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        大部制改革對建設(shè)服務(wù)型政府的意義

        2014-07-01 07:52:25卜勇力
        人民論壇 2014年17期
        關(guān)鍵詞:服務(wù)型政府

        卜勇力

        【摘要】大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設(shè)的重點內(nèi)容,它注重于機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力制約協(xié)調(diào)、決策民主、管理科學(xué)等多方面,是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。因此,我們應(yīng)在結(jié)合社會各方面發(fā)展現(xiàn)狀,吸收歷次大部制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上穩(wěn)步促進(jìn)大部制改革,切實推動服務(wù)型政府建設(shè)。

        【關(guān)鍵詞】大部制改革 服務(wù)型政府 機(jī)構(gòu)整合 轉(zhuǎn)變職能

        【中圖分類號】D621 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

        改革開放以來,我國進(jìn)行了多次大部制改革,這不僅是順應(yīng)世界政治進(jìn)步發(fā)展潮流的表現(xiàn),更是適應(yīng)我國社會政治、經(jīng)濟(jì)等各方面發(fā)展的需要。我國大部制改革以精簡政府機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、理順政府間關(guān)系等為主要內(nèi)容,是構(gòu)建服務(wù)型政府的有效途徑。

        對大部制改革的理性認(rèn)識

        “大部制,是指按照政府綜合管理職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職能部門,把那些政治職能、業(yè)務(wù)范圍界限模糊的部門整合為一個部門進(jìn)行統(tǒng)一管理,或者把相關(guān)事務(wù)集中到一個部門進(jìn)行負(fù)責(zé),以達(dá)到精簡機(jī)構(gòu)、避免政府職能部門交叉重疊、降低行政成本、提高行政效率等的目的。”①

        大部制改革的成效。改革開放以來,我國進(jìn)行了多次切合實際的大部制改革,取得了一系列的卓越成效,對于構(gòu)建服務(wù)型政府、推動現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型具有重大意義。

        首先是精簡了政府機(jī)構(gòu)。大部制改革之前的政府機(jī)構(gòu)層級紛雜,職能交叉重疊,很大程度上降低了行政效率,增加了行政成本,從而加重了國家財政負(fù)擔(dān)。經(jīng)過大部制改革,按照綜合職能而非專業(yè)職能設(shè)置政府機(jī)構(gòu)及其職能部門,把一些職能相近的部門合并為一個部門,由一個部門進(jìn)行具體負(fù)責(zé)和管理,從而減少了行政層級,加快了行政指令的傳達(dá)速度,提高了行政效率,也降低了行政成本,減輕了國家財政負(fù)擔(dān)。

        其次是明確了政府各部門職責(zé)。大部制改革不僅精簡了政府機(jī)構(gòu),縮短了行政層級,還明確了政府各部門職責(zé)?!案骷壵ㄟ^制定并切實實行“三定”方案,將各部門職責(zé)和功能具體確定下來并根據(jù)社會的發(fā)展進(jìn)行靈活改動,一定程度上做到了分工明確、協(xié)調(diào)運(yùn)作,為我國政治權(quán)力運(yùn)行的有序化奠定了基礎(chǔ)?!雹?/p>

        再次是轉(zhuǎn)變了政府職能。大部制改革在轉(zhuǎn)變政府職能的同時,也對政府官員進(jìn)行了深度的思想教育,有助于官員樹立服務(wù)意識和責(zé)任意識,確立人本思想,把人民群眾當(dāng)成自己的顧客,形成客戶意識,為人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。政府不是公共服務(wù)的唯一提供者和壟斷者,而是推動者和協(xié)調(diào)者,更多地借助私人組織、非盈利組織等非公共部門發(fā)揮作用。

        最后是推動了各級政府的創(chuàng)新。我國各地政府機(jī)構(gòu)有許多相同之處,但也有各自的特色。在大部制改革過程中,各級政府根據(jù)本地的社會發(fā)展?fàn)顩r和需要,可以制定不同的發(fā)展方案,進(jìn)行不同情況的部門整合和改革,并依據(jù)社會的不斷發(fā)展而作出靈活的調(diào)整。

        大部制改革存在的問題。大部制改革取得的可喜成效值得肯定和贊揚(yáng),但其仍然處于曲折前進(jìn)階段,受到傳統(tǒng)觀念、工作習(xí)慣、頑固分子等的阻礙,也存在一系列不可忽視的問題。

        首先,大部制改革缺少公眾參與,合法性受到挑戰(zhàn)。大部制改革都遵循自上而下的原則,缺乏公眾的參與,一定程度上就缺乏真實有效的民主和監(jiān)督,也忽視了民眾的需求,從而就沒有了“回應(yīng)性”之說,很難得到民眾的支持。此外,尋租設(shè)租現(xiàn)象不斷出現(xiàn),③使政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性大大降低,同時也會損害廣大人民群眾的根本利益,從而得不到群眾的支持。

        其次,政府職能缺位越位現(xiàn)象普遍,關(guān)系處于磨合階段。大部制改革的有效進(jìn)行需要明確政府與市場、社會之間的界限,不斷引入企業(yè)、非營利組織,把原本屬于政府的一些權(quán)力賦予給他們,從而減輕政府負(fù)擔(dān),使政府更加專注于社會管理、公共服務(wù)、民生問題的改善和解決。但是,目前,政府職能仍然存在問題,利益的驅(qū)動使得政府部門不愿交出相應(yīng)的權(quán)力,越位現(xiàn)象普遍,同時,在管理較為復(fù)雜困難的任務(wù)時,政府部門急于退出,但短時期內(nèi)很難找到符合條件的非政府組織,就出現(xiàn)了職能缺位的問題。大部制改革使眾多相似的部門整合為一個大部門,但是其內(nèi)部仍然出現(xiàn)分工不清、界限模糊、權(quán)責(zé)不一的問題,這就需要長時期的適應(yīng)和磨合。

        再次,機(jī)構(gòu)設(shè)置習(xí)慣依舊,內(nèi)部整合難度大。我國政府部門的條塊關(guān)系傳統(tǒng)依舊,習(xí)慣于條條分割或者塊塊分割。如果在同一系統(tǒng)的部門沒有上下級部門的直接對應(yīng),那么在履行職能的過程中將出現(xiàn)“群龍無首”的狀態(tài),很難做到創(chuàng)新。此外,各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)過多、分工不清、條塊分割且職能交叉,同時下屬官員在一定領(lǐng)域內(nèi)存在業(yè)務(wù)能力的壟斷,這就使得部門領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間關(guān)系難以得到很好的協(xié)調(diào)。

        最后,大部制改革法制不健全,存在法律空白。改革開放以來,盡管我國進(jìn)行了多次的大部制改革,但改革之前的嚴(yán)重問題依然存在反復(fù)情況,陷入了“怪圈”,關(guān)鍵原因即是沒有健全的法律法規(guī)來保障大部制改革的成果。此外,在大部制改革的過程中,也沒有具體的法律法規(guī)制度作為指導(dǎo)和規(guī)范,進(jìn)而導(dǎo)致改革無法可依,法治性大打折扣。④

        大部制改革對建設(shè)服務(wù)型政府的意義分析

        大部制改革是我國行政管理體制及政治體制建設(shè)的重點內(nèi)容,它注重于機(jī)構(gòu)整合、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力制約協(xié)調(diào)、決策民主、管理科學(xué)等多方面,是建設(shè)服務(wù)型政府的重要途徑。

        政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌整合,向服務(wù)型政府高效率低成本邁進(jìn)。大部制改革的重要特點,是按照政府綜合管理職能而非專業(yè)管理職能設(shè)置機(jī)構(gòu),把原來的職能相似、任務(wù)交叉的部門整合到一個大的部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。從而縮短了行政部門層級,官僚等級之風(fēng)有所緩和,大大提高了行政效率,同時也降低了行政成本,減輕了財政負(fù)擔(dān),符合服務(wù)型政府的要求。

        我國機(jī)構(gòu)當(dāng)中存在一些“擺設(shè)部門”,這些部門的設(shè)置可有可無,沒有承擔(dān)實際職能,但其運(yùn)行和人員編制是一大筆開支,大部制改革在一定范圍內(nèi)撤除了這些部門,無疑是一大筆財政的節(jié)約,同時也為其他部門樹立了威嚴(yán),徹底斬除“一杯茶、一張報紙”的極其不負(fù)責(zé)任的思想。endprint

        政府決策能力提高,符合服務(wù)型政府決策民主化要求。涵蓋政府職能的部門越少,部門職能就越寬泛,權(quán)力就相應(yīng)越大,對政府綜合協(xié)調(diào)能力的要求就越高。在此挑戰(zhàn)和壓力下,領(lǐng)導(dǎo)就會積極引導(dǎo)教育部門成員,提高工作積極性和熱情度,建立重要決策的公示制度、聽證制度、咨詢制度和評估制度等,征集建議意見,同時也建立部門內(nèi)部的民主決策機(jī)制并貫徹落實,這在很大程度上促進(jìn)了決策的民主化,符合了服務(wù)型政府的決策要求。

        此外,隨著我國廣大人民群眾公民意識的提高,大家對政治生活的參與熱情逐步提升,越來越積極主動地參與國家決策,為國家各方面發(fā)展獻(xiàn)言獻(xiàn)策,并針對不科學(xué)的決策向政府官員提出批評及修改方案,這在一定程度上保證了政府決策的民主化和科學(xué)化。

        政府權(quán)力制約協(xié)調(diào),滿足服務(wù)型政府完善行政運(yùn)行機(jī)制需求。正所謂無約束的權(quán)力是可怕的,自十八大以來,“把權(quán)力關(guān)在制度的牢籠里”、“讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”的呼聲日益高漲,由此可見,對于權(quán)力的制約成為了當(dāng)前社會發(fā)展的一個重要任務(wù),也是構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵點。

        大部門體制改革優(yōu)化了政府權(quán)力結(jié)構(gòu),建立健全了政府決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,確保決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效。在具體的實施過程中,我國在每個大部門內(nèi)部進(jìn)行分權(quán),在民主科學(xué)的大前提下,最終決策由領(lǐng)導(dǎo)頒布,然后由專門的執(zhí)行人員進(jìn)行執(zhí)行,同時又建立了相應(yīng)的監(jiān)督小組,在公平公正的原則下,對決策的正確性和執(zhí)行的有效性進(jìn)行監(jiān)督,在發(fā)現(xiàn)問題后及時指出并提出修改方案,從而確保決策和執(zhí)行的高效務(wù)實,促進(jìn)行政運(yùn)行機(jī)制的完善,推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

        政府職能轉(zhuǎn)變,契合服務(wù)型政府核心定位。大部制改革打破了傳統(tǒng)官僚制下政府部門僵化、低效的運(yùn)行模式,對政府的職能內(nèi)容和范圍進(jìn)行了重新的定位,并引入了市場、社會的非公共組織,融入競爭機(jī)制,并實現(xiàn)各性質(zhì)組織在管理公共事物時的有效分工合作,達(dá)到效益最大化。大部制改革以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo),堅持服務(wù)核心定位,把傳統(tǒng)的由政府承擔(dān)的大量事務(wù)放權(quán)給市場和社會,而政府則主要負(fù)責(zé)提供公共物品和公共服務(wù),從而使政府從全能主義的模式中解放出來,并逐步由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

        同時,大部制改革把我國行政定義為服務(wù)行政,這正是建設(shè)服務(wù)型政府的要求。大部制改革整合了機(jī)構(gòu),它們的運(yùn)行以社會公眾的需求為出發(fā)點,確立親民意識和責(zé)任意識;轉(zhuǎn)變自身角色,進(jìn)行正確定位,使其成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給者,并不斷提高服務(wù)質(zhì)量;以人民為主體,擺脫官僚主義的傳統(tǒng)作風(fēng),切忌政績工程、豆腐渣工程、形式主義等。由此可見,大部制改革的一系列要求無一不推動服務(wù)型政府的建設(shè)。

        穩(wěn)步促進(jìn)大部制改革,切實推動服務(wù)型政府建設(shè)

        大部制改革關(guān)乎服務(wù)型政府建設(shè)的成敗,也是實現(xiàn)構(gòu)建服務(wù)型政府的主要途徑。目前,根據(jù)我國社會各方面發(fā)展的現(xiàn)狀及之前大部制改革的經(jīng)驗教訓(xùn),我國應(yīng)從以下幾個方面穩(wěn)步促進(jìn)大部制的改革。

        轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念,樹立創(chuàng)新運(yùn)行意識。通過教育和專業(yè)知識的普及,讓大家深刻認(rèn)識到大部制改革并不是機(jī)構(gòu)的簡單合并,而是將那些業(yè)務(wù)相近、職能類同的政府部門進(jìn)行有機(jī)整合和重組,以便達(dá)到精簡機(jī)構(gòu),提高行政效率、降低行政成本的目的,進(jìn)而推動我國政治權(quán)力的有序運(yùn)行,完善行政運(yùn)行體制。⑤此外,還應(yīng)樹立創(chuàng)新意識。在立足國情的基礎(chǔ)上,積極主動地借鑒外國比較成熟的大部制改革經(jīng)驗和模式,靈活運(yùn)用,祛除一切傳統(tǒng)中落后的觀念和制度,從而使得政治體制改革與社會各方面發(fā)展相適應(yīng),也為我國政治生活的有序運(yùn)行增加創(chuàng)新機(jī)制。

        實行政務(wù)信息公開,準(zhǔn)確引入公民需求。公民具有知情權(quán)、建議權(quán)、批評權(quán)等權(quán)利,因此我國應(yīng)充分尊重公民的權(quán)利,把大部制改革中關(guān)于機(jī)構(gòu)整合一系列信息都公布在網(wǎng)上,公民通過互聯(lián)網(wǎng)全面充分地了解大部制的改革動態(tài),并進(jìn)行有效的監(jiān)督,提出建議和意見,督促官員及時改正不符合群眾需求的政策。這也促進(jìn)了決策的民主化和管理的科學(xué)化,有利于我國政府切實圍繞全心全意為人民服務(wù),最終推動服務(wù)型政府的構(gòu)建。隨著微博、微信、論壇等網(wǎng)絡(luò)平臺的出現(xiàn),我國公民網(wǎng)絡(luò)政治參與方式靈活多樣。公民可在這些平臺上發(fā)帖子、寫評論、進(jìn)行交流互動等,也可直接與政府官員進(jìn)行電子互動,以全面、充分、真實地將民眾需求反饋給政府公務(wù)人員,從而使大部制改革切實迎合群眾需求,達(dá)到效益最大化,真正做到為人民服務(wù),向建設(shè)服務(wù)型政府的總體目標(biāo)而邁進(jìn)。

        建立健全法律法規(guī),促進(jìn)改革法治進(jìn)行。隨著大部制改革的不斷推進(jìn),我國的相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,而且要制定一系列具體的部門組織法和崗位組織法,明確部門職責(zé)和崗位說明,使得整合后的部門職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及人員編制以法律的形式確定下來,賦予其權(quán)威性。在法制的引導(dǎo)下,通過不斷磨合而理順權(quán)責(zé)關(guān)系,解決權(quán)責(zé)脫節(jié)問題,做到權(quán)力與責(zé)任的對等。同時也要建立健全保障大部制改革順利進(jìn)行、維護(hù)改革成果的法律法規(guī),通過法律增強(qiáng)大部制改革的權(quán)威性與合法性,可以減輕大部制改革過程中受到的阻礙,保證大部制改革的穩(wěn)步運(yùn)行,此外,相關(guān)法律也可以在很大程度上維護(hù)大部制改革的成果,避免了成果的邊緣化。

        引進(jìn)社會行業(yè)組織,嵌入競爭服務(wù)機(jī)制。目前,政府的失靈在很大程度上呼喚市場和社會發(fā)揮作用,處理好政府與市場、社會的關(guān)系是進(jìn)行大部制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的前提。首先,要對一些企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、非營利組織進(jìn)行深刻教育,提高他們的政治參與意識,增強(qiáng)責(zé)任感,使他們能夠進(jìn)行正確的定位,積極進(jìn)行政治參與,承擔(dān)政治責(zé)任,為廣大人民群眾提供公共服務(wù),彌補(bǔ)政府失靈。其次,大部制改革中,在整合后的機(jī)制內(nèi)部,把一些非政府組織可以完成的任務(wù)和職能交給他們執(zhí)行,這就嵌入了競爭機(jī)制,利用成本效益分析法評估政策的可行性與收益性,從而達(dá)到工作的效益最大化,也提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,達(dá)到了切實為最廣大人民群眾服務(wù)的目的,進(jìn)而逐步推動了我國服務(wù)型政府的建設(shè)。

        協(xié)調(diào)部門利益關(guān)系,保證改革穩(wěn)步前進(jìn)。我國在進(jìn)行大部制改革時應(yīng)立足國情,堅持一切從實際出發(fā),著眼于全局,合理處理各部門的利益及其之間的關(guān)系,避免利益分化和利益斗爭。因此,我國應(yīng)做好充分的民意調(diào)查,摸清廣大人民群眾的利益需求,切實傾聽民眾的心聲,爭取事半功倍,達(dá)到成本利益的最大化。此外,也要統(tǒng)籌全局,從整體出發(fā),同時兼顧政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等各個方面的機(jī)構(gòu)合理整合和重組,在這其中,經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑,上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),這是萬古不變的哲理,我國大部制改革要首先保證經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,同時使政治適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化,同時也要用政治去反作用于經(jīng)濟(jì),使改革紅利惠及廣大人民群眾,增強(qiáng)政府的權(quán)威性和合法性,進(jìn)一步推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。

        結(jié)語

        大部制改革是我國完善行政運(yùn)行機(jī)制、進(jìn)行政治體制改革的主要途徑,是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必要路徑。大部制改革以整合政府機(jī)構(gòu)、重組部門結(jié)構(gòu)、明確權(quán)力分工與協(xié)作、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡政府部門、提高行政效率、降低行政成本、引入競爭機(jī)制等方面為主要內(nèi)容,著眼于進(jìn)行統(tǒng)一管理,大大推動了行政運(yùn)行機(jī)制的完善進(jìn)程,促進(jìn)了政治決策的科學(xué)民主、政治管理的務(wù)實高效、政治執(zhí)行的全面有力,也轉(zhuǎn)變了政府職能,提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量,是我國政府進(jìn)步發(fā)展的跨越性標(biāo)志,對于推動我國服務(wù)型政府的建設(shè)起到關(guān)鍵作用。

        大部制改革過程中,不僅要注重其成效,更要善于發(fā)現(xiàn)其存在或者將要發(fā)生的問題,及時制定方案進(jìn)行修改或避免問題的出現(xiàn),這符合辯證法的要求。大部制改革的順利進(jìn)行需要一批具有堅定信念、遠(yuǎn)見卓識、閱歷豐富、勇于創(chuàng)新、知識淵博的領(lǐng)導(dǎo)者和改革家,在立足國情的基礎(chǔ)上,在堅持科學(xué)發(fā)展觀的原則下,進(jìn)行指導(dǎo)和引領(lǐng),共同促進(jìn)大部制改革的穩(wěn)步開展,最終實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。

        (作者單位:西藏民族學(xué)院)

        【注釋】

        ①⑤沈榮華,趙鵬,商弘:《政府大部制改革》,北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012年。

        ②③張康之:“走向服務(wù)型政府的‘大部制改革熱點聚焦”,《中國行政管理》,2013年第5期。

        ④楊建順:“‘大部制是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措”,《檢察日報》,2008年3月7日。。

        責(zé)編/張蕾endprint

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