摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清和產(chǎn)權(quán)制度的激勵(lì)約束等功能的缺失，農(nóng)村土地資源配置低效、農(nóng)民權(quán)益受損問(wèn)題較為嚴(yán)重。為了改變這個(gè)現(xiàn)狀，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，全國(guó)各地就農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革紛紛進(jìn)行試點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革更是受到極大關(guān)注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的試點(diǎn)情況進(jìn)行分析，以期進(jìn)一步確定中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革方向。

關(guān)鍵詞：宅基地產(chǎn)權(quán)；集體建設(shè)用地使用權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

基金項(xiàng)目：2013年北京市高等學(xué)校青年英才項(xiàng)目

主持人：歐陽(yáng)蘇芳

項(xiàng)目編號(hào)：YETP1430

項(xiàng)目?jī)?nèi)容：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度研究

中國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民及其農(nóng)村土地問(wèn)題一直是我國(guó)的主要問(wèn)題。新中國(guó)成立60多年以來(lái)，我國(guó)的土地制度經(jīng)歷了多次變革。近年來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)村土地的進(jìn)一步改革，各地進(jìn)行了試點(diǎn)。本文就各地試點(diǎn)情況做綜述。

1 成都土地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐

成都市我國(guó)的一個(gè)特大城市，市域國(guó)土面積的絕大部分在農(nóng)村，半數(shù)以上的居民為農(nóng)民。自2003年“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”工作實(shí)施以來(lái)，成都城市居民人均可支配收入增長(zhǎng)1.76倍，農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)了1.77倍。成都在此過(guò)程中進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革，為其經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定了很好的基礎(chǔ)。

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要經(jīng)歷了以下幾個(gè)進(jìn)程：[1]

1.1 確權(quán)與頒證

成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的確權(quán)與頒證工作于2008年啟動(dòng)，至2009年末，全市共有257個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2661個(gè)村（社區(qū)）啟動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，涉及農(nóng)戶(hù)190.04萬(wàn)戶(hù)，已經(jīng)完成確權(quán)頒證37.2萬(wàn)戶(hù)。在確權(quán)和頒證過(guò)程中，還對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會(huì)資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農(nóng)發(fā)投公司，該公司利用到位財(cái)政資金27.85億元，累計(jì)推進(jìn)項(xiàng)目398個(gè)，市農(nóng)發(fā)投公司累計(jì)直接投入89億元，帶動(dòng)社會(huì)資金投入94.4億元，使得財(cái)政投入的資金擴(kuò)大6.6倍，充分發(fā)揮杠桿效應(yīng)，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度。同時(shí)，該公司下轄的兩個(gè)擔(dān)保公司利用其高達(dá)6億元的注冊(cè)資本，集合社會(huì)投入資金25.4億元。

1.3 成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

2008年10月13日在全國(guó)率先成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，各區(qū)縣搭建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場(chǎng)。截至2009年末，產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)6.63萬(wàn)宗，流轉(zhuǎn)金額33.62億元。

成都通過(guò)試點(diǎn)改革，保持了城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，又遏制了城鄉(xiāng)差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問(wèn)題：如城鄉(xiāng)建聯(lián)（農(nóng)戶(hù)出讓宅基地使用權(quán)，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產(chǎn)權(quán)樓盤(pán)出現(xiàn)；政府在農(nóng)地綜合治理中并未定位于服務(wù)的地位，加大了政府財(cái)政壓力，也難以保證融資平臺(tái)公司的積極推東作用。

2 海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革

2011年國(guó)土部在海南省三亞市天崖鎮(zhèn)力村開(kāi)始試點(diǎn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，試點(diǎn)改革的核心內(nèi)容主要在于促進(jìn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。為此，2011年三亞市政府出臺(tái)了《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》、《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件，對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革在制度上作出了頂層的設(shè)計(jì)，并在力村開(kāi)始改革試點(diǎn)。試點(diǎn)主要措施如下：[2]

（一）根據(jù)《三亞市試點(diǎn)地區(qū)集體土地登記發(fā)證辦法》的規(guī)定，市人民政府分別向村集體、農(nóng)戶(hù)發(fā)放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項(xiàng)權(quán)利證》，使得村集體、農(nóng)戶(hù)和村民擁有長(zhǎng)久的土地產(chǎn)權(quán)，改變村民和村集體在城鎮(zhèn)化過(guò)程中失地的狀況。

（二）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！督ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》通過(guò)具體的規(guī)定，建立國(guó)有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)同地、同價(jià)、同權(quán)入市的統(tǒng)一土地市場(chǎng)。

（三）建立試點(diǎn)農(nóng)村集體農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度?！掇r(nóng)用地流轉(zhuǎn)方法》指出，農(nóng)民或土地使用權(quán)受讓方在不改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用途，不對(duì)本地區(qū)造成生態(tài)環(huán)境破壞和水土流失，不違反國(guó)家環(huán)境保護(hù)相關(guān)規(guī)定的條件下，可以通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方式自由的處置已經(jīng)取得集體農(nóng)地使用權(quán)。

（四）建立試點(diǎn)農(nóng)民長(zhǎng)久生產(chǎn)生活保障制度?！督ㄔO(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》規(guī)定，集體建設(shè)用地享有與城鎮(zhèn)土地使用權(quán)同等權(quán)益。收益的5%用于村民社會(huì)保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設(shè)施建設(shè)；30%分配給被征地村民；15%用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)；10%用于集體經(jīng)濟(jì)組織公益設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3 蘇州土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

蘇州的土地產(chǎn)權(quán)改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革上，直接按照戶(hù)籍、婚齡等進(jìn)行房屋、宅基地的產(chǎn)權(quán)置換。

（二）在集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度改革上，蘇州集體出租或轉(zhuǎn)讓廠(chǎng)房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過(guò)成員全分享集體土地的收益，之后通過(guò)股份制改革農(nóng)民成了集體資產(chǎn)的股東，以股東的方式進(jìn)行分紅。

（四）在農(nóng)村承包地產(chǎn)權(quán)制度改革上，其重要模式是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民放棄承包地進(jìn)入失地農(nóng)民社會(huì)保障范圍。蘇州土地產(chǎn)權(quán)改革有其顯著的特點(diǎn)，主要原因在于蘇州的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程發(fā)展較快，非農(nóng)就業(yè)比例很高。

四、北京市農(nóng)村土地制度改革。北京農(nóng)村土地制度改革一直在穩(wěn)步的進(jìn)行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉(zhuǎn)改革。北京宅基地流轉(zhuǎn)主要有三個(gè)階段：上世紀(jì)80-90年代很多城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村買(mǎi)房或者申請(qǐng)宅基地建房，1999年被國(guó)務(wù)院辦公廳以發(fā)布通知的方式禁止；之后，北京農(nóng)村宅基地更多的是以出租的方式流轉(zhuǎn)，房屋出租收益成為近郊農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源；2013年，北京市政府開(kāi)始在密云縣干峪溝試點(diǎn)宅基地流轉(zhuǎn)，在農(nóng)民自愿的前提下盤(pán)活閑置房屋發(fā)展旅游，增加了農(nóng)民收入。然而，宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律等方面因素的制約，其發(fā)展遭遇瓶頸。對(duì)宅基地進(jìn)行全方位的確權(quán)確價(jià)，使得宅基地得到有效的流轉(zhuǎn)，是今后農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)之一。

（二）集體建設(shè)用地改革。北京集體建設(shè)用地改革模式有兩個(gè)階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農(nóng)民“轉(zhuǎn)居”或“轉(zhuǎn)工”，此模式帶來(lái)許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，并通過(guò)健全農(nóng)民社會(huì)保障與建立集體商業(yè)底商的模式來(lái)保證農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展。但是農(nóng)村集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中無(wú)法與城市國(guó)有土地同權(quán)、同價(jià)、同等入市。此外，如何保證農(nóng)村集體建設(shè)用地的收益讓農(nóng)民直接受惠，是后續(xù)改革要研究的重點(diǎn)。

（三）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。北京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自2005年開(kāi)始實(shí)施流轉(zhuǎn)以來(lái)，對(duì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模收益、轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，提高土地的生產(chǎn)力，提供農(nóng)民收入等方面起到了很大的促進(jìn)和帶動(dòng)作用。然而，仍存在以下問(wèn)題：流轉(zhuǎn)方式單一，主要是互換、轉(zhuǎn)讓、入股等形式；流轉(zhuǎn)對(duì)象單一，85%的流轉(zhuǎn)都在農(nóng)戶(hù)間進(jìn)行；流轉(zhuǎn)土地多用于非糧食生產(chǎn)；流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)尚未完全建立（北京農(nóng)交所目前只在平谷和門(mén)頭溝在辦事處）；流轉(zhuǎn)價(jià)格沒(méi)有參照依據(jù)。

4 結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放三十年以來(lái)，農(nóng)村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過(guò)各地農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)工作，農(nóng)村土地制度改革又爆發(fā)了巨大的生命力。十八屆三中全會(huì)后，農(nóng)村土地制度改革受到極大關(guān)注。在這樣的背景下，如何繼續(xù)完善農(nóng)村土地制度改革，則是學(xué)界和政府需要進(jìn)一步研究和探索的重大課題。

參考文獻(xiàn)

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[2]中國(guó)農(nóng)村發(fā)展銀行海南省分行課題組. 一個(gè)突破土地產(chǎn)權(quán)制度的試點(diǎn)改革-海南省三亞市天涯鎮(zhèn)力村農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革的案例分析[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2013（7）.

[3] 曲福田、田光明.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革，管理世界，2011（6）.