黃偉東

摘 要：當(dāng)前公立高中擇校問題是反映教育公平的熱點之一。而擇校實質(zhì)上是對優(yōu)質(zhì)教育資源的競爭與爭奪。不規(guī)范的擇校行為不僅影響著正常的教學(xué)秩序，扭曲學(xué)生的價值觀，更重要的是在一定程度上滋生并助長了教育腐敗，踐踏著教育公平。從微觀管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，探討政府所制定的高中擇校費政策失靈的原因，透過管制的角度分析，加深對擇校政策的理解和把握。

關(guān)鍵詞：高中擇校費；管制經(jīng)濟(jì)學(xué)；教育公平；政府失靈

中圖分類號：G46 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）12-0172-02

公立高中擇校問題已經(jīng)成為當(dāng)今教育公平領(lǐng)域的重要議題之一，據(jù)“國家教育公平研究”課題組的調(diào)查，各地通過繳納贊助費、擇校費進(jìn)入高中的比例超過在校生的10%，進(jìn)入城市重點高中的比例達(dá)到了25.20，有的重點高中甚至達(dá)到40%以上。據(jù)中國人民銀行第16次城市儲蓄調(diào)查顯示，居民家庭存款動機(jī)除正常開支外，子女教育已居首位。有調(diào)研機(jī)構(gòu)對北京、上海、廣州、成都和西安等五所城市2000年擇校費情況調(diào)查，結(jié)果有32.6%的家長有交過擇校費，平均3 150元，北京為50.8%，平均4 767元。普通高中擇校費動則上千，甚至過萬，超過普通家庭的經(jīng)濟(jì)承受能力，但仍有很多家庭對此樂此不疲。眾多就擇校政策的研究大多集中在現(xiàn)象的分析與建議上，本文希望透過一個新的視角——微觀管制經(jīng)濟(jì)學(xué)，從政府制定擇校政策這一行為出發(fā)，分析擇校費政策的實施效果，在此基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的政策建議。

一、教育管制是經(jīng)濟(jì)性管制與社會性管制的結(jié)合

管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究對象可歸納為：經(jīng)濟(jì)性管制、社會性管制和反壟斷三大領(lǐng)域。植益草認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)性管制是指在自然壟斷和存在信息不對稱的領(lǐng)域，為了防止發(fā)生資源配置低效率和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)利用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)的進(jìn)入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以管制。該定義比較具體和完整，說明了經(jīng)濟(jì)性管制的領(lǐng)域、目標(biāo)、手段和內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)管制的目的從根本上說就是彌補(bǔ)市場的缺陷、矯正市場機(jī)制作用的消極后果，進(jìn)而保證資源配置的高效率并確保利用者能夠公平利用。

教育產(chǎn)業(yè)是比較典型的經(jīng)濟(jì)管制部門。該界定的理由主要有以下幾個方面：

首先，教育產(chǎn)業(yè)作為支撐經(jīng)濟(jì)和社會生活的重要支柱之一，該產(chǎn)業(yè)的良好運行是整個社會安定團(tuán)結(jié)的重要保障。一旦教育產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品與服務(wù)無法正常供給或是質(zhì)量不佳抑或是價格不正常時，都會波及社會經(jīng)濟(jì)生活的穩(wěn)定。因此，政府必須采取各種各樣的管制政策，其中尤以經(jīng)濟(jì)管制政策的干預(yù)最多。

其次，教育產(chǎn)業(yè)作為比較典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)，為了避免由于壟斷而帶來的種種負(fù)面效應(yīng)，這就需要政府對其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制，以此來規(guī)范教育產(chǎn)業(yè)的供給。

第三，教育產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)具有明顯的外部效應(yīng)，并且更多地表現(xiàn)為外部經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此，需要政府制定經(jīng)濟(jì)管制措施來保證最優(yōu)的資源配置。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益與外部經(jīng)濟(jì)效益的存在，為防止無序競爭導(dǎo)致的資源配置低效率，客觀上就需要政府采取有效的經(jīng)濟(jì)管制措施。

第四，教育產(chǎn)業(yè)在投入上表現(xiàn)為初始投資巨大，固定資產(chǎn)投資比重較高，資本回收期較長，其資本實物形態(tài)的專用性也很強(qiáng)；在產(chǎn)出方面，產(chǎn)品的同質(zhì)性很強(qiáng)，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。因此，政府就必須對教育產(chǎn)業(yè)的供給和價格進(jìn)行經(jīng)濟(jì)管制，一方面賦予學(xué)校以一定的壟斷供應(yīng)權(quán)，同時還要求它必須履行穩(wěn)定地向社會提供相關(guān)產(chǎn)品與服務(wù)的義務(wù)。

相較之經(jīng)濟(jì)性管制，社會性管制是一種較新的政府管制。植草益對社會性管制的定義是：以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、防止災(zāi)害為目的，對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和伴隨著提供它們而產(chǎn)生的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為的管制。社會性管制的內(nèi)容非常豐富，其中就包含對教育領(lǐng)域的管制。由此，可以看出教育領(lǐng)域的政策管制，其實是經(jīng)濟(jì)性管制與社會性管制的綜合，其區(qū)別在于教育的社會性管制不是以該特定產(chǎn)業(yè)為研究對象，而是圍繞如何達(dá)到一定的社會目標(biāo)，實行跨產(chǎn)業(yè)、全方位的管制。因此對就北京市公立高中擇校費政策——這一具體的教育產(chǎn)業(yè)內(nèi)的政策管制研究，主要是在經(jīng)濟(jì)性管制的研究領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行分析。

二、擇校費管制政策失靈的原因分析

在理論上，政府的管制行為被看作是可以扭轉(zhuǎn)頹勢的有效方式，但其前提是在市場——這雙“無形的手”自由運作后仍然無法改變的時候。然而，在實際的生產(chǎn)生活中，政府管制也可能產(chǎn)生失靈，而這個問題卻往往被人們忽略。

（一）低效率的微觀管制

從理論上講，現(xiàn)有的政府就擇校費政策的管制屬于低效率的微觀管制。運用一個經(jīng)濟(jì)學(xué)中的模型進(jìn)行解釋：AJW模型，收益率管制下的企業(yè)為增加收益彌補(bǔ)成本，存在激勵通過資本密集型投入組合擴(kuò)大資本基數(shù)。這樣，在規(guī)定收益率下，企業(yè)能夠得到較高的絕對利潤。但是在自然壟斷管制的實踐中，政府對一些自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制的結(jié)果，卻導(dǎo)致了該產(chǎn)業(yè)表現(xiàn)出低效率、服務(wù)差、價格高，消費者剩余少，并未實現(xiàn)政府管制的良好初衷。將該模型運用到擇校管制中，雖然政府管制的目的是為了防止學(xué)校過度追求經(jīng)濟(jì)利益，保護(hù)家長及孩子的權(quán)利，但是實際上卻極大地挫傷了學(xué)校發(fā)展與創(chuàng)新的動力。

另一方面的競爭來源于對優(yōu)質(zhì)教育資源的競爭，各個家庭都希望獲得最優(yōu)質(zhì)的教育資源，因此，這種需求的競爭較之于學(xué)校競爭更加激烈，一旦優(yōu)質(zhì)教育資源的供給不足，競爭就只能通過學(xué)生能力、權(quán)力及金錢等標(biāo)準(zhǔn)來衡量。這就會產(chǎn)生教育不公的嚴(yán)重后果。

（二）信息不對稱

管制作為政府行為，要達(dá)到預(yù)期目標(biāo)首先必須擁有必要的信息。但在實際中，政府的管制活動同樣受到嚴(yán)重的信息約束，使之無法全面了解整個狀況。政府介入解決信息不對稱問題，通常意味著居高臨下的信息成本、計算成本和交易成本。政府并不比私人掌握更多的信息與知識優(yōu)勢，在某種程度上，政府在信息不對稱的條件下，介入爭勝競爭當(dāng)中，當(dāng)錯誤的信息占據(jù)主導(dǎo)地位時，反而會阻礙主體的發(fā)展，進(jìn)一步阻礙經(jīng)濟(jì)的增長。與此同時，信息是有租金的，并且與效率相掛鉤，兩者是一對矛盾體，在兼顧效率的同時，也要不斷地壓低成本，因此，政府的管制政策只能在管制信息搜索和實行某種鼓勵信息顯露政策之間做出成本最小的選擇。

政府在制定擇校費方面的政策時，其最終目標(biāo)就是要遏制愈演愈烈的擇校現(xiàn)象，基于這樣一種認(rèn)知，政府所做出的政策導(dǎo)向就是不斷提高擇校的門檻，無論是通過行政命令式的還是價格調(diào)控式的。政府做出這樣的管制，也就是在效率與信息租金間找尋著成本最小的選擇。但是，隨著時間的不斷前進(jìn)，不斷出現(xiàn)新的問題，在諸多問題的夾縫中，更難獲得擇校的真實信息。

（三）管制俘獲

管制俘獲理論認(rèn)為，對于社會中的每一個行業(yè)來說，政府既是一種潛在的資源，也是一種潛在的威脅。在管制立法和管制執(zhí)行兩個層次上存在“政府管制市場”，在利益驅(qū)動下，被管制者總會千方百計進(jìn)行“尋租投資”，企圖影響管制立法和執(zhí)法，而管制者通常會被“收買”。管制的供給是應(yīng)行業(yè)的管制需求，或者隨著時間推移，管制機(jī)構(gòu)為行業(yè)所控制。（Stigler，1971；Peltzmanm，1976）。

就擇校問題而言，“以權(quán)擇校”就是最典型的例子。任何一項政策的出臺，都不可避免地有著人為因素的融入，任何一項政策的制定，終究是出自人手，因而也就存在著一定的威脅，負(fù)責(zé)管制的人員其本身就可能深陷其中，與被管制者有著說不清楚的利害關(guān)系，政府不可能完全代表公共利益，其自身也會追求團(tuán)體及自身的利益最大化。可以說管制者身兼兩種相矛盾的角色：一面作為宏觀政策的制定者，而另一面卻也作為家庭的一分子進(jìn)行擇校選擇。因此，管制者很有可能會制定偏向于自身利益群體的管制政策，從而出現(xiàn)管制失靈。

三、對策建議

（一）建立約束與實施的制度框架

探究擇校問題失靈的根本原因，不僅僅是政府微觀管制與干預(yù)市場的具體政策及措施的問題。由此，約束政策的制定與實施的規(guī)則與制度框架顯得十分重要。就學(xué)校財務(wù)方面，設(shè)立擇校費的政府專門賬戶是十分必要的，在擇校費方面要限制學(xué)校的權(quán)利，對其進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，堅決杜絕資金的不良流動。同時，建立全面的監(jiān)督體質(zhì)不僅對學(xué)校，也是對家庭及政府的保證。將人大、紀(jì)委、教育行政部門以及學(xué)生家長，這些元素全部融合在一起，形成監(jiān)督委員會，隨時進(jìn)行檢查、定期進(jìn)行商討，以保證學(xué)生及其家庭的權(quán)利。

（二）競爭機(jī)制的引入

通過在政府管理中注入一些市場因素，可以縮小非市場缺陷的影響范圍，運用市場機(jī)制和市場過程提高政府機(jī)構(gòu)運作效率和管理績效，以克服政府失靈。就高中教育而言，可以允許第三方部門加入其中，無論是私人機(jī)構(gòu)還是公益組織。這樣不僅能夠促進(jìn)辦學(xué)主體的多樣化，同時也促進(jìn)教育內(nèi)部以及公立學(xué)校與民辦學(xué)校、公立學(xué)校與私立學(xué)校之間的競爭。這種競爭有利于提高教育的整體質(zhì)量，豐富優(yōu)質(zhì)教育資源，促進(jìn)教育的均衡發(fā)展。

（三）走不同于西方的擇校改革之路

我國擇校問題出現(xiàn)在20世紀(jì)七八十年代。西方發(fā)達(dá)資本主義國家同樣也面臨這樣的問題，因此，借鑒他們的成功經(jīng)驗是我們?nèi)〉贸晒Φ囊环N便捷途徑。但是，我們更應(yīng)該看到今天的改革與西方改革的不同之處。只有清晰了解了不同，我們才可能在改革之路上免受“邯鄲學(xué)步”的窘境。要解決我國的擇校問題，就必須擴(kuò)大教育供給尤其是優(yōu)質(zhì)教育供給，同時，促進(jìn)學(xué)校辦學(xué)特色化和辦學(xué)模式多樣化。促進(jìn)學(xué)校之間均衡發(fā)展也是解決我國擇校問題的重要途徑之一。

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