王 超

（安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖241000）

美國學(xué)者艾利森曾經(jīng)說過：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的實(shí)際過程當(dāng)中，只有10%的功能取決于方案，其余90%的功能都取決于有效的執(zhí)行?！笨梢姡魏我豁?xiàng)政策，即使制定得再正確、再完美，要實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)，取得理想的效果，都有賴于政策執(zhí)行，執(zhí)行力才是政府的生命力[1]7。從20世紀(jì)70年代中期，政策執(zhí)行研究開始受到西方各發(fā)達(dá)國家重視并逐漸成為政策過程研究的重點(diǎn)。我國自20世紀(jì)80年代中期，也進(jìn)入政策執(zhí)行研究期。雖然從總體上來看我國公共政策執(zhí)行在改革開放以來取得了相當(dāng)?shù)某煽?，受到國際一致認(rèn)可，但是當(dāng)前與政策目標(biāo)意圖大相徑庭的現(xiàn)實(shí)狀況也不容忽視。

一、當(dāng)前我國政策執(zhí)行偏差的主要表現(xiàn)及危害

（一）附加式執(zhí)行。公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體為了自身的利益，以政策執(zhí)行原則性與靈活性相結(jié)合為借口，盲目地?cái)U(kuò)大政策外延，附加上一些不合理的內(nèi)容，為不合理的執(zhí)行披上“合理化”的外衣。很多時(shí)候，這種“附加”的政策內(nèi)容表面看起來似乎順理成章，但對(duì)于政策目標(biāo)而言，實(shí)際是不合理的，甚至是不合法的。突出表現(xiàn)為“土政策”和“搭便車”，其隱秘性在于通常附加的一些內(nèi)容往往與原政策存在著一定相關(guān)性或相似性，使其不易察覺從而引發(fā)了新的政策行為，影響原政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）選擇式執(zhí)行。公共政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體僅依靠自己對(duì)政策的理解或者自身利益需求對(duì)原有政策進(jìn)行篩選，踐行對(duì)自己有利的部分，舍棄對(duì)自己不利的部分。選擇的標(biāo)準(zhǔn)是“趨利避害”，最大的特征就是自利性。突出表現(xiàn)為“政策貪污或截留”和“各取所需、為我所用”。站在個(gè)人利益或小集團(tuán)利益的立場上，鉆政策的空子，人為地任意割舍中央或上級(jí)下發(fā)的各項(xiàng)政策，使得該執(zhí)行的政策執(zhí)行不足或不執(zhí)行，政策整體功能難以發(fā)揮，并且動(dòng)搖公共政策的權(quán)威性。

（三）象征式執(zhí)行。執(zhí)行人員在執(zhí)行公共政策時(shí)敷衍塞責(zé)，實(shí)際上并不采取有效的行動(dòng)，但是表面文章卻做得很足，主要特征是欺騙性，本質(zhì)是政策執(zhí)行主體不想真正實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，卻又想使政策對(duì)象感受到關(guān)注或安撫而采取的手段和方式。“執(zhí)行虛化”、“執(zhí)行敷衍”、“執(zhí)行表面化”都是其具體表現(xiàn)。從表面上看，政策宣傳熱熱鬧鬧，而實(shí)際上往往是“雷聲大，雨點(diǎn)小”或者“光打雷，不下雨”。這種將公共政策束之高閣，陽奉陰違、外緊內(nèi)松，口惠而實(shí)不至的政策執(zhí)行方式，結(jié)果只能導(dǎo)致公共政策流于形式，發(fā)揮不了預(yù)期效果。

（四）機(jī)械式執(zhí)行。執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中不認(rèn)真領(lǐng)會(huì)精神內(nèi)涵，不考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，而是原原本本地進(jìn)行政策照搬。最大特征就是缺乏靈活性。未能在堅(jiān)持原則性的同時(shí)又保持一定的靈活性，將政策創(chuàng)造性地加以貫徹落實(shí)。有些地方政府和部門習(xí)慣于傳統(tǒng)的照搬照抄上級(jí)文件，不顧公共政策的精神實(shí)質(zhì)，只求“形似”不求“神似”，充當(dāng)“錄音機(jī)”和“收發(fā)室”，上級(jí)“推一下動(dòng)一下”[2]5。這往往造成因坐等上級(jí)政策而錯(cuò)過解決問題最佳時(shí)機(jī)，失去公共政策的針對(duì)性，既浪費(fèi)了政策資源、降低了政策效益，又影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）替代式執(zhí)行。公共政策執(zhí)行者在公共政策本身與其自身既得利益相沖突時(shí)，利用政策的某些抽象性偷梁換柱，對(duì)政策的內(nèi)容或精神實(shí)質(zhì)有意曲解，執(zhí)行與政策目標(biāo)不一致的方案。其最大特點(diǎn)就是變異性，政策內(nèi)容、目標(biāo)、性質(zhì)發(fā)生了根本性的改變。突出表現(xiàn)為“上有政策，下有對(duì)策”。近幾年來，已成為我國政策執(zhí)行中的一大痼疾。它使原有政策問題得不到解決，又引發(fā)新的政策問題，不僅影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且惡化了政策執(zhí)行環(huán)境，增加了解決政策問題的難度，同時(shí)也損害了中央政府的形象，降低了中央政府的威信。

（六）觀望式執(zhí)行。公共政策執(zhí)行主體在接受執(zhí)行任務(wù)時(shí)，不及時(shí)行動(dòng)，而是先看其他執(zhí)行主體的執(zhí)行情況，然后再?zèng)Q定是否執(zhí)行？怎樣執(zhí)行和執(zhí)行力度等問題。突出表現(xiàn)為“軟拖”，能拖的就拖，拖不了就勉強(qiáng)應(yīng)付。在這種消極觀望而不是主動(dòng)執(zhí)行的情況下，往往耽誤落實(shí)政策的最佳時(shí)機(jī)，削弱公共政策效力。此外，觀望式執(zhí)行可能帶來的另一個(gè)不容忽視的問題就是政策攀比——攀比政策執(zhí)行的資源、手段、規(guī)模、時(shí)限、效果等方面的優(yōu)勢(shì)，從而造成政策資源的大量浪費(fèi)和公共政策目標(biāo)偏移，甚至落空。

（七）強(qiáng)制式執(zhí)行。公共政策執(zhí)行主體在公共政策執(zhí)行過程中，面對(duì)執(zhí)行對(duì)象出現(xiàn)抵觸情緒或不合作時(shí)，執(zhí)行者通過采用命令、制裁等極端手段，粗暴、野蠻的執(zhí)行公共政策[3]4。一些政策執(zhí)行人員在沒有向執(zhí)行對(duì)象詳細(xì)解釋和宣傳，造成執(zhí)行對(duì)象對(duì)政策不理解、不合作，產(chǎn)生抵觸情緒的情況下采取制裁、處罰等強(qiáng)制措施，野蠻的執(zhí)行公共政策。這種背離工作程序、濫用行政手段的極端執(zhí)行方式，不但達(dá)不到應(yīng)有的效果，還往往會(huì)導(dǎo)致干群關(guān)系緊張，加劇了與執(zhí)行對(duì)象的矛盾和沖突，造成了公共管理資源及社會(huì)資源的浪費(fèi)。

上述政策執(zhí)行盡管表現(xiàn)不一，但其共同點(diǎn)都是公共政策執(zhí)行效果偏離預(yù)期目標(biāo)沒能順利執(zhí)行。為了矯正偏差，研究者們推陳出新，在研究政策執(zhí)行偏差的對(duì)策中，針對(duì)引發(fā)問題的各種原因提出了相當(dāng)有針對(duì)性的對(duì)策或建議。張玉強(qiáng)學(xué)者提出了提高政策制定者的素質(zhì)，強(qiáng)化政策認(rèn)知教育和責(zé)任，注重政策的配套和再?zèng)Q策，提升政策制定主體控制力，加強(qiáng)對(duì)政策執(zhí)行的支持和監(jiān)督力度等觀點(diǎn)；李秀萍學(xué)者提出了完善現(xiàn)行政策，提高執(zhí)行者的政策執(zhí)行水平，構(gòu)筑政策執(zhí)行的公眾參與機(jī)制，建立和健全政策的執(zhí)行機(jī)制及優(yōu)化政策執(zhí)行的社會(huì)環(huán)境和資源等觀點(diǎn)；寧騷學(xué)者提出了加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本——收益分析，強(qiáng)化公共政策的認(rèn)知力度，努力提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的控制和監(jiān)督，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的制度創(chuàng)新等觀點(diǎn)[4]37。這些意見建議為我國矯正公共政策偏差的實(shí)踐提供了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。遺憾的是，這些意見建議都側(cè)重于問題出現(xiàn)后的矯正，而忽視了問題出現(xiàn)前的預(yù)防。揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪，亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆?？梢?，預(yù)防優(yōu)于整治。

二、政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制對(duì)政策執(zhí)行偏差的防范

所謂政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制，就是政策本身構(gòu)造的制度環(huán)境，會(huì)創(chuàng)造一種利益阻斷或者利益促進(jìn)的機(jī)制，它能導(dǎo)致執(zhí)行者對(duì)于政策有不同的態(tài)度。對(duì)違反政策的行為利益阻斷，使得違反政策得不到利益或者被查處的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)非常巨大。對(duì)執(zhí)行政策的行為利益促進(jìn)，即執(zhí)行者執(zhí)行可以得到某種利益（包括精神的和物質(zhì)的）。實(shí)際上，這就是一種敦促政策沿著設(shè)計(jì)方案預(yù)定規(guī)劃行走，將各種可能偏差扼殺在萌芽狀態(tài)的防范機(jī)制。

防控優(yōu)于懲處，預(yù)防優(yōu)于治理。因而要樹立預(yù)防優(yōu)先的理念，選擇著眼于防患于未然的策略，在事情未發(fā)生質(zhì)變以前使其走上正軌。事后懲治雖說是當(dāng)前解決問題的重要手段，但不是唯一手段，更不是目的[5]。懲治是治已然之病，屬于“亡羊補(bǔ)牢”，可亡羊補(bǔ)牢不如未雨綢繆。預(yù)防是治未然之病，才是治本之策。避免政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差應(yīng)當(dāng)更加重視事先、事中的預(yù)防，在懲治的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)更加重視懲治的預(yù)防功能而不是簡單的報(bào)應(yīng)，盡最大可能地把偏差控制在萌芽狀態(tài)，從根本上消除偏差產(chǎn)生的條件和環(huán)境。

馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！崩媸钦麄€(gè)社會(huì)生活中最根本的東西，具有普適性。利益追求是包括政策執(zhí)行行為在內(nèi)的一切人類行為的基本動(dòng)因，并且政策本身就是政府對(duì)社會(huì)資源和利益進(jìn)行權(quán)威性分配的一種方案[6]。公共政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中同樣不可避免地有著自身的利益追求和行為趨向，遵循公共選擇理論中“經(jīng)濟(jì)人”的規(guī)則，追求自身利益最大化，在這一點(diǎn)上沒有任何例外，因此，利益是政策執(zhí)行過程中的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，政策執(zhí)行的效果和他們的利益緊密聯(lián)系在了一起。利益驅(qū)動(dòng)著人們扮演不同角色和做出不同的行為選擇。以基層政府為例，作為上級(jí)政策的執(zhí)行者，代表國家和社會(huì)整體利益；作為地方利益的代表者，在政策執(zhí)行中，會(huì)優(yōu)先考慮本地區(qū)、本部門的利益；作為個(gè)人，具有理性逐利人的特征，會(huì)考慮自身特殊的利益追求，包括經(jīng)濟(jì)利益和精神利益。這是很普遍的現(xiàn)象。但是，只要這些角色和利益能夠相互協(xié)調(diào)，公共政策就能正常良好的運(yùn)行。問題在于，在很多情況下，這些多重角色間的利益博弈，導(dǎo)致利益追求失衡甚至失控。公共政策執(zhí)行主體作為“經(jīng)濟(jì)人”在政策執(zhí)行過程中必然追求自身利益最大化，復(fù)雜的利益驅(qū)動(dòng)使其在政策執(zhí)行過程當(dāng)中始終保持絕對(duì)的“價(jià)值中立”是難以實(shí)現(xiàn)的。在政策執(zhí)行約束機(jī)制尚不成熟的情況下，當(dāng)個(gè)人利益與集體利益，地方利益與國家整體利益相沖突時(shí)，如果公共政策執(zhí)行主體角色錯(cuò)位，一味追求個(gè)人利益或者一味追求不恰當(dāng)?shù)木植康貐^(qū)利益，過分的追求短期利益而無視長遠(yuǎn)利益，涌現(xiàn)大量權(quán)力尋租等自利行為，就會(huì)削弱執(zhí)行主體的執(zhí)行權(quán)威，造成公共政策執(zhí)行中政治資源的流失；產(chǎn)生灰色成本，增加公共政策的執(zhí)行成本；還會(huì)使目標(biāo)群體產(chǎn)生政治冷漠、憤怒、抵制等心理和行為，給公共政策執(zhí)行帶來阻力，從而偏離正常的政策執(zhí)行。

因此，在執(zhí)行主體做出選擇前，要建立一套完善的政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制使其計(jì)算邊際收益，衡量得失時(shí)做出正確的選擇，促使執(zhí)行者不能、不敢、不愿偏離軌道，從而從源頭上避免不當(dāng)行為的產(chǎn)生。政策驅(qū)動(dòng)機(jī)制原理圖如下：

簡言之，這樣的機(jī)制就是規(guī)范執(zhí)行者行為的一種內(nèi)在動(dòng)力。如果這樣的動(dòng)力得以運(yùn)用，積極執(zhí)行，執(zhí)行者將收獲工作上的成功，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)以及人民群眾的認(rèn)可，等等。因而，只要實(shí)實(shí)在在、全心全意、真心實(shí)意為人民著想為人民服務(wù)，名利雙收不是神話。同時(shí)，還要讓執(zhí)行者知曉，一旦違反尤其是有意為了一時(shí)利益而不顧整體、長遠(yuǎn)利益的執(zhí)行偏差，會(huì)讓執(zhí)行者承受丟失工作，經(jīng)濟(jì)上受到損失，道德上受到譴責(zé)甚至行政、刑事處罰等懲罰，百害而無一利。這樣一來，但凡正常的執(zhí)行者都會(huì)不敢、不想做不義之選擇，而做出正確的、對(duì)大眾對(duì)自己都好的選擇，全面貫徹執(zhí)行公共政策甚至推陳出新達(dá)到意想不到的好效果。久而久之，在這樣的選擇下，形成一種積極向上的社會(huì)風(fēng)氣，鄙視物欲橫流、無利不圖，崇尚正直廉潔、公平高效，進(jìn)一步促使執(zhí)行者不愿做出有損公共利益的事，良性循環(huán)自此產(chǎn)生，公共政策會(huì)朝著預(yù)期的路線目標(biāo)發(fā)展，公共利益得以實(shí)現(xiàn)。

[1]丁煌．政策執(zhí)行阻滯機(jī)制及其防治對(duì)策[M]．北京：人民出版社，2002．

[2]寧騷．公共政策學(xué)[M]．北京：高等教育出版社，2003．

[3]陳振明．公共政策導(dǎo)論[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2002．

[4]張駿生．公共政策的有效執(zhí)行[M]．北京：清華大學(xué)出版社，2006．

[5]王國紅．論政策執(zhí)行中的政策規(guī)避[J]．桂海論叢，2003，（1）．

[6]寧國良．論公共政策執(zhí)行偏差及矯正[J]．湖南大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2000，（4）．