孫國峰

[摘 要]漸進主義模式有利于社會變革的可控性，但它只能完成外圍容易實現(xiàn)的改革目標。農(nóng)村和城市經(jīng)濟改革中已經(jīng)獲得 “有限”市場自由的各類經(jīng)濟主體與正在轉(zhuǎn)型中的管理體制代理者之間存在的激勵不相容，使我國的經(jīng)濟改革呈現(xiàn)出了“不關(guān)心”、“不作為”和尋租等嚴重的“反公地悲劇”問題。要徹底突破目前陷于停滯的改革困境，就亟須克服漸進主義思維的慣性，從土地、國企和體制等改革的實踐難題著手，中央政府層面的“頂層設(shè)計”應(yīng)該是唯一的選擇。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)權(quán)改革；經(jīng)濟改革；漸進主義；“反公地悲劇”；頂層設(shè)計

[中圖分類號]F120 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2014）07-0001-04

改革開放30多年來，我國在產(chǎn)權(quán)改革和行政管理體制改革兩個層面都取得了有目共睹的巨大成就。但無論是農(nóng)村經(jīng)濟改革還是城市經(jīng)濟改革，都已經(jīng)走到了亟須進一步創(chuàng)新深化的關(guān)鍵階段。漸進主義模式盡管減少了改革中的矛盾和阻力，但并沒有真正消除這些矛盾和阻力，而是將它們推向了改革的最后階段。加上漸進主義過程中既得利益群體的形成和管理體制的逐漸鎖定，我國的改革之路正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。本文僅僅是從產(chǎn)權(quán)改革和體制變革中滋生的“反公地悲劇”現(xiàn)象出發(fā)，嘗試分析這一困境形成的原因并闡釋頂層設(shè)計的必要性。

一、產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革的非激勵相容問題

漸進主義改革最大的好處是有利于社會變革的可控性，但它只能完成外圍容易實現(xiàn)的改革目標。在這一過程中，正是出于對“摸著石頭過河”的擔心，改革前全面控制型的政府管理體制并沒有得到很大調(diào)整。相反，隨著農(nóng)村和城市產(chǎn)權(quán)改革的不斷進行，市場化過程中對個體利益追求的承認和鼓勵，漸進主義也同時培育了一個最終走向改革對立面的既得利益群體。農(nóng)村和城市經(jīng)濟改革基于不同產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展階段的特殊性，產(chǎn)權(quán)分割中產(chǎn)生的不同主體的利益訴求和管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的滯后，具體到現(xiàn)實中，就是已經(jīng)獲得 “有限”市場自由的各類經(jīng)濟主體與正在轉(zhuǎn)型中的管理體制代理者之間的激勵不相容問題。這一問題所導(dǎo)致的社會經(jīng)濟系統(tǒng)中交易成本的不斷增大，使我國的經(jīng)濟改革呈現(xiàn)出了嚴重的“反公地悲劇”現(xiàn)象。隨著共生于不合理產(chǎn)權(quán)安排、“價格雙軌制”以及既有體制慣性的既得利益群體的形成，漸進主義的改革之路已經(jīng)在“制度鎖定”和階層固化等面前放慢甚至停下了腳步。

從農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革的現(xiàn)狀看，農(nóng)地集體所有已經(jīng)成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)深化創(chuàng)新的“紅線”。盡管各地都有不同形式的“創(chuàng)造”，但無法從根本上破解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的缺陷難題。農(nóng)地集體所有在符合意識形態(tài)需要的同時，也給了基層管理體制存在的經(jīng)濟保證。從改革前的“公社、大隊、生產(chǎn)隊”到改革后的“鄉(xiāng)、村、社”，基層管理體制的調(diào)整幅度很小，甚至都談不上是“改革”。過去基層組織本身就是組織范圍內(nèi)農(nóng)民集體生產(chǎn)的組織者和管理者，如同一個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)車間，農(nóng)民與由上級指定的各基層管理者并沒有太大的利益矛盾。至于集體勞動中的“偷懶”等只是管理層面的問題，其導(dǎo)致的生產(chǎn)效率的下降和集體勞動成果的減少也是由組織整體承擔的。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制后，農(nóng)民擁有了在一定年限對農(nóng)地的使用權(quán)和剩余索取權(quán)，成了相對獨立的經(jīng)濟主體，與轉(zhuǎn)變?yōu)椤班l(xiāng)、村、社”的基層管理者有了不同的利益追求。在城市經(jīng)濟改革沒有全面開展和深入之前，這種不同的利益追求表現(xiàn)得還不明顯。但隨著城市化和工業(yè)化尤其是房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟出現(xiàn)了兩個非常顯著的特點。那就是如“候鳥般”不斷被城市相對較高收入工作崗位吸引的、來回于城鄉(xiāng)之間的規(guī)模越來越大的農(nóng)村勞動力隊伍，以及農(nóng)地轉(zhuǎn)變用途后已經(jīng)實現(xiàn)的和潛在的巨大級差收益。本身應(yīng)該轉(zhuǎn)化成為農(nóng)民服務(wù)的基層管理體制，其各級代理者卻在農(nóng)地集體所有權(quán)的名義下，變成了農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)收益的“掠奪者”。這種巨大的發(fā)展和分配不公，不僅進一步加大了城鄉(xiāng)差距，而且還嚴重威脅了土地尤其是農(nóng)地的可持續(xù)發(fā)展。如果不徹底打破目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排困局，農(nóng)民就只能是這場利益“圈占”中的失敗者。尤為糟糕的是，基層管理體制的代理者們正在與各種強勢經(jīng)濟主體結(jié)成“聯(lián)盟”，從而形成了一個“保護”既有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的既得利益群體。

從城市產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革的現(xiàn)狀看，漸進主義已經(jīng)完成了對居民個體被動和主動的認識“一致性”改造。這是以外圍各種中小型企事業(yè)單位的下崗職工承擔主要改革成本為根本特征的，同時也培育起了認同或只能在市場中尋找工作崗位的城市勞動力階層。他們與“來回”于城鄉(xiāng)之間的農(nóng)村勞動力一起，組成了轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟中基本不具備談判優(yōu)勢的所謂“弱勢群體”。盡管不存在農(nóng)村改革中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)缺陷問題，但他們同樣遭遇了城市化過程中被“剝奪”獲取合理份額壟斷和級差地租的機會。即使這些巨額的地租收益被用在了增大公共福利的用途上，對于具體的“失地”居民來說也仍然是不公平的。更何況這些通過政府直接干預(yù)的地租收益最后大多數(shù)情況下被以市場化和商業(yè)化的方式流進了個體經(jīng)濟主體的腰包。與國有企業(yè)不同，這些在非國有企業(yè)工作的勞動者，由于政府管理體制改革的滯后和不到位，基本不具備與企業(yè)所有者在工資等方面通過談判維護自身權(quán)益的制度條件。反而是基于地方經(jīng)濟發(fā)展的“迫切需要”，政府的天平經(jīng)常傾向于企業(yè)所有者。這些企業(yè)所有者不僅包括本國居民，而且也包括其他境外和國外投資者。在企業(yè)層面，主要存在著三大類不同的經(jīng)濟主體：一是為數(shù)眾多的本土中小型非國有企業(yè)；二是外資（合資）企業(yè)；三是大型國有企業(yè)（包括國有銀行）。出于改革不同階段的目標要求和承擔的社會經(jīng)濟角色，這三類企業(yè)面臨著不同的制度環(huán)境。總體而言，本土中小型非國有企業(yè)不僅要依賴于市場競爭獲取生存和發(fā)展的機會，而且還要受到來自其他兩類企業(yè)包括政府的不公平性競爭和行政干預(yù)。外資企業(yè)在我國一直享受著“超國民待遇”，這些熟諳市場競爭法則的外資企業(yè)在占盡一切能夠擁有的非市場資源優(yōu)勢的同時，卻在不斷地抱怨和申訴本土企業(yè)對他們的非市場化競爭。大型國有企業(yè)在關(guān)系國計民生的“尚方寶劍”下，不僅吸附和占有了大量的政治和經(jīng)濟資源，而且逐漸形成了自己的獨立王國，使得壟斷的陰影成了罩在我國建立市場經(jīng)濟道路上空的一個揮之不去的噩夢。這樣的一個漸進主義道路，使得政府在千頭萬緒的利益杯葛中疲于應(yīng)付，也使得一些需要立即變革的管理體制得以延續(xù)。從而給了一些權(quán)力代理者與各種經(jīng)濟主體合謀的機會。因此，城市經(jīng)濟改革中形成的既得利益群體是很復(fù)雜的，有經(jīng)濟層面的，也不乏權(quán)力層面的，遠不是一個簡單的“國企”退出競爭領(lǐng)域或者“國富民窮”就能夠解釋和解決的。endprint

總而言之，無論是農(nóng)村經(jīng)濟改革還是城市經(jīng)濟改革，由于產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革的非同步進行，加上漸進主義指導(dǎo)思想下的誘致型制度變遷，使得一個既得利益群體的出現(xiàn)成為了必然。這種必然源于產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革中形成的各類經(jīng)濟主體的激勵不相容，同時也進一步加深加大了這種激勵不相容。

二、“不關(guān)心”、“不作為”和尋租成了主要的“反公地悲劇”現(xiàn)象

“反公地悲劇”是美國學(xué)者黑勒在1998年提出的，主要指不僅存在著由于產(chǎn)權(quán)邊界模糊導(dǎo)致的對于資源過度使用的“公地悲劇”問題，也存在著由于產(chǎn)權(quán)細碎化導(dǎo)致的對資源利用不足的“反公地悲劇”問題。實際上，如果將每個經(jīng)濟主體對其他個體或整體的責任也理解成某種產(chǎn)權(quán)的話，這一概念就可以推廣到諸如“搭便車”、誠信危機和尋租等十分廣義的層面。隨著我國農(nóng)村和城市產(chǎn)權(quán)改革的逐步展開，不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和相應(yīng)的管理體制培育了不同區(qū)域、不同層面和不同約束條件下的各類利益主體。出于各自的理性算計，對公共事務(wù)的不關(guān)心和不作為不僅出現(xiàn)在市場個體方面，而且也出現(xiàn)在政府管理體制方面；同樣，不僅市場經(jīng)濟主體有尋租的沖動，而且政府管理體制的代理者也有設(shè)租的激勵；不僅企業(yè)盛行短期的不利于社會和職工的機會主義行為，而且政府管理層面也缺乏積極主動監(jiān)督企業(yè)合法和人性化經(jīng)營的壓力。這就導(dǎo)致了我國經(jīng)濟改革中基于產(chǎn)權(quán)改革和體制低效的“反公地悲劇”的盛行。

具體到農(nóng)村，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革對農(nóng)地所有權(quán)、使用權(quán)、剩余索取權(quán)以及處置權(quán)等的不同主體歸屬，使得農(nóng)地所有權(quán)在產(chǎn)權(quán)權(quán)屬結(jié)構(gòu)中處于絕對的支配地位，從而造成了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)本來不應(yīng)該出現(xiàn)的整體意義上的細碎化，這也是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的特色。加上農(nóng)地所有權(quán)代理鏈條上過多的層級，使得城市管理者也能夠直接操縱農(nóng)地的處置權(quán)，從而更加劇了我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細碎化。這種特殊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)民個體的短期行為以及對農(nóng)村公共事務(wù)的漠不關(guān)心。如果將農(nóng)民個體對農(nóng)村共用資源以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護等的努力程度和投入意愿看作是屬于農(nóng)民個體的產(chǎn)權(quán)的話，除了搭便車問題，即使農(nóng)民愿意或者假定有義務(wù)，由于集體的名存實亡，也無法由某一個個體承擔完成組織整合的巨大交易成本。加上農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排所固有的短期預(yù)期，個體農(nóng)民的理性選擇或無奈選擇就只能是“不關(guān)心”。這是發(fā)生在個體農(nóng)民身上的“反公地悲劇”。從農(nóng)村基層管理者的角度看，除了同樣對農(nóng)村公共事務(wù)的不關(guān)心，作為行政管理應(yīng)有的職能，還出現(xiàn)了“不作為”的機會主義問題。盡管存在著產(chǎn)權(quán)改革和管理體制改革不配套的問題，但關(guān)鍵還在于對管理者缺乏自下而上的監(jiān)督壓力。不僅村、社層級沒有組織農(nóng)民提供和改善公共物品和公共服務(wù)的積極性，鄉(xiāng)級政府也沒有引導(dǎo)、監(jiān)督村社甚至親自投入的緊迫性和主動性。取消農(nóng)業(yè)稅和國家增大對“三農(nóng)”的投入后，不僅沒有消除這種“不關(guān)心”和“不作為”，反而還出現(xiàn)了基層管理體制代理者之間的合謀和“尋租”問題。這種累加的“反公地悲劇”所形成的負面社會效應(yīng)，使得改革前培養(yǎng)的集體主義觀念蕩然無存，不僅惡化了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件，而且也松散了人心，敗壞了政府在農(nóng)民心中的形象。而城市化和工業(yè)化飛速發(fā)展后不斷加大的對農(nóng)地的圈占，使得政府權(quán)力借助虛擬的農(nóng)地集體所有“膨脹”到了無以復(fù)加的程度，從而從權(quán)力的層面進一步加深了“反公地悲劇”對農(nóng)地可持續(xù)利用這一共識“公地”的傷害。

具體到城市，盡管下崗職工為城市經(jīng)濟改革邁出第一步做出了很大的犧牲，但隨著漸進主義形成的包括政府管理體制層面的各類既得利益群體的出現(xiàn)，使得這一本身應(yīng)該在改革過程中加以補償?shù)恼w意義的利益調(diào)配被無限期延后。這不能不說是政府某種程度上的“綏靖主義”和對弱勢群體必須予以關(guān)注上的“不作為”，是一種對社會保障構(gòu)建的“反公地悲劇”。在非國有企業(yè)和外資企業(yè)中，普遍存在著對雇員權(quán)利保障的“不關(guān)心”和“不作為”，這是企業(yè)追求利潤的“天性”，但也與我國轉(zhuǎn)軌過程中特殊和滯后的管理體制息息相關(guān)。大量的企業(yè)雇員沒有與強勢企業(yè)通過組織談判保護自身合法權(quán)益的制度條件，向上負責的政府相關(guān)部門“惜用”或“慎用”其被賦予的維護職工權(quán)益的責任和義務(wù)“產(chǎn)權(quán)”，從而形成了這個領(lǐng)域的“反公地悲劇”。大型國有企業(yè)在依靠行政權(quán)力形成壟斷優(yōu)勢后，在企業(yè)治理和企業(yè)內(nèi)部的管理方式上沒有根本的改變，除了管理層自我圖利，獲取經(jīng)濟和政治上的最大化之外，國企職工也缺乏來自于市場的競爭壓力，目標多元化和監(jiān)督不力不僅使得管理層內(nèi)部出現(xiàn)互相推諉的“反公地悲劇”現(xiàn)象，而且在職工中間也蔓延著“大鍋飯”時期明哲保身和“差不多就行了”的“混日子”心態(tài)。另外，對生態(tài)環(huán)境、教育醫(yī)療、社會公平、自然資源的合理利用以及社會誠信體系的建設(shè)等，也源于管理體制改革的滯后，政出多門，有利益大家“哄搶”，無利益各推其責，形成了不僅農(nóng)村而且也遍及城市的“反公地悲劇”現(xiàn)象。

三、頂層設(shè)計對消除改革中產(chǎn)生的“反公地悲劇”的必要性

我國的經(jīng)濟改革盡管采取的是一種漸進主義道路，但除了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革是由基層農(nóng)民發(fā)動之外，包括對包產(chǎn)到戶的認可和推廣以及后來的城市經(jīng)濟改革都是自上而下的改革方式。這種先試驗后推廣的不斷“試錯”式的改革特點，最大的好處就是能夠?qū)⒂勺兏锟赡芤碌纳鐣环€(wěn)定限制在可控的范圍之內(nèi)。這就決定了改革之初的步子不可能太大。對于一個幅員遼闊的發(fā)展中大國而言，這種“謹慎”是必要的。雖然各國的歷史發(fā)展、文化政治和民族特點等不同，但激進主義帶給前蘇聯(lián)的教訓(xùn)已經(jīng)成了歷史中最好的“教學(xué)案例”。當然不能因圖強思變而操之過急，但也不能一遇到困難就畏縮不前?？梢钥吹剑瑵u進主義在我國的經(jīng)濟改革中起到了不可低估的作用，在解決外圍相對容易的改革課題中發(fā)揮了優(yōu)勢，也為我國經(jīng)濟改革的進一步深化培育了基層大眾的市場自覺。這是尤為重要的。因為某種程度基層大眾的市場自覺比取得經(jīng)濟成果還重要，它是接下去進一步改革深化的“豐厚”土壤，也是頂層設(shè)計能夠突破漸進主義慣性的社會穩(wěn)定條件。

與漸進主義相伴而生并且不斷壯大的既得利益群體的出現(xiàn)，已經(jīng)使得我國經(jīng)濟改革的漸進主義模式走到了盡頭。要徹底突破目前陷于停滯的改革困境，就必須放棄過去的漸進主義思維，從產(chǎn)權(quán)改革和體制改革遭遇的實踐難題出發(fā)，培育真正的市場主體和構(gòu)建服務(wù)型的體制結(jié)構(gòu)；就必然要觸動既得利益，其難度遠非改革之初和漸進主義過程中所面對的問題可比。當一個制度在]進中陷入“鎖定”狀態(tài)后，寄希望于制度本身的突變是不明智和非常危險的。只有對制度本身進行解構(gòu)，才可能重新構(gòu)造符合市場公正自由的新的制度“元件”。具體到我國的經(jīng)濟改革，中央政府層面的“頂層設(shè)計”就是目前必須而且唯一的選擇。那么，頂層設(shè)計應(yīng)該從哪些方面著手呢？筆者認為主要有3個方面：endprint

一是土地問題。農(nóng)村改革中出現(xiàn)的一系列問題，不僅包括前面指出的種種“反公地悲劇”，而且也包括諸如農(nóng)地“圈占”等“公地悲劇”，都與目前不合理的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排息息相關(guān)。解決之道就在于將農(nóng)地收歸國有，從而根本上消除各級政府尤其是基層政府籍由虛擬集體名義對農(nóng)地所有權(quán)的實際控制能力。通過賦予農(nóng)民永久農(nóng)地使用權(quán)理順產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)民在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上重新走向聯(lián)合，從而為我國根治“三農(nóng)”問題，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、機械化和科技化培育真正的市場主體。將城市土地使用權(quán)同樣永久化，消除政府和既得利益者對土地尋租的權(quán)力和經(jīng)濟基礎(chǔ)。實現(xiàn)農(nóng)村和城市土地的整合，進行科學(xué)長期的整體規(guī)劃和統(tǒng)一管理，制定保護耕地等的一系列相關(guān)配套法律法規(guī)。

二是國企改革問題。目前關(guān)于“國進民退”、“國富民窮”的觀點和批評很多，其暗含的論點是：私有是有效率的，國有是無效率的。不僅國內(nèi)有相當勢力的包括政府層面和所謂的理論權(quán)威在“呼吁”國企退出，就連世界銀行近日也拿出了一封報告替中國人“擔憂”。但事實是這樣嗎？世界各國的實踐和理論都已經(jīng)證明了所有權(quán)與效率并沒有直接的關(guān)系，重要的是企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和政府管理體制的改革。在我們這樣一個仍然存在著巨大貧富差距、城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的發(fā)展中國家，對全民所有資產(chǎn)的“覬覦”最后導(dǎo)致的結(jié)果只能是更大的社會不公甚至社會的動蕩。當然，國有企業(yè)退出競爭領(lǐng)域是必要的，但關(guān)鍵的問題是應(yīng)該起點公平。對于當前經(jīng)過“抓大放小”的大型國企存在的問題，效率和壟斷并不是對其設(shè)定可能改革方向的核心理由。問題的關(guān)鍵在于政企不僅沒有分開，反而還加深了。那么，如何才能將國企和政府真正分離？國有資產(chǎn)的所有者到底是誰？從理論和現(xiàn)行的體制看，是否應(yīng)該加強和落實全國人大對國有資產(chǎn)負有的監(jiān)管權(quán)？另外，既然要將政企分開，國有企業(yè)就必須走符合市場主體的道路。顯然，一個其管理者仍然由政府任命并與政府行政級別密切掛鉤的國企是遠遠談不上市場主體的。那么，能否真正取消國企管理者的行政級別，而將國企管理者的遴選完全交給經(jīng)理人市場呢？如果國企的管理者能夠變成職業(yè)經(jīng)理人，國企的職工也就必須面對來自就業(yè)市場的壓力。這些已經(jīng)在其他發(fā)達國家行之有效的國企管理模式，為什么就不能為我所用呢？為什么就必須要將國企“退出”或“民營”呢？可見，問題沒有那么簡單。一個顯著的事實是，國企改革的進一步深化已經(jīng)與政治體制改革息息相關(guān)。這就必須有賴于中央政府的“頂層設(shè)計”。

三是行政管理體制和政治體制改革問題。經(jīng)濟改革不僅包括產(chǎn)權(quán)改革，也包括管理體制改革。我國30多年的經(jīng)濟改革本質(zhì)上更像一個產(chǎn)權(quán)改革，行政管理體制的改革顯然是滯后的。這在某種程度上也催生了諸多前面論及的“反公地悲劇”問題，同時也制約和扭曲了培育真正市場主體的步伐。行政管理體制改革的反反復(fù)復(fù)以及各種形式財政供養(yǎng)人口的不斷膨脹，究其原因還在于政府掌握了諸如土地等的大量資源，而這種基于資源配置的權(quán)力使得政府自身有意無意地陷入了“與民爭利”的漩渦和悖論之中，政府更多地變成了一個經(jīng)營者而不是其本質(zhì)意義上的服務(wù)者。這些異化的產(chǎn)生不可能通過既得利益的“自律”得到糾正，只能通過行政管理體制和政治體制改革的頂層設(shè)計“鏟除”其滋生的土壤。endprint