黃杰華

[摘要]惠農(nóng)政策作為支持農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民發(fā)展的政策，目前呈現(xiàn)出面向增多、力度增大的體系化特征?；蒉r(nóng)政策在富裕農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)業(yè)和建設(shè)農(nóng)村方面發(fā)揮了顯著作用，但惠農(nóng)政策在設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的不公平問(wèn)題也引發(fā)了農(nóng)民的不公正感以及農(nóng)民心理和行為的變異，并進(jìn)而產(chǎn)生了對(duì)國(guó)家和政府的抱怨。因此，在當(dāng)前惠農(nóng)政策范圍增大、類型增多、力度增強(qiáng)的大背景下，應(yīng)特別注重惠農(nóng)政策的公平設(shè)計(jì)和公正執(zhí)行問(wèn)題，避免惠農(nóng)政策變成“激怨”政策。

[關(guān)鍵詞]惠農(nóng)政策；不公平；直補(bǔ)政策；治理

[中圖分類號(hào)] F320

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)]1007-8487（2014）04-0093-04

一、當(dāng)前惠農(nóng)政策的發(fā)展動(dòng)向

自國(guó)家推動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革后，為了從“抽取型”向“多予型”轉(zhuǎn)換，特別是為了化解因政策性或策略性的抽取農(nóng)村資源或農(nóng)民財(cái)富行為導(dǎo)致的日益激化的社會(huì)矛盾，國(guó)家加大了對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的支持和幫扶力度，加上惠及農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的公共政策不斷出臺(tái)，惠農(nóng)政策的內(nèi)容、范圍、強(qiáng)度都得到了一定的提升。為了建設(shè)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民，國(guó)家及相關(guān)部門先后出臺(tái)了一系列惠農(nóng)、支農(nóng)、富農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)政策?；蒉r(nóng)政策涉及面日益廣泛，惠農(nóng)政策的補(bǔ)助力度日益增大，惠農(nóng)政策的針對(duì)性和及時(shí)性日益顯現(xiàn)。從面向上看，惠農(nóng)政策涉及糧食種植、農(nóng)資農(nóng)貿(mào)、家電汽車、林業(yè)保護(hù)、災(zāi)害災(zāi)難、移民遷居、生活保障、計(jì)劃生育、住房改造、就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)幫扶等方面，具體包括良種補(bǔ)貼、糧食種植補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、奶牛補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、汽車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、優(yōu)撫優(yōu)待、救災(zāi)補(bǔ)助等，此外，國(guó)家部委和黨的部門還設(shè)計(jì)了更為多元和豐富的惠農(nóng)政策，如農(nóng)家書屋、農(nóng)村黨員遠(yuǎn)程培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)等，還有一些對(duì)口支援或幫扶的惠農(nóng)項(xiàng)目，包括中低產(chǎn)田（地）改造、農(nóng)村公路建設(shè)、病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固、新農(nóng)村典型示范村、重點(diǎn)建設(shè)村、扶貧攻堅(jiān)村、民族團(tuán)結(jié)示范村等。據(jù)農(nóng)業(yè)部門公布的相關(guān)資料，我國(guó)惠農(nóng)相關(guān)政策已經(jīng)達(dá)到28個(gè)大的類目，并且每一大類下面又可以細(xì)分為多個(gè)具體的惠農(nóng)政策項(xiàng)目。從惠農(nóng)資金上看，每一大類類目所涉及的資金投入少則數(shù)十億，多則數(shù)千億?？梢哉f(shuō)，惠農(nóng)政策涵蓋了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村公共服務(wù)等政府依據(jù)職能可以采取行動(dòng)的幾乎所有領(lǐng)域，惠農(nóng)面之廣、惠農(nóng)力度之大前所未有。而從效果上看，惠農(nóng)政策在緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾、提高農(nóng)民收入水平、改進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面都取得了顯著的成效。當(dāng)前，惠農(nóng)政策的類型仍在不斷增加，既有保障性的政策，也有補(bǔ)償性的政策，既有救急性的政策，也有發(fā)展性的政策。

二、惠農(nóng)政策中存在的不公平問(wèn)題

雖然惠農(nóng)政策在化解農(nóng)村矛盾、提高農(nóng)民收入、改進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)等諸多方面產(chǎn)生了積極影響，但惠農(nóng)政策本身的不公平性內(nèi)容以及惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象卻不斷出現(xiàn)，且導(dǎo)致了一系列的問(wèn)題。

（一）惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)中存在的不公平問(wèn)題。

從惠農(nóng)政策的設(shè)計(jì)上來(lái)看，一些政策出臺(tái)過(guò)于倉(cāng)促，使得惠農(nóng)政策在設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)中有些地方考慮不周全。不少惠農(nóng)政策在設(shè)計(jì)時(shí)未考慮區(qū)情的差異和村莊的差異，如未考慮平原區(qū)和山林區(qū)的差異，未考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和種植品種的差異，也未考慮某些農(nóng)民的策略性應(yīng)對(duì)行動(dòng)，從而使得惠農(nóng)政策本身蘊(yùn)含著一些不公平問(wèn)題。有些惠農(nóng)政策的執(zhí)行加大了農(nóng)村內(nèi)部的差異和差距，形成了新的分化和矛盾。在惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的不公平問(wèn)題包括以下幾個(gè)層面：

1.惠農(nóng)資金不準(zhǔn)抵扣債務(wù)引發(fā)的不公平現(xiàn)象。在國(guó)家惠農(nóng)政策發(fā)展之前，國(guó)家采取的是抽取農(nóng)村資源和農(nóng)民財(cái)富的政策，當(dāng)時(shí)有些農(nóng)民或者因?yàn)槔щy或者因?yàn)椴辉敢饫U納各種稅費(fèi)而欠下了大量的政府債務(wù)。在推出惠農(nóng)政策時(shí)，國(guó)家為了避免惠農(nóng)資金被截留、挪用或抵補(bǔ)，明確規(guī)定不允許將農(nóng)民的惠農(nóng)資金抵補(bǔ)其所欠的政府債務(wù)。于是，在這一政策導(dǎo)向下，那些長(zhǎng)期欠政府稅費(fèi)的農(nóng)民也獲得了惠農(nóng)資金，這使得那些積極繳納農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的農(nóng)戶產(chǎn)生了不公平感，并進(jìn)而使得部分農(nóng)民產(chǎn)生了一種反向的認(rèn)知，即今后與政府打交道過(guò)程中，應(yīng)該做“逆民”，而不應(yīng)該做“順民”，因?yàn)樵诨蒉r(nóng)政策的執(zhí)行中，“逆民”并沒(méi)有獲得比“順民”更少的補(bǔ)貼。

2.惠農(nóng)補(bǔ)貼內(nèi)容不均衡引發(fā)的不公平現(xiàn)象。從惠農(nóng)政策的設(shè)計(jì)看，為了推動(dòng)農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和農(nóng)民收入有效增加，國(guó)家設(shè)計(jì)了各種形態(tài)的資金直補(bǔ)政策，但有些形態(tài)的直補(bǔ)政策由于只惠及部分農(nóng)戶或部分產(chǎn)業(yè)而誘發(fā)了不公平問(wèn)題。如在早期的惠農(nóng)政策設(shè)計(jì)中，牧民無(wú)法享受農(nóng)民的多種補(bǔ)貼，如農(nóng)民可享受到良種補(bǔ)貼、糧食直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、優(yōu)質(zhì)后備可繁奶牛補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼等，而牧民只能享受到農(nóng)機(jī)具購(gòu)置、優(yōu)質(zhì)后備奶牛、能繁母豬補(bǔ)貼，由于牧區(qū)牧民很少購(gòu)置大型農(nóng)機(jī)具，主要飼養(yǎng)牛馬羊而很少養(yǎng)豬，牧民所獲得的政策性補(bǔ)貼收入與農(nóng)民所獲得的政策性補(bǔ)貼收入相比，相差超過(guò)十倍[1]。再如，早期直補(bǔ)政策只注重對(duì)小麥、水稻等糧食品種的直補(bǔ)，而忽視了對(duì)玉米、油菜、大豆、馬鈴薯等種植項(xiàng)目的補(bǔ)貼，使得一些種植玉米、馬鈴薯的地區(qū)及其農(nóng)戶無(wú)法得到補(bǔ)貼，這種區(qū)分對(duì)待的補(bǔ)貼政策挫傷了這部分農(nóng)民的積極性。

3.惠農(nóng)政策未考慮區(qū)域差異而引發(fā)的不公平問(wèn)題。為了保護(hù)山林，國(guó)家采取了退耕還林政策，對(duì)承包山林的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼。在山林補(bǔ)貼的操作中，主要是根據(jù)農(nóng)民具體承包山林面積的多少進(jìn)行補(bǔ)貼。而從區(qū)域分布看，不同地區(qū)的農(nóng)民承包山林的面積差異巨大，平原地區(qū)農(nóng)民、集鎮(zhèn)或城郊地區(qū)農(nóng)民承包山林面積少，而山區(qū)人煙稀少的地區(qū)農(nóng)民承包的山林面積大。另外，有些家庭因?yàn)闅v史原因而分得了較多的山林，或者由于人口變化而使得當(dāng)前的人均山林面積較大。于是，在與山林相關(guān)的補(bǔ)償中，有些農(nóng)戶或家庭可以享受幾千甚至幾萬(wàn)元的補(bǔ)貼，而有些農(nóng)戶或家庭只能享受幾十元或幾百元的補(bǔ)貼，山林補(bǔ)貼存在著巨大的差異。對(duì)于不少農(nóng)戶而言，同屬一個(gè)區(qū)域甚至同屬一個(gè)村組，補(bǔ)貼卻差異巨大，這使得不少農(nóng)民在對(duì)比中產(chǎn)生了國(guó)家政策不公平的感覺(jué)。

（二）惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平問(wèn)題。

有些惠農(nóng)政策不僅在設(shè)計(jì)中存在著不公平問(wèn)題，而且有些惠農(nóng)政策因?yàn)楸旧淼穆┒椿虮蝗藶椴倏v，在執(zhí)行中也存在明顯的不公平問(wèn)題，這種不公平往往是農(nóng)民可以感知的。政策執(zhí)行的不公平使農(nóng)民喪失了對(duì)政府、官員的信任和認(rèn)可。

1.良種和糧食補(bǔ)貼執(zhí)行中的不公平問(wèn)題。從糧食補(bǔ)貼政策執(zhí)行看，由于具體掌握農(nóng)民每年種植糧食的面積、品種等難度較大，絕大多數(shù)地方在糧食直補(bǔ)政策的操作中都是根據(jù)稅改前農(nóng)民承包地的計(jì)稅面積進(jìn)行直補(bǔ)操作的。在農(nóng)田補(bǔ)貼中，按規(guī)定直補(bǔ)款應(yīng)依據(jù)種植的田畝面積發(fā)放，但在實(shí)際操作中卻演變?yōu)榘慈丝谄骄峙浼Z食直補(bǔ)款，在種糧補(bǔ)貼的兌現(xiàn)上，將面積作為唯一的依據(jù)。這種不管種什么、種多少、種好種壞一個(gè)樣甚至耕種與撂荒一個(gè)樣的補(bǔ)貼模式在操作中引發(fā)了一系列問(wèn)題，有些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并未耕種農(nóng)田或農(nóng)地，或者將農(nóng)田或農(nóng)地流轉(zhuǎn)了，卻仍然能夠享受補(bǔ)貼，而實(shí)際上從事農(nóng)田和農(nóng)地種植的農(nóng)戶卻難以享受到相應(yīng)的補(bǔ)貼。這種補(bǔ)貼方式使得糧食直補(bǔ)政策的初始設(shè)計(jì)目標(biāo)被替代，并使種糧大戶產(chǎn)生了不公平感。同時(shí)，有些農(nóng)戶為發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，利用機(jī)動(dòng)地大量開挖精養(yǎng)魚塘或種植果樹等，而這些被占用的土地仍作為糧食種植面積上報(bào)并領(lǐng)取糧補(bǔ)資金。

2.農(nóng)資農(nóng)機(jī)和家電汽車等生產(chǎn)性和消費(fèi)性惠農(nóng)政策執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象。在農(nóng)機(jī)具政策的執(zhí)行中，部分農(nóng)民利用信息失衡、地區(qū)差異、農(nóng)民政策認(rèn)知偏差或不足等，將惠農(nóng)政策變成惠及自我損害他人的政策，引發(fā)了農(nóng)民內(nèi)部的不公平問(wèn)題。例如，在農(nóng)資農(nóng)機(jī)惠農(nóng)政策中，有些農(nóng)民通過(guò)各種手段購(gòu)買到補(bǔ)貼機(jī)具，然后再以低于市場(chǎng)價(jià)格賣給偏遠(yuǎn)地方的農(nóng)戶，從中獲取高額利潤(rùn)[2]。另外，在家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行中，也存在著對(duì)不同廠商的區(qū)別對(duì)待問(wèn)題，特別是中標(biāo)的廠商和未中標(biāo)的廠商之間存在著不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象。中標(biāo)的廠商可以借助家電下鄉(xiāng)政策更快占領(lǐng)農(nóng)村三、四級(jí)市場(chǎng)，而未中標(biāo)的廠商在農(nóng)村的銷售空間受到擠壓，無(wú)法同中標(biāo)廠商之間同臺(tái)公平競(jìng)爭(zhēng)[3]。另外，那些沒(méi)有能力購(gòu)買農(nóng)機(jī)具、家電或汽車的農(nóng)戶也會(huì)產(chǎn)生不公平感，即認(rèn)為國(guó)家的稅收不應(yīng)該用于補(bǔ)貼能夠購(gòu)買農(nóng)機(jī)具和消費(fèi)性產(chǎn)品的富戶。

3.農(nóng)村低保或補(bǔ)助執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象。農(nóng)村低?；蜓a(bǔ)助作為一種保障農(nóng)民最低生活的政策，在農(nóng)村執(zhí)行中也出現(xiàn)了一系列引發(fā)農(nóng)民不公平感的現(xiàn)象。例如，有些農(nóng)戶或家庭因?yàn)閼卸瓒仑?，卻同樣可以獲得低保，這使其他村民產(chǎn)生不公平感。再如，由于各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊往往具有低保指標(biāo)限制，一些貧困的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊往往會(huì)出現(xiàn)低保指標(biāo)不足，而另一些相對(duì)富裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊又會(huì)出現(xiàn)低保指標(biāo)富余的現(xiàn)象。于是，出現(xiàn)了有些村莊享受低保的農(nóng)民的收入水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他村莊不享受低保的農(nóng)戶，這樣就使得相鄰村莊的農(nóng)戶在對(duì)比中會(huì)產(chǎn)生了不公平感，而農(nóng)民認(rèn)知范圍的有效性則放大了這種不公平感。此外，在貧困救助、救災(zāi)補(bǔ)助等按人確定的惠農(nóng)項(xiàng)目上，經(jīng)村級(jí)組織和政府部門的篩選、審查等諸多環(huán)節(jié)時(shí)，因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱或者人為操縱等原因，導(dǎo)致部分資金發(fā)放不到真正需要的群眾手中，一些地方還出現(xiàn)了人情保、關(guān)系?；虬矒岜５?，一些收入可觀、生活富裕的人卻能夠享受低保，這使得不少相對(duì)貧困的農(nóng)戶產(chǎn)生了不公平感。

4.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支持或補(bǔ)貼中產(chǎn)生的不公平現(xiàn)象。當(dāng)前，國(guó)家部分惠農(nóng)政策由直接補(bǔ)貼農(nóng)民變成了補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)或項(xiàng)目，一些種糧大戶、養(yǎng)殖大戶等在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的支持下往往能夠比較容易地獲得各種補(bǔ)償、補(bǔ)貼、貸款和支持政策。在各種支持政策扶持下，這些農(nóng)業(yè)大戶因此生活更加富裕、收入更加提高，而其他農(nóng)戶在與其收入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)比中產(chǎn)生了不公平感，因各種資源過(guò)多地集中于少數(shù)富戶而產(chǎn)生了某種“被忽視感”或“邊緣感”。特別是農(nóng)業(yè)大戶一旦成為典型或樣板，往往會(huì)獲得愈來(lái)愈多的社會(huì)資源，并且產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、影響日益提升，所獲得的各種支持性項(xiàng)目也不斷增多，農(nóng)業(yè)大戶與其他農(nóng)戶的差距逐漸拉大，拉大的差距放大了農(nóng)民之間的不平等認(rèn)知。可以說(shuō)，惠農(nóng)項(xiàng)目在實(shí)施過(guò)程中擴(kuò)大了農(nóng)村內(nèi)部群體間差距甚至制造新的差距，過(guò)于重視大戶而忽視更需要幫助的農(nóng)戶。

5.村莊試點(diǎn)化發(fā)展中產(chǎn)生的整體性不公平感。當(dāng)前，為了推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)，一些地方將有限的資金、資源投入到了少數(shù)樣板村，于是，這些樣板村獲得了更多的財(cái)政投入、更多的項(xiàng)目支持，在短時(shí)間內(nèi)能夠獲得較快的發(fā)展，公共設(shè)施、農(nóng)民生活等不斷提升，而相鄰村莊在與其對(duì)比中會(huì)產(chǎn)生落差感，相鄰村莊的農(nóng)戶甚至村組干部會(huì)產(chǎn)生“不平衡心理”。為了推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，上級(jí)政府或部門加大了聯(lián)系村莊的力度，從目前的情況看，上級(jí)政府或部門往往在傾向于支持那些條件較好的村莊，例如，有些省級(jí)部門如旅游部門、財(cái)政部門、農(nóng)業(yè)部門等將各種支農(nóng)資金運(yùn)用到選取的樣本村，或者在有新的支農(nóng)項(xiàng)目時(shí)，也首先傾向于選擇那些已經(jīng)獲得了各種支持的村莊，其結(jié)果是，因支持程度不同而導(dǎo)致了不同村莊發(fā)展的巨大差異，村莊農(nóng)民之間的不公平感加劇。

三、惠農(nóng)政策中不公平問(wèn)題的治理策略

現(xiàn)代公共行政越來(lái)越強(qiáng)調(diào)將公平作為公共行政的基本價(jià)值目標(biāo)，而公共政策同樣如此，雖然公共政策承載著多元價(jià)值，諸如公平、正義、效率、民主、經(jīng)濟(jì)、法治、責(zé)任等，但在這些價(jià)值體系中，公平是公共政策最為重要的核心價(jià)值向度[4]。在公共行政過(guò)程中，人們往往會(huì)自覺(jué)或不自覺(jué)地用公平理念來(lái)衡量某一公共政策，并根據(jù)這種公平要求的滿足程度決定對(duì)公共政策的服從[5]。如果公共政策偏離公平目標(biāo)，就會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題。由于惠農(nóng)政策在制定和執(zhí)行中存在著一些不公問(wèn)題，這些不公平問(wèn)題在被累積、放大和強(qiáng)化過(guò)程中使得不少農(nóng)民產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不公平、不公正感，甚至較為強(qiáng)烈的被剝奪感。社會(huì)公正感雖是主觀感受，卻有著不容忽視的力量，它的強(qiáng)弱對(duì)現(xiàn)有的制度安排和政策輸出起著維持或阻滯的作用[6]。為了減少惠農(nóng)政策存在的不公平問(wèn)題，從而降低農(nóng)民的不公正感，當(dāng)前應(yīng)該在考慮惠農(nóng)政策利弊和導(dǎo)向的基礎(chǔ)上改進(jìn)各種惠農(nóng)政策。

（一）取消或變革某些形態(tài)的惠農(nóng)政策。例如，目前的山林補(bǔ)償是將有限的資金補(bǔ)貼給了農(nóng)戶，而資金的分散化使得農(nóng)村山林的維護(hù)、保養(yǎng)資金難以統(tǒng)籌，而山林補(bǔ)貼還拉大了農(nóng)民之間的差距。因此，可以考慮取消山林補(bǔ)貼，將山林補(bǔ)貼資金集中，建立山林管護(hù)基金，用于山林的管理、保護(hù)、修復(fù)或改進(jìn)，即將直接的補(bǔ)貼變成間接的補(bǔ)貼。再如，在某些政策的修正和完善中，應(yīng)該注重均衡問(wèn)題，實(shí)際上，當(dāng)前一些惠農(nóng)政策已經(jīng)有了值得肯定的修正和完善，如糧食直補(bǔ)政策從早期的水稻、小麥等糧食品種逐漸擴(kuò)大到玉米、馬鈴薯等糧食品種。