(jiàn)，推動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部或部門(mén)主動(dòng)接受制度和政策約束，從而自覺(jué)加強(qiáng)對(duì)“三公經(jīng)費(fèi)”的控制、規(guī)范管理與使用，進(jìn)而從根本上提高經(jīng)費(fèi)的使用效益。另一方面要建立行政部門(mén)問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)懲制度，對(duì)各行政單位“三公經(jīng)費(fèi)”嚴(yán)重違反規(guī)定的“三公”消費(fèi)行為進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況好的進(jìn)行公開(kāi)表彰獎(jiǎng)勵(lì)，有效提升“三公經(jīng)費(fèi)”的運(yùn)行效力。

······參考文獻(xiàn)···························

[1]楊芹.論財(cái)政監(jiān)督和“三公”消費(fèi).[J].China's foreign Trade（下半月），2012，（7）.

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（作者單位：江西外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)學(xué)院）