卜勇力

【摘要】大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設(shè)的重點內(nèi)容，它注重于機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力制約協(xié)調(diào)、決策民主、管理科學(xué)等多方面，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。因此，我們應(yīng)在結(jié)合社會各方面發(fā)展現(xiàn)狀，吸收歷次大部制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上穩(wěn)步促進(jìn)大部制改革，切實推動服務(wù)型政府建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】大部制改革 服務(wù)型政府 機(jī)構(gòu)整合 轉(zhuǎn)變職能

【中圖分類號】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

改革開放以來，我國進(jìn)行了多次大部制改革，這不僅是順應(yīng)世界政治進(jìn)步發(fā)展潮流的表現(xiàn)，更是適應(yīng)我國社會政治、經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展的需要。我國大部制改革以精簡政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府間關(guān)系等為主要內(nèi)容，是構(gòu)建服務(wù)型政府的有效途徑。

對大部制改革的理性認(rèn)識

“大部制，是指按照政府綜合管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職能部門，把那些政治職能、業(yè)務(wù)范圍界限模糊的部門整合為一個部門進(jìn)行統(tǒng)一管理，或者把相關(guān)事務(wù)集中到一個部門進(jìn)行負(fù)責(zé)，以達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)、避免政府職能部門交叉重疊、降低行政成本、提高行政效率等的目的。”①

大部制改革的成效。改革開放以來，我國進(jìn)行了多次切合實際的大部制改革，取得了一系列的卓越成效，對于構(gòu)建服務(wù)型政府、推動現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重大意義。

首先是精簡了政府機(jī)構(gòu)。大部制改革之前的政府機(jī)構(gòu)層級紛雜，職能交叉重疊，很大程度上降低了行政效率，增加了行政成本，從而加重了國家財政負(fù)擔(dān)。經(jīng)過大部制改革，按照綜合職能而非專業(yè)職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職能部門，把一些職能相近的部門合并為一個部門，由一個部門進(jìn)行具體負(fù)責(zé)和管理，從而減少了行政層級，加快了行政指令的傳達(dá)速度，提高了行政效率，也降低了行政成本，減輕了國家財政負(fù)擔(dān)。

其次是明確了政府各部門職責(zé)。大部制改革不僅精簡了政府機(jī)構(gòu)，縮短了行政層級，還明確了政府各部門職責(zé)?！案骷壵ㄟ^制定并切實實行“三定”方案，將各部門職責(zé)和功能具體確定下來并根據(jù)社會的發(fā)展進(jìn)行靈活改動，一定程度上做到了分工明確、協(xié)調(diào)運(yùn)作，為我國政治權(quán)力運(yùn)行的有序化奠定了基礎(chǔ)?！雹?/p>

再次是轉(zhuǎn)變了政府職能。大部制改革在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，也對政府官員進(jìn)行了深度的思想教育，有助于官員樹立服務(wù)意識和責(zé)任意識，確立人本思想，把人民群眾當(dāng)成自己的顧客，形成客戶意識，為人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府不是公共服務(wù)的唯一提供者和壟斷者，而是推動者和協(xié)調(diào)者，更多地借助私人組織、非盈利組織等非公共部門發(fā)揮作用。

最后是推動了各級政府的創(chuàng)新。我國各地政府機(jī)構(gòu)有許多相同之處，但也有各自的特色。在大部制改革過程中，各級政府根據(jù)本地的社會發(fā)展?fàn)顩r和需要，可以制定不同的發(fā)展方案，進(jìn)行不同情況的部門整合和改革，并依據(jù)社會的不斷發(fā)展而作出靈活的調(diào)整。

大部制改革存在的問題。大部制改革取得的可喜成效值得肯定和贊揚(yáng)，但其仍然處于曲折前進(jìn)階段，受到傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣、頑固分子等的阻礙，也存在一系列不可忽視的問題。

首先，大部制改革缺少公眾參與，合法性受到挑戰(zhàn)。大部制改革都遵循自上而下的原則，缺乏公眾的參與，一定程度上就缺乏真實有效的民主和監(jiān)督，也忽視了民眾的需求，從而就沒有了“回應(yīng)性”之說，很難得到民眾的支持。此外，尋租設(shè)租現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，③使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性大大降低，同時也會損害廣大人民群眾的根本利益，從而得不到群眾的支持。

其次，政府職能缺位越位現(xiàn)象普遍，關(guān)系處于磨合階段。大部制改革的有效進(jìn)行需要明確政府與市場、社會之間的界限，不斷引入企業(yè)、非營利組織，把原本屬于政府的一些權(quán)力賦予給他們，從而減輕政府負(fù)擔(dān)，使政府更加專注于社會管理、公共服務(wù)、民生問題的改善和解決。但是，目前，政府職能仍然存在問題，利益的驅(qū)動使得政府部門不愿交出相應(yīng)的權(quán)力，越位現(xiàn)象普遍，同時，在管理較為復(fù)雜困難的任務(wù)時，政府部門急于退出，但短時期內(nèi)很難找到符合條件的非政府組織，就出現(xiàn)了職能缺位的問題。大部制改革使眾多相似的部門整合為一個大部門，但是其內(nèi)部仍然出現(xiàn)分工不清、界限模糊、權(quán)責(zé)不一的問題，這就需要長時期的適應(yīng)和磨合。

再次，機(jī)構(gòu)設(shè)置習(xí)慣依舊，內(nèi)部整合難度大。我國政府部門的條塊關(guān)系傳統(tǒng)依舊，習(xí)慣于條條分割或者塊塊分割。如果在同一系統(tǒng)的部門沒有上下級部門的直接對應(yīng)，那么在履行職能的過程中將出現(xiàn)“群龍無首”的狀態(tài)，很難做到創(chuàng)新。此外，各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)過多、分工不清、條塊分割且職能交叉，同時下屬官員在一定領(lǐng)域內(nèi)存在業(yè)務(wù)能力的壟斷，這就使得部門領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間關(guān)系難以得到很好的協(xié)調(diào)。

最后，大部制改革法制不健全，存在法律空白。改革開放以來，盡管我國進(jìn)行了多次的大部制改革，但改革之前的嚴(yán)重問題依然存在反復(fù)情況，陷入了“怪圈”，關(guān)鍵原因即是沒有健全的法律法規(guī)來保障大部制改革的成果。此外，在大部制改革的過程中，也沒有具體的法律法規(guī)制度作為指導(dǎo)和規(guī)范，進(jìn)而導(dǎo)致改革無法可依，法治性大打折扣。④

大部制改革對建設(shè)服務(wù)型政府的意義分析

大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設(shè)的重點內(nèi)容，它注重于機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力制約協(xié)調(diào)、決策民主、管理科學(xué)等多方面，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。

政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌整合，向服務(wù)型政府高效率低成本邁進(jìn)。大部制改革的重要特點，是按照政府綜合管理職能而非專業(yè)管理職能設(shè)置機(jī)構(gòu)，把原來的職能相似、任務(wù)交叉的部門整合到一個大的部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。從而縮短了行政部門層級，官僚等級之風(fēng)有所緩和，大大提高了行政效率，同時也降低了行政成本，減輕了財政負(fù)擔(dān)，符合服務(wù)型政府的要求。

我國機(jī)構(gòu)當(dāng)中存在一些“擺設(shè)部門”，這些部門的設(shè)置可有可無，沒有承擔(dān)實際職能，但其運(yùn)行和人員編制是一大筆開支，大部制改革在一定范圍內(nèi)撤除了這些部門，無疑是一大筆財政的節(jié)約，同時也為其他部門樹立了威嚴(yán)，徹底斬除“一杯茶、一張報紙”的極其不負(fù)責(zé)任的思想。endprint

政府決策能力提高，符合服務(wù)型政府決策民主化要求。涵蓋政府職能的部門越少，部門職能就越寬泛，權(quán)力就相應(yīng)越大，對政府綜合協(xié)調(diào)能力的要求就越高。在此挑戰(zhàn)和壓力下，領(lǐng)導(dǎo)就會積極引導(dǎo)教育部門成員，提高工作積極性和熱情度，建立重要決策的公示制度、聽證制度、咨詢制度和評估制度等，征集建議意見，同時也建立部門內(nèi)部的民主決策機(jī)制并貫徹落實，這在很大程度上促進(jìn)了決策的民主化，符合了服務(wù)型政府的決策要求。

此外，隨著我國廣大人民群眾公民意識的提高，大家對政治生活的參與熱情逐步提升，越來越積極主動地參與國家決策，為國家各方面發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策，并針對不科學(xué)的決策向政府官員提出批評及修改方案，這在一定程度上保證了政府決策的民主化和科學(xué)化。

政府權(quán)力制約協(xié)調(diào)，滿足服務(wù)型政府完善行政運(yùn)行機(jī)制需求。正所謂無約束的權(quán)力是可怕的，自十八大以來，“把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠里”、“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的呼聲日益高漲，由此可見，對于權(quán)力的制約成為了當(dāng)前社會發(fā)展的一個重要任務(wù)，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵點。

大部門體制改革優(yōu)化了政府權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立健全了政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。在具體的實施過程中，我國在每個大部門內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)，在民主科學(xué)的大前提下，最終決策由領(lǐng)導(dǎo)頒布，然后由專門的執(zhí)行人員進(jìn)行執(zhí)行，同時又建立了相應(yīng)的監(jiān)督小組，在公平公正的原則下，對決策的正確性和執(zhí)行的有效性進(jìn)行監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)問題后及時指出并提出修改方案，從而確保決策和執(zhí)行的高效務(wù)實，促進(jìn)行政運(yùn)行機(jī)制的完善，推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

政府職能轉(zhuǎn)變，契合服務(wù)型政府核心定位。大部制改革打破了傳統(tǒng)官僚制下政府部門僵化、低效的運(yùn)行模式，對政府的職能內(nèi)容和范圍進(jìn)行了重新的定位，并引入了市場、社會的非公共組織，融入競爭機(jī)制，并實現(xiàn)各性質(zhì)組織在管理公共事物時的有效分工合作，達(dá)到效益最大化。大部制改革以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，堅持服務(wù)核心定位，把傳統(tǒng)的由政府承擔(dān)的大量事務(wù)放權(quán)給市場和社會，而政府則主要負(fù)責(zé)提供公共物品和公共服務(wù)，從而使政府從全能主義的模式中解放出來，并逐步由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

同時，大部制改革把我國行政定義為服務(wù)行政，這正是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。大部制改革整合了機(jī)構(gòu)，它們的運(yùn)行以社會公眾的需求為出發(fā)點，確立親民意識和責(zé)任意識；轉(zhuǎn)變自身角色，進(jìn)行正確定位，使其成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給者，并不斷提高服務(wù)質(zhì)量；以人民為主體，擺脫官僚主義的傳統(tǒng)作風(fēng)，切忌政績工程、豆腐渣工程、形式主義等。由此可見，大部制改革的一系列要求無一不推動服務(wù)型政府的建設(shè)。

穩(wěn)步促進(jìn)大部制改革，切實推動服務(wù)型政府建設(shè)

大部制改革關(guān)乎服務(wù)型政府建設(shè)的成敗，也是實現(xiàn)構(gòu)建服務(wù)型政府的主要途徑。目前，根據(jù)我國社會各方面發(fā)展的現(xiàn)狀及之前大部制改革的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國應(yīng)從以下幾個方面穩(wěn)步促進(jìn)大部制的改革。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念，樹立創(chuàng)新運(yùn)行意識。通過教育和專業(yè)知識的普及，讓大家深刻認(rèn)識到大部制改革并不是機(jī)構(gòu)的簡單合并，而是將那些業(yè)務(wù)相近、職能類同的政府部門進(jìn)行有機(jī)整合和重組，以便達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)，提高行政效率、降低行政成本的目的，進(jìn)而推動我國政治權(quán)力的有序運(yùn)行，完善行政運(yùn)行體制。⑤此外，還應(yīng)樹立創(chuàng)新意識。在立足國情的基礎(chǔ)上，積極主動地借鑒外國比較成熟的大部制改革經(jīng)驗和模式，靈活運(yùn)用，祛除一切傳統(tǒng)中落后的觀念和制度，從而使得政治體制改革與社會各方面發(fā)展相適應(yīng)，也為我國政治生活的有序運(yùn)行增加創(chuàng)新機(jī)制。

實行政務(wù)信息公開，準(zhǔn)確引入公民需求。公民具有知情權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)等權(quán)利，因此我國應(yīng)充分尊重公民的權(quán)利，把大部制改革中關(guān)于機(jī)構(gòu)整合一系列信息都公布在網(wǎng)上，公民通過互聯(lián)網(wǎng)全面充分地了解大部制的改革動態(tài)，并進(jìn)行有效的監(jiān)督，提出建議和意見，督促官員及時改正不符合群眾需求的政策。這也促進(jìn)了決策的民主化和管理的科學(xué)化，有利于我國政府切實圍繞全心全意為人民服務(wù)，最終推動服務(wù)型政府的構(gòu)建。隨著微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺的出現(xiàn)，我國公民網(wǎng)絡(luò)政治參與方式靈活多樣。公民可在這些平臺上發(fā)帖子、寫評論、進(jìn)行交流互動等，也可直接與政府官員進(jìn)行電子互動，以全面、充分、真實地將民眾需求反饋給政府公務(wù)人員，從而使大部制改革切實迎合群眾需求，達(dá)到效益最大化，真正做到為人民服務(wù)，向建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)而邁進(jìn)。

建立健全法律法規(guī)，促進(jìn)改革法治進(jìn)行。隨著大部制改革的不斷推進(jìn)，我國的相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，而且要制定一系列具體的部門組織法和崗位組織法，明確部門職責(zé)和崗位說明，使得整合后的部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員編制以法律的形式確定下來，賦予其權(quán)威性。在法制的引導(dǎo)下，通過不斷磨合而理順權(quán)責(zé)關(guān)系，解決權(quán)責(zé)脫節(jié)問題，做到權(quán)力與責(zé)任的對等。同時也要建立健全保障大部制改革順利進(jìn)行、維護(hù)改革成果的法律法規(guī)，通過法律增強(qiáng)大部制改革的權(quán)威性與合法性，可以減輕大部制改革過程中受到的阻礙，保證大部制改革的穩(wěn)步運(yùn)行，此外，相關(guān)法律也可以在很大程度上維護(hù)大部制改革的成果，避免了成果的邊緣化。

引進(jìn)社會行業(yè)組織，嵌入競爭服務(wù)機(jī)制。目前，政府的失靈在很大程度上呼喚市場和社會發(fā)揮作用，處理好政府與市場、社會的關(guān)系是進(jìn)行大部制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的前提。首先，要對一些企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、非營利組織進(jìn)行深刻教育，提高他們的政治參與意識，增強(qiáng)責(zé)任感，使他們能夠進(jìn)行正確的定位，積極進(jìn)行政治參與，承擔(dān)政治責(zé)任，為廣大人民群眾提供公共服務(wù)，彌補(bǔ)政府失靈。其次，大部制改革中，在整合后的機(jī)制內(nèi)部，把一些非政府組織可以完成的任務(wù)和職能交給他們執(zhí)行，這就嵌入了競爭機(jī)制，利用成本效益分析法評估政策的可行性與收益性，從而達(dá)到工作的效益最大化，也提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，達(dá)到了切實為最廣大人民群眾服務(wù)的目的，進(jìn)而逐步推動了我國服務(wù)型政府的建設(shè)。

協(xié)調(diào)部門利益關(guān)系，保證改革穩(wěn)步前進(jìn)。我國在進(jìn)行大部制改革時應(yīng)立足國情，堅持一切從實際出發(fā)，著眼于全局，合理處理各部門的利益及其之間的關(guān)系，避免利益分化和利益斗爭。因此，我國應(yīng)做好充分的民意調(diào)查，摸清廣大人民群眾的利益需求，切實傾聽民眾的心聲，爭取事半功倍，達(dá)到成本利益的最大化。此外，也要統(tǒng)籌全局，從整體出發(fā)，同時兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等各個方面的機(jī)構(gòu)合理整合和重組，在這其中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，這是萬古不變的哲理，我國大部制改革要首先保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時使政治適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，同時也要用政治去反作用于經(jīng)濟(jì)，使改革紅利惠及廣大人民群眾，增強(qiáng)政府的權(quán)威性和合法性，進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

結(jié)語

大部制改革是我國完善行政運(yùn)行機(jī)制、進(jìn)行政治體制改革的主要途徑，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必要路徑。大部制改革以整合政府機(jī)構(gòu)、重組部門結(jié)構(gòu)、明確權(quán)力分工與協(xié)作、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府部門、提高行政效率、降低行政成本、引入競爭機(jī)制等方面為主要內(nèi)容，著眼于進(jìn)行統(tǒng)一管理，大大推動了行政運(yùn)行機(jī)制的完善進(jìn)程，促進(jìn)了政治決策的科學(xué)民主、政治管理的務(wù)實高效、政治執(zhí)行的全面有力，也轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，是我國政府進(jìn)步發(fā)展的跨越性標(biāo)志，對于推動我國服務(wù)型政府的建設(shè)起到關(guān)鍵作用。

大部制改革過程中，不僅要注重其成效，更要善于發(fā)現(xiàn)其存在或者將要發(fā)生的問題，及時制定方案進(jìn)行修改或避免問題的出現(xiàn)，這符合辯證法的要求。大部制改革的順利進(jìn)行需要一批具有堅定信念、遠(yuǎn)見卓識、閱歷豐富、勇于創(chuàng)新、知識淵博的領(lǐng)導(dǎo)者和改革家，在立足國情的基礎(chǔ)上，在堅持科學(xué)發(fā)展觀的原則下，進(jìn)行指導(dǎo)和引領(lǐng)，共同促進(jìn)大部制改革的穩(wěn)步開展，最終實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

（作者單位：西藏民族學(xué)院）

【注釋】

①⑤沈榮華，趙鵬，商弘：《政府大部制改革》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年。

②③張康之：“走向服務(wù)型政府的‘大部制改革熱點聚焦”，《中國行政管理》，2013年第5期。

④楊建順：“‘大部制是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措”，《檢察日報》，2008年3月7日。。

責(zé)編/張蕾endprint