葉發(fā)旺

摘要：2010年3月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定自當(dāng)年六月起向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開，標(biāo)志著我國(guó)三公經(jīng)費(fèi)公開的序幕正式拉開。在三公經(jīng)費(fèi)公開的背景下，三公經(jīng)費(fèi)的控制與審計(jì)也在不斷完善，但是目前仍存在著一些問題。通過對(duì)我國(guó)三公經(jīng)費(fèi)控制中存在的主要問題進(jìn)行分析，提出了我國(guó)三公經(jīng)費(fèi)控制的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：三公經(jīng)費(fèi)；控制；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F23 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.11.064

1我國(guó)三公經(jīng)費(fèi)控制與管理中存在的主要問題

1.1三公經(jīng)費(fèi)管理制度缺失

三公經(jīng)費(fèi)管理體制的不完善具體表現(xiàn)在，我國(guó)目前尚無統(tǒng)一的全國(guó)范圍可供遵循的三公經(jīng)費(fèi)管理制度和規(guī)范。一方面，我國(guó)各地區(qū)自己制定的規(guī)章制度很難被統(tǒng)一，三公經(jīng)費(fèi)的支出或高或低，與全國(guó)平均支出情況對(duì)比明顯，各行政事業(yè)單位無法清晰確定自己所處的層次，既不愿當(dāng)出頭鳥，也不愿做最后一名，導(dǎo)致了很多行政事業(yè)單位沒有足夠的信息對(duì)其三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行公開。另一方面，三公經(jīng)費(fèi)的控制與監(jiān)管必然影響一部分人的切身利益和一些工作的政策開展，導(dǎo)致了部分行政事業(yè)單位對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的管理不夠重視，因此沒有專門制定三公經(jīng)費(fèi)的管理制度，三公經(jīng)費(fèi)的開支隨意性較大。當(dāng)三公經(jīng)費(fèi)的支出和核算出現(xiàn)問題，這些單位的領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)將責(zé)任推給財(cái)務(wù)部門，認(rèn)為問題的出現(xiàn)是由于財(cái)務(wù)部門的不作為導(dǎo)致的，各行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門經(jīng)常成為三公經(jīng)費(fèi)把關(guān)不嚴(yán)的替罪羊。然而，實(shí)際上在沒有明確的制度約束的情況下，行政事業(yè)單位的三公經(jīng)費(fèi)開支是不受財(cái)務(wù)部門控制的。財(cái)務(wù)核算只是對(duì)已發(fā)生的支出進(jìn)行事后監(jiān)督，對(duì)于已經(jīng)形成的三公經(jīng)費(fèi)支出很難實(shí)施真正有效的控制和監(jiān)督。

1.2會(huì)計(jì)科目不完善、會(huì)計(jì)核算過程不規(guī)范

三公計(jì)費(fèi)會(huì)計(jì)核算過程不規(guī)范是目前我國(guó)行政事業(yè)單位三公經(jīng)費(fèi)管理中主要的問題之一，有些單位甚至沒有詳細(xì)的三公經(jīng)費(fèi)會(huì)計(jì)核算科目，使得三公經(jīng)費(fèi)的入賬隨意，具體表現(xiàn)在三公經(jīng)費(fèi)被列支在不同的會(huì)計(jì)科目，沒有系統(tǒng)的三公經(jīng)費(fèi)專用總賬和分類賬，導(dǎo)致三公經(jīng)費(fèi)的記錄模糊不清，部門三公經(jīng)費(fèi)的開支被隱藏在其他正常費(fèi)用中。更有行政事業(yè)單位將其三公經(jīng)費(fèi)列支到下級(jí)單位三公費(fèi)用，從而對(duì)其自身三公經(jīng)費(fèi)進(jìn)行分?jǐn)偅覈?guó)現(xiàn)有制度無法對(duì)這一過程實(shí)施有效監(jiān)管，使得行政事業(yè)單位的預(yù)算決算工作開展中存在著很多隱藏的問題。

導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)主要有兩個(gè)原因。一是我國(guó)在相當(dāng)短的時(shí)間內(nèi)出臺(tái)了各項(xiàng)關(guān)于三公經(jīng)費(fèi)管理的管理辦法及管理規(guī)定，包括《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》、《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)培訓(xùn)費(fèi)管理辦法》、《因公臨時(shí)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《中央和國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)議費(fèi)管理辦法》和《中共中央?yún)栃泄?jié)約反對(duì)浪費(fèi)辦法》等，大量的新制度和規(guī)定的出臺(tái)使得行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)人員無法合理地確定各三公經(jīng)費(fèi)之間的界定。二是我國(guó)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員都分散在不同的單位，無法形成合力，增加了財(cái)務(wù)人員管理的難度。同時(shí)三公經(jīng)費(fèi)支出的混淆不清和三公經(jīng)費(fèi)與日常支出的范圍交叉使得三公經(jīng)費(fèi)的核算更加困難。

1.3缺乏控制監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制

三公經(jīng)費(fèi)的控制和監(jiān)管中存在的很多問題是由于其控制和監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏。由于長(zhǎng)效機(jī)制的缺乏使得部分行政事業(yè)單位在三公經(jīng)費(fèi)的控制與監(jiān)管過程中仍然存有僥幸心理，存在三公經(jīng)費(fèi)的支出也是為了工作的良好開展，在當(dāng)下的工作風(fēng)氣下，多花點(diǎn)經(jīng)費(fèi)開支工作是理所當(dāng)然的思想。另一方面我國(guó)行政事業(yè)單位需要面臨大量的審計(jì)、檢查、考評(píng)等接待任務(wù)，在這些任務(wù)面前，三公經(jīng)費(fèi)的控制與審計(jì)對(duì)于這些單位來說變得越發(fā)困難，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部節(jié)儉來降低三公經(jīng)費(fèi)的支出是一種治標(biāo)不治本的行為。因此，控制三公經(jīng)費(fèi)的支出應(yīng)該從建立三公經(jīng)費(fèi)控制和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制著手，而不是寄希望于行政事業(yè)單位依靠自身行為來實(shí)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的控制。

1.4預(yù)算編制缺乏規(guī)范

編制三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算是行政事業(yè)單位進(jìn)行三公經(jīng)費(fèi)財(cái)務(wù)管理的第一步，其能為行政事業(yè)單位提供全年三公經(jīng)費(fèi)支出的總體指導(dǎo)。但是，一方面由于我國(guó)三公經(jīng)費(fèi)的公開時(shí)間有限，各行政事業(yè)單位沒有足夠的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，由于缺乏具體的規(guī)范，使得各行政事業(yè)單位編制三公經(jīng)費(fèi)年度預(yù)算時(shí)沒有可供借鑒的案例或者可以依據(jù)的具體方針。但是導(dǎo)致三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制缺乏規(guī)范，各行政事業(yè)單位也有其內(nèi)部原因，一是其對(duì)三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的不重視，并不把三公經(jīng)費(fèi)是預(yù)算編制看成是一項(xiàng)重要的工作。二是各行政事業(yè)單位編制三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)缺乏嚴(yán)肅性和科學(xué)性，使得編制的三農(nóng)經(jīng)費(fèi)無法真正地指導(dǎo)該單位全年三公經(jīng)費(fèi)的支出。

2三公經(jīng)費(fèi)控制策略探究

2.1建立健全三公經(jīng)費(fèi)使用制度管理三公經(jīng)費(fèi)的使用

三公經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被濫用的主要原因是由于我國(guó)缺乏相應(yīng)的制度來對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的使用進(jìn)行規(guī)范和控制，雖然我國(guó)有許多關(guān)于三公經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)章制度，然而這些制度存在監(jiān)管以及審批上的缺陷，使得三公經(jīng)費(fèi)報(bào)銷人與審批人之間是上下級(jí)關(guān)系甚至是同一人的情況，導(dǎo)致這些規(guī)章制度無法充分發(fā)揮其監(jiān)管作用。因此，建立健全三公經(jīng)費(fèi)的使用制度，控制三公經(jīng)費(fèi)的使用是目前三公經(jīng)費(fèi)控制的重點(diǎn)。

完善三公經(jīng)費(fèi)的使用制度首先應(yīng)該完善三公經(jīng)費(fèi)審批制度。三公經(jīng)費(fèi)的審批人必須是具有一定權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)來擔(dān)任，規(guī)范三公經(jīng)費(fèi)的審批，避免三公經(jīng)費(fèi)的審批基于權(quán)力壓力或者人情關(guān)系，而是嚴(yán)格基于三公經(jīng)費(fèi)使用制度的行政行為。另外，需要完善三公經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管制度。三公經(jīng)費(fèi)濫用的主要原因之一是由于監(jiān)管制度的缺失，因此建立完善的三公經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的濫用能起到一定的遏制作用。監(jiān)管制度的完善的主要內(nèi)容之一是建立專門的三公經(jīng)費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行審核，使得三公經(jīng)費(fèi)的使用時(shí)刻處于監(jiān)管范圍之內(nèi)，避免三公經(jīng)費(fèi)多度地濫用。最后，應(yīng)該完善三公經(jīng)費(fèi)的預(yù)算制度。各行政事業(yè)單位在每年年初制定本單位的本年度的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算表，交由主管部門審核，對(duì)于符合要求的預(yù)算予以批準(zhǔn)，不符合要求的預(yù)算要求其進(jìn)行修改，從源頭實(shí)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的控制。

2.2建立健全三公經(jīng)費(fèi)的財(cái)政公開機(jī)制

三公經(jīng)費(fèi)的去向不明是三公經(jīng)費(fèi)經(jīng)常被濫用另一個(gè)主要原因，不透明的三公經(jīng)費(fèi)使用環(huán)境對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的濫用提供了滋生的土壤。建立健全三公經(jīng)費(fèi)的財(cái)政公開機(jī)制首先應(yīng)該建立三公經(jīng)費(fèi)的公開使用制度，對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的用途、審批者、去向、使用者等三公經(jīng)費(fèi)使用信息進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)公開，使公眾參與到三公經(jīng)費(fèi)的使用監(jiān)督中來，一旦公眾發(fā)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的濫用情況可以對(duì)其進(jìn)行舉報(bào)，相關(guān)部門對(duì)該情況進(jìn)行查實(shí)，一旦發(fā)現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的濫用，不僅對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的使用者進(jìn)行嚴(yán)懲，同時(shí)要對(duì)審批人進(jìn)行相應(yīng)懲罰，使得行政事業(yè)單位工作人員在政務(wù)公開的壓力下合理地使用三公經(jīng)費(fèi)。另外，應(yīng)該對(duì)三公經(jīng)費(fèi)公開的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，避免形式化。具體做法是對(duì)三公經(jīng)費(fèi)的公開制定類似于上市公司信息披露的制度，給與行政事業(yè)單位強(qiáng)制性的披露指標(biāo)，并委托專門的部門對(duì)三公經(jīng)費(fèi)披露實(shí)施審核，確保信息真實(shí)性。

2.3完善預(yù)算制度，加強(qiáng)預(yù)算管理

完善目前的預(yù)算制度能夠?qū)π姓聵I(yè)單位的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算提供制度約束和指導(dǎo)，是目前三公經(jīng)費(fèi)控制的重中之重。預(yù)算制度的完善可以從三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范格式、各預(yù)算科目的細(xì)化程度等方面著手對(duì)三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算的制定提供標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)。三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理最主要是要對(duì)預(yù)算科目的進(jìn)一步細(xì)化，體現(xiàn)三公經(jīng)費(fèi)的科學(xué)性，只有在三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算足夠細(xì)化的基礎(chǔ)上，各行政事業(yè)單位才能較好地依靠預(yù)算進(jìn)行其三公經(jīng)費(fèi)的使用。同時(shí)應(yīng)該設(shè)計(jì)三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的編制技術(shù)，使得三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制具有定額標(biāo)準(zhǔn)，為三公經(jīng)費(fèi)提供可靠的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)各級(jí)人民代表大會(huì)可以對(duì)本層級(jí)地區(qū)的三公經(jīng)費(fèi)預(yù)算提出質(zhì)詢，對(duì)于超過標(biāo)準(zhǔn)額度的或者存在問題的預(yù)算予以否決。

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