摘 要：民國時(shí)期的天津市以其租界區(qū)位背景承載著這一特殊歷史時(shí)期我國的土地行政管理的發(fā)展歷程。基于天津市檔案館保存的這一時(shí)期的土地登記以及土地測(cè)量類檔案的開發(fā)，本文從土地行政管理機(jī)構(gòu)的發(fā)展、《土地法》對(duì)于土地登記的規(guī)定與解釋、土地測(cè)量以及土地登記的執(zhí)行情況、土地規(guī)費(fèi)的收取以及逾期登記處罰五個(gè)方面對(duì)這一批檔案進(jìn)行整理和綜述，以期對(duì)民國時(shí)期的天津市土地資源管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及風(fēng)土人情進(jìn)行研究，為現(xiàn)代的土地登記管理提供借鑒的意義。

關(guān)鍵詞：天津市；民國時(shí)期；地籍管理檔案

基金項(xiàng)目：天津市科技發(fā)展戰(zhàn)略研究計(jì)劃項(xiàng)目（13ZLZLZF02500）

Research on Tianjin city Cadastre Archives in the Republic of China

Wang yuanming

（School of Public Management， Tianjin university of Commerce，Tianjin 300134）

Abstract： In the period of Republic of China， Tianjin city reflected the development course of land administrative management of this special historical period in China with its concession location background. On the basis of Archives Resources about land registration and land survey of Tianjin City Archives， This paper collated and summarized research archives from five aspects： the land administration development， “ law of the land “ to the land registration regulations and interpretation， land survey and registration implementation ， land fees charged， and late registration punishment. this paper reproduces the land resources management， economic development and local customs and practices of Tianjin city in the period， earing value of reference for the reform of land system in todays China.

Keywords： Tianjin city ；The Republic of China ；Cadastre archives

此次研究檔案共計(jì)包括38份檔案，涉及年份為1929年到1948年，歷經(jīng)了10年內(nèi)戰(zhàn)時(shí)期、抗戰(zhàn)時(shí)期以及抗戰(zhàn)勝利后的民國時(shí)期。其中，1929年1份，1936年1份，1939年1份，1941年1份，1944年2份，1945年3份，1946年12份，1947年11份，1948年5份，缺具體年份考量1份。內(nèi)容涉及土地測(cè)量以及土地登記法律法規(guī)等。

民國時(shí)期的土地行政主要是通過土地立法和地籍整理來進(jìn)行的，民國政府制定了一系列的土地行政的專門法律和法規(guī)，在1930年制定了首部《土地法》，這些規(guī)定對(duì)于推動(dòng)當(dāng)時(shí)的土地行政起到了重要的作用。地籍整理包括土地測(cè)量、土地登記及土地使用調(diào)查等工作內(nèi)容。通過土地測(cè)量以確定土地地形位置；土地登記實(shí)現(xiàn)土地權(quán)屬登記；土地使用調(diào)查界定土地類別，當(dāng)時(shí)把全國的土地劃分為生產(chǎn)用地、建設(shè)用地、交通用地、水利用地、森林用地以及山地保留等六類。1946年重新修訂了《土地法》，因此1946年后的檔案資料較為豐富，以下從土地登記行政機(jī)構(gòu)的變遷、《土地法》對(duì)土地登記的解釋、地籍管理的實(shí)施以及實(shí)施效果等幾個(gè)方面對(duì)這部分資料進(jìn)行綜述研究。

1 土地登記行政機(jī)構(gòu)的變遷及其職能規(guī)定

民國期間，地政機(jī)構(gòu)名稱幾經(jīng)變遷，限于環(huán)境因素，其所執(zhí)行業(yè)務(wù)多遷就事實(shí)。天津市財(cái)政局于1928年10月成立，是國民黨天津市政府直屬的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)三科，其中第三科負(fù)責(zé)土地官產(chǎn)事宜，1937年七七事變后，該局工作結(jié)束；1928年北伐成功，改建特別市后，市政日繁，人口激增，土地問題亦趨嚴(yán)重。本市首于1929年1月，設(shè)土地局接管天津縣，原辦之五警區(qū)、三特區(qū)（即德俄奧各租界）境內(nèi)稅契事務(wù)，分科辦理；于1931年本市官產(chǎn)事宜，亦劃歸土地局兼辦，同年4月，土地局裁撤，其事務(wù)并于財(cái)政局第三科主辦，于5月改設(shè)土地官產(chǎn)辦事處；1933年5月土地官產(chǎn)辦事處裁撤，復(fù)歸財(cái)政局第三科掌理；1935年9月復(fù)經(jīng)改設(shè)土地辦事處；1936年1月土地辦事處裁撤后，仍歸財(cái)政局第三科內(nèi)分地政、測(cè)繪兩股，之后抗戰(zhàn)軍與本市淪陷；1937年8月5日天津特別市財(cái)政局成立，是日偽天津特別市政府直屬的全市財(cái)政管理機(jī)構(gòu)；1937年初成立偽財(cái)政局設(shè)4個(gè)業(yè)務(wù)科，其中第三科主管土地的分配使用，辦理契稅事宜；1938年1月改稱為天津特別市公署財(cái)政局，內(nèi)設(shè)總務(wù)科、征收科、地政科以及審核科四個(gè)科室，第三科改稱地政科，內(nèi)設(shè)契稅、測(cè)繪、登記三股，專司土地契稅勘測(cè)、登記、調(diào)查整理市區(qū)官產(chǎn)房地辦法及修訂天津市標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)實(shí)施大綱等事宜。1945年日本投降后，該局工作結(jié)束。天津市地政局于1945年11月成立，內(nèi)設(shè)4室3科，主要職能是辦理地產(chǎn)稅契事務(wù)，至1949年1月天津解放，該局工作結(jié)束。endprint

2 《土地法》對(duì)于土地登記制度修訂具有歷史進(jìn)步意義

關(guān)于登記制度的規(guī)定，在《土地法》中體現(xiàn)的非常細(xì)致。此法最初制定于1930年，1946年又進(jìn)行了修改。1930年《土地法》共分總則、土地登記、土地使用、土地稅及土地征收5編，不僅包括民法、行政法等實(shí)體法的內(nèi)容，還包括土地登記、土地重劃等程序法，其絕大部分條文都是土地行政法規(guī)和土地稅征收的財(cái)政法規(guī)，從章節(jié)設(shè)置和條文的內(nèi)容看，其重點(diǎn)并不在實(shí)現(xiàn)民生主義的土地政策，而在于如何增加稅收，保障財(cái)政收入，說明土地立法價(jià)值觀的改變。1946年的《土地法》共分總則、地籍、土地使用、土地稅及土地征收5編，共計(jì)247條。其中第二編中以地籍整理涵蓋了土地登記以及土地測(cè)量的內(nèi)容。

縱觀1946年的《土地法》，其登記制度有如下五個(gè)特點(diǎn)：第一是絕對(duì)性。1946年修訂《土地法》第43條規(guī)定：“依本法所為之登記有絕對(duì)效力” ①。第二是公開性，即土地登記應(yīng)向社會(huì)公布公開，具有公信力。1946年修訂土地法第55條則規(guī)定“：市縣地政機(jī)關(guān)接受聲請(qǐng)或囑托登記之件，經(jīng)審查證明無誤，應(yīng)即公告之，其依第五十三條逕為登記者亦同。前項(xiàng)聲請(qǐng)或囑托登記，如應(yīng)補(bǔ)繳證明文件者，該管市縣地政機(jī)關(guān)應(yīng)限期令其補(bǔ)繳?！雹冢坏?8條規(guī)定“依第五十五條及五十七條所為公告，不得少于二個(gè)月”③。公告的目的當(dāng)然是為確定土地權(quán)利的真實(shí)性，排除異議。第三是準(zhǔn)確性，即登記機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)的登記需做全面審查，不僅全面審查申請(qǐng)人提供的證明材料，而且政府還要對(duì)土地進(jìn)行實(shí)際測(cè)量。第63條規(guī)定“依前條確定登記之面積，應(yīng)按原有證明文件所載四至范圍以內(nèi)，依實(shí)際測(cè)量所得之面積登記之”④。地政機(jī)關(guān)還要對(duì)土地登記錯(cuò)誤負(fù)責(zé)。第68條規(guī)定“因登記錯(cuò)誤遺漏或虛偽致受損害者，由該地政機(jī)關(guān)負(fù)損害賠償責(zé)任。但該地政機(jī)關(guān)證明其原因應(yīng)歸責(zé)于受害人時(shí)，不在此限”⑤。第四是強(qiáng)制性。與清末及北洋政府時(shí)期不同，南京國民政府采取強(qiáng)制土地登記的辦法。1946年修訂土地法則規(guī)定了土地總登記辦法，強(qiáng)制土地權(quán)利人于一定期限內(nèi)到政府進(jìn)行登記。第51條規(guī)定“：土地總登記，由土地所有權(quán)人于登記期限內(nèi)檢同證明文件聲請(qǐng)之。如系土地他項(xiàng)權(quán)利之登記，應(yīng)由權(quán)利人及義務(wù)人共同聲請(qǐng)”⑥。在一定期間內(nèi)就市縣土地之全部為土地登記，不登記即喪失地權(quán)，因此更具操作性，也使強(qiáng)制性更嚴(yán)厲。第57條規(guī)定“逾登記期限無人聲請(qǐng)登記之土地，或經(jīng)聲請(qǐng)而逾限未補(bǔ)繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機(jī)關(guān)公告之，公告期滿無人提出異議，即為國有土地之登記”⑦。第五是不完整性。 《土地法》沒有對(duì)土地登記簿和權(quán)利書狀的關(guān)系做出明確界定。民國時(shí)期的土地權(quán)利文件包括土地登記簿和土地權(quán)利證明，后者的效力根源于土地登記簿，但在土地法中沒有明確提出。關(guān)于土地登記簿，第64條規(guī)定“每登記區(qū)應(yīng)依登記結(jié)果，造具登記總簿，由市、縣政府永久保存之”⑧；關(guān)于土地權(quán)利證明，第62條規(guī)定“聲請(qǐng)登記之土地權(quán)利公告期滿無異議，或經(jīng)調(diào)處成立或裁判確定者，應(yīng)即為確定登記，發(fā)給權(quán)利人以土地所有權(quán)狀或他項(xiàng)權(quán)利證明書”⑨。

總體而言，南京國民政府時(shí)期的法律承認(rèn)產(chǎn)權(quán)登記是土地權(quán)利證明的依據(jù)，僅就當(dāng)時(shí)而言這對(duì)于土地的登記管理以及土地立法均具有歷史的進(jìn)步意義。

3 地籍管理的實(shí)施從零散向常規(guī)業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)化

這一時(shí)期的土地管理施行包括土地測(cè)量和土地登記兩部分業(yè)務(wù)。1946年之前兩項(xiàng)業(yè)務(wù)也均有相關(guān)的實(shí)施細(xì)則出臺(tái)，包括《天津市政府地政局土地登記處辦事細(xì)則》、《土地測(cè)量實(shí)施規(guī)則》、《天津特別市土地測(cè)量實(shí)施細(xì)則》（1944年9月22日）。其執(zhí)行具有一定的強(qiáng)制性，《天津特別市土地測(cè)量實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定“凡市土地，不論種類及性質(zhì)，均須測(cè)量之”。此期間主要采用的測(cè)量方法包括小三角測(cè)量、水準(zhǔn)測(cè)量、圖根測(cè)量、戶地測(cè)量、計(jì)算面積及制圖等。但綜合來看，抗戰(zhàn)期間，敵偽組織倒行逆施，雖于民國三十二年間曾舉辦土地測(cè)量，測(cè)成戶地圖，多幅考其成果，圖幅比例與中央規(guī)定不符，且精度低略，不足為確定產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，以致經(jīng)界紊亂，人民產(chǎn)權(quán)失去保障。1946年，抗戰(zhàn)勝利后，天津市政亟待重建。作為北方重鎮(zhèn)，交通咽喉，商賈云集、人口激增，地價(jià)日益飛漲。為防止土地集中，解決市民居住問題起見，地籍整理工作刻不容緩，《土地法》修訂之后土地測(cè)量與登記工作形成一定的常規(guī)性。各年度有明確的工作計(jì)劃與分月進(jìn)度表作為地籍管理監(jiān)控措施，這在本部分《天津市政府地政局三十六年度地籍工作計(jì)劃》（1947年1月）、《天津市三十六年度土地登記分月進(jìn)度表》（1947年12月）等檔案中均有所體現(xiàn)。

在1945年至1948年期間，天津市土地管理形成了以控制測(cè)量、戶地測(cè)量以及使用求積儀計(jì)算土地面積具有代表性的地籍測(cè)量成果?！氨臼械丶疁y(cè)量用小三角測(cè)量法施測(cè)三角網(wǎng)及鎖，遍及全市，中設(shè)補(bǔ)點(diǎn)，以便控制。更于適當(dāng)路線，測(cè)設(shè)干支導(dǎo)線，配布于各圖面，以供戶地之用，戶地測(cè)量乃根據(jù)導(dǎo)線點(diǎn)，以平板施行分戶測(cè)量最終繪制地籍公布圖、編制地籍調(diào)查簿、縮制分區(qū)地籍圖以及市一覽圖”⑩。因1945年有建設(shè)新市區(qū)，溝通新港，繁榮天津市的計(jì)劃，因此主要施測(cè)區(qū)域變更為第一區(qū)三段、第二區(qū)、第三區(qū)一段、第五區(qū)及第六區(qū)；1946年繼續(xù)1945年度業(yè)務(wù)進(jìn)行，施測(cè)區(qū)域?yàn)榈谑粎^(qū)、第七區(qū)、第八區(qū)、第四區(qū)一、二、四段及三段之一部；1947年繼續(xù)施測(cè)區(qū)域?yàn)榈谒膮^(qū)三段之一部、第三區(qū)四段、第九區(qū)一段及第九區(qū)二段之一部，出于天津市的經(jīng)濟(jì)、地理及軍事價(jià)值需要，于同年7月測(cè)繪完成天津一萬分一地形圖，全市11個(gè)區(qū)，以區(qū)為單位從左到右、從上到下的順序用數(shù)字排列圖號(hào)，圖區(qū)分別用“忠、孝、仁、愛、信、義、和、平、智、勇、誠”11個(gè)字作為地號(hào)字頭。

1931年天津財(cái)政局內(nèi)設(shè)官產(chǎn)辦事處，負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)登記。1935年天津市為直轄市，土地辦事處辦理土地登記工作，由于機(jī)構(gòu)的多變以及專業(yè)人員的缺乏，這一時(shí)期沒有得到切實(shí)推行。淪陷期間，日偽政權(quán)對(duì)天津土地管理機(jī)構(gòu)沿用舊制。1942年的土地登記側(cè)重契稅性質(zhì)，不分普通與轉(zhuǎn)移，混合登記。日本投降后，天津市政府為整頓土地權(quán)屬關(guān)系，開展土地登記工作，并對(duì)敵偽房地產(chǎn)進(jìn)行清理。1946年3月1日，天津市地政局土地登記處正式組設(shè)，開始籌備土地登記工作，包括人員的培訓(xùn)以及各種章程的制定。自1946年至1948年期間，天津市地政局共計(jì)規(guī)定地價(jià)7次，每區(qū)規(guī)定地價(jià)之后，即開辦該區(qū)之土地登記，三年期間登記各區(qū)總計(jì)收件38，447起，77，801.559市畝；共計(jì)編造地價(jià)冊(cè)18，285起，作為市財(cái)政局開征地價(jià)稅的依據(jù)。各次規(guī)定地價(jià)結(jié)果見表1：endprint

在此期間，當(dāng)局考慮到物價(jià)上漲等原因，導(dǎo)致原地價(jià)影響土地稅以及土地征收民地補(bǔ)償?shù)膿p失等問題，基于物價(jià)指數(shù)對(duì)地價(jià)進(jìn)行調(diào)整。這在1946年10月后，地政局依據(jù)土地法參酌實(shí)際情形議決以前所定各區(qū)標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)照原價(jià)增加四倍；以及在檔案《地權(quán)科會(huì)地籍科呈地政部歷年地價(jià)表》（1948年5月）中，1936年至1947 年間的天津市各區(qū)段標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)表的制定過程種均有所體現(xiàn)。但不排除一些管理漏洞的出現(xiàn)，如“惟查該歷年地價(jià)指數(shù)表所列三十三年度平均物價(jià)指數(shù)應(yīng)為1，600誤為16，000”11。

應(yīng)該說此期間的土地登記工作對(duì)于八年抗戰(zhàn)期中經(jīng)界不清、地權(quán)紊亂、土地糾紛等問題的處理，對(duì)公私產(chǎn)權(quán)的確定均具有積極的意義，土地登記已經(jīng)向地籍系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變。

4 對(duì)不履行登記程序的土地處理辦法

此期間對(duì)于地籍整理工作的推進(jìn)過程中，不排除有不按照公告和法規(guī)了才行登記程序的行為，其處理主旨在于“不登記，即喪失地權(quán)”。有專門的土地代管機(jī)構(gòu)以及明確的逾期執(zhí)行懲罰標(biāo)準(zhǔn)?！短旖蚴姓卣譃榕e辦土地登記告市民書》（1946年）提到“不在規(guī)定的日期到指定的地方去申請(qǐng)登記的土地，本局將依法代管”；《土地稅所有權(quán)移轉(zhuǎn)延不履行登記處理辦法》（1945年2月5日）第五條提到“公告期間不得少于二個(gè)月，由地方機(jī)關(guān)擬定，報(bào)請(qǐng)中央地政機(jī)關(guān)備案。其逾公告期間仍無人履行登記時(shí)，準(zhǔn)依《縣市政府代管逾期未登記土地辦法》，由縣市政府代管之?！保灰约巴恋貦?quán)利變更登記的對(duì)頂，《公布土地權(quán)利變更登記逾期申請(qǐng)罰款標(biāo)準(zhǔn)》（1947年12月8日）提到“土地權(quán)利變更登記逾期申請(qǐng)罰款標(biāo)準(zhǔn)，凡申請(qǐng)登記逾期一個(gè)月者，處以應(yīng)納登記費(fèi)額十分之五罰款，其逾期一個(gè)月以上者，處以應(yīng)納登記費(fèi)額十分之九罰款”。這說明過高的驗(yàn)契或登記費(fèi)用，使權(quán)利人望而卻步，遭到極大抵制即在情理之中。在高額費(fèi)稅之下，即使強(qiáng)制登記，也其執(zhí)行效果也會(huì)受到一定的限制。

5 土地規(guī)費(fèi)的收取

早在1930年《土地法》的規(guī)定中就提到了稅、費(fèi)分征，收費(fèi)項(xiàng)目較為詳細(xì)，包括土地權(quán)利取得、設(shè)定、轉(zhuǎn)移、變更或消滅之登記均需要收取一定的費(fèi)用。1930年后，天津特別市土地局征收土地登記費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)更進(jìn)一步具體，分為初步登記和土地轉(zhuǎn)移權(quán)屬登記兩類；1930年土地局撤銷之后，市財(cái)政局出臺(tái)了《土地登記規(guī)則》，具體規(guī)定了各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。1937年后偽市政府財(cái)政局土地登記處開辦不動(dòng)產(chǎn)登記；1946年后《天津市土地登記施行細(xì)則》規(guī)定了各項(xiàng)土地權(quán)利登記的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分別是1946年《土地法》第135條規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的10倍；1947年行政院公布土地登記費(fèi)提高10倍。這一費(fèi)用成為土地行政部門的經(jīng)費(fèi)來源之一，同時(shí)也成為限制民眾積極進(jìn)行土地登記的原因之一。

注：

①-⑨《土地法》， 1946年4月29日，國民政府修正公布.天津市檔案館，J56

⑩《天津市地政局工作報(bào)告》，1948年6月，天津市地政局. 天津市檔案館，J101-2-2293-P68-72

11地權(quán)科會(huì)地籍科呈地政部歷年地價(jià)表，1948年5月3日，行政院. 天津市檔案館，J101-1-849-P38-63

作者簡介

王元明（1980-），山西人，女，天津商業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理系，博士，講師；研究方向：土地整理項(xiàng)目管理。主持在研項(xiàng)目2項(xiàng)，發(fā)表論文30余篇。endprint