[摘 要]我國的《社會保險法》具有權(quán)威性和系統(tǒng)性 、科學(xué)性與廣泛性、強制性與操作性等亮點，但也存在社會保險的一些重要制度授權(quán)條款較多操作性需要加強、參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清、社會保險費強制征繳操作規(guī)程需要細化、基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級太低導(dǎo)致不少省份財政壓力加大等不足。文章提出的對策是：適時修訂《社會保險法》，嚴格控制授權(quán)立法的范圍；明確參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準；完善社會保險費強制征繳操作規(guī)程，實現(xiàn)“剛性”征繳；基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌由省級統(tǒng)籌盡快過渡到全國統(tǒng)籌。

[關(guān)鍵詞]社會保險法；實施；問題；建議

《社會保險法》于2010年10月28日由第十一屆全國人大常委會第十七次會議表決通過并于2011年7月1日實施，共12章98條，該法對社會保險遵循的基本原則、五大險種的覆蓋范圍、保險資金籌資渠道、社會保險待遇項目和享受條件、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)、社會保險基金監(jiān)督、各項社會保險的繳納與領(lǐng)取等均作出明確規(guī)定。該法是繼《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》、《勞動爭議調(diào)解仲裁法》之后，在保障和改善民生領(lǐng)域又一部支架性法律，是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律?！渡鐣ｋU法》實施以來，既具有亮點，也有缺點，需要不斷完善。

一、《社會保險法》的亮點

《社會保險法》與我國以往有關(guān)社會保險方面的法規(guī)、規(guī)章相比，具有如下亮點：

（一）權(quán)威性和系統(tǒng)性

國務(wù)院先后于1998年、2003年頒布《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》等單項行政法規(guī)，人力資源與社會保障部也制定過單項部門規(guī)章。但根據(jù)我國《立法法》規(guī)定，行政法規(guī)屬于第二層次立法，部門規(guī)章屬于第三層次立法，其權(quán)威性不足?！渡鐣ｋU法》是全國人大通過的立法，根據(jù)立法法，屬于第一層次立法，具有很強的權(quán)威性。《社會保險法》對我國基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度用同一部法律來規(guī)范，也具有系統(tǒng)性。

（二）科學(xué)性與廣泛性

《社會保險法》從1994年列入國家立法規(guī)劃到正式通過歷經(jīng)16年，其間，多次征求立法部門、實務(wù)部門、社保專家、普通群眾等各單位和個人的意見，充分吸收一些合理化的建議。此外，《社會保險法》在立法過程中，還參考國外一些先進立法經(jīng)驗與做法，兼收并蓄，并經(jīng)全國人大多次審議，最后獲得通過。因此，《社會保險法》不是倉促立法，它具有科學(xué)性?！渡鐣ｋU法》第三條規(guī)定：“社會保險制度堅持廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的方針。”第四條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位和個人依法繳納社會保險費。”第九十五條規(guī)定：“進城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險?！钡诰攀鶙l：“ 征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費，按照國務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會保險制度?！薄渡鐣ｋU法》把進城務(wù)工的農(nóng)民工與被征地農(nóng)民納入社會保險，保險范圍進一步擴大，具有廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟翁攸c，具有廣泛性。

（三）強制性與操作性

《社會保險法》第六十三條規(guī)定“……用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以向銀行和其他金融機構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費?！萌藛挝晃醋泐~繳納社會保險費且未提供擔(dān)保的，社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費。”根據(jù)此規(guī)定，社會保險費征收機構(gòu)的工作流程更加具有可操作性，同時，該法還賦予社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費。因此，其具有一定的強制性。

二、《社會保險法》在實施過程中存在的主要問題

《社會保險法》是新中國成立以來第一部社會保險制度的綜合性法律，是一部在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，與《勞動法》、《公務(wù)員法》等共同構(gòu)成了我國人力資源和社會保障法律體系的頂層架構(gòu)，對構(gòu)建和諧社會具有重要作用。《社會保險法》于2011年7月1日實施以來，相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的缺失為各地基層推進該法的實施帶來諸多困難。目前，《社會保險法》在實施過程中主要存在以下問題：

（一）社會保險的一些重要制度授權(quán)條款較多，操作性需要加強

《社會保險法》第十條第三款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。”第二十四條規(guī)定：“國家建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療的管理辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！钡谖迨艞l規(guī)定：“縣級以上人民政府加強社會保險費的征收工作。社會保險費實行統(tǒng)一征收，實施步驟和具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！钡诹藯l規(guī)定：“社會保險基金存入財政專戶，具體管理辦法由國務(wù)院規(guī)定?！逼渌缟鐣ｋU費的征收主體、社會保險統(tǒng)籌層次的時間及步驟、社會保險基金的保值增值等方面都存在授權(quán)國務(wù)院等部門另行立法情況?！渡鐣ｋU法》對一些重要的制度授權(quán)較多，可能導(dǎo)致權(quán)力集中在基層，既影響法律的實施，也容易導(dǎo)致各地差異大，也導(dǎo)致各地操作困難。授權(quán)立法存在的原因是有的已經(jīng)由國務(wù)院及主管部門確立了規(guī)范，有些確實還沒有相關(guān)規(guī)定，但考慮到社會保險機制才剛剛建立，有些制度需要繼續(xù)探索，不便于立即用法律固定化，而我國地域范圍較大，社會保險制度發(fā)展時間較短，因此積極發(fā)揮中央和地方的優(yōu)勢，國家要給中央和地方預(yù)留一些空間。但有不少社保法專家、學(xué)者認為除上述原因外，實際是部門利益沖突難以調(diào)和而故意規(guī)避。

（二）參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清

《社會保險法》第十七條規(guī)定“參加基本養(yǎng)老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領(lǐng)取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領(lǐng)取病殘津貼。所需資金從基本養(yǎng)老保險基金中支付?！钡捎谠撘?guī)定較原則，截至目前，上述規(guī)定尚未具體執(zhí)行標準，導(dǎo)致經(jīng)辦環(huán)節(jié)無法落實，參保人員特別是在職參保人員的遺屬對此頗有微詞。

（三）社會保險費強制征繳操作規(guī)程需要細化

《社會保險法》第六十三條規(guī)定“……用人單位逾期仍未繳納或者補足社會保險費的，社會保險費征收機構(gòu)可以向銀行和其他金融機構(gòu)查詢其存款賬戶；并可以申請縣級以上有關(guān)行政部門作出劃撥社會保險費的決定，書面通知其開戶銀行或者其他金融機構(gòu)劃撥社會保險費。……用人單位未足額繳納社會保險費且未提供擔(dān)保的，社會保險費征收機構(gòu)可以申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當繳納社會保險費的財產(chǎn)，以拍賣所得抵繳社會保險費?！眹鴦?wù)院于1999年1月22日出臺《社會保險費征繳暫行條例》第十九條規(guī)定：“勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)調(diào)查社會保險費征繳違法案件時，有關(guān)部門、單位應(yīng)當給予支持、協(xié)助。”前述規(guī)定雖然具有一定的強制性，但在具體操作中，目前缺乏實施辦法或操作規(guī)程，社保經(jīng)辦機構(gòu)向銀行或金融機構(gòu)查詢用人單位的存款賬戶，行政部門向銀行或金融機構(gòu)劃撥社會保險費以及申請人民法院扣押、查封、拍賣其價值相當于應(yīng)當繳納社會保險費的財產(chǎn)等具體工作中，金融機構(gòu)等部門均以社保經(jīng)辦機構(gòu)及其他行政部門不是司法機關(guān)，不能到金融機構(gòu)查詢存款賬戶為由，拒絕配合執(zhí)行，難以實現(xiàn)“剛性”征繳，給經(jīng)辦工作帶來被動，也使職工的合同權(quán)益受到侵害。

（四）基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層級太低導(dǎo)致不少省份財政壓力加大

《社會保險法》第六十四條規(guī)定：“基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌，其他社會保險基金逐步實行省級統(tǒng)籌，具體時間、步驟由國務(wù)院規(guī)定。”該條首次將統(tǒng)籌層次用法律形式確定下來，規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。由于前條規(guī)定是逐步實行全國統(tǒng)籌，沒有具體時間限制，缺乏剛性約束。目前我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌的現(xiàn)狀是13個省實現(xiàn)或基本實現(xiàn)省級統(tǒng)籌、11個省實行省級調(diào)劑金制度、8個省未實現(xiàn)省級調(diào)劑金制度（即由市縣統(tǒng)籌）。

根據(jù)中國社科院世界社保研究中心發(fā)布《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》顯示，如果沒有財政補助，2012年，我國19省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金當期“收（指征繳收入）不抵支”；其中，遼寧、黑龍江的缺口均超200億元；而收大于支的12個省份中，廣東最高，當期收支結(jié)余高達652.09億元；江蘇、浙江和北京也都超過300億元。

財政部部長樓繼偉在2013年3月24日舉行的中國發(fā)展高層論壇上稱“社會保險方面的制度漏洞太多，如果我們不把這些制度的漏洞堵上，提供一些有約束，有激勵的機制的安排，包括管理的方式，給多少錢也會吃光?！?/p>

目前，基本養(yǎng)老保險基金等社保資金沒有形成全國統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層級太低，一直是社保體制難以跨越的障礙，彌補這些缺陷的直接辦法就是財政不斷加大補貼，使政府財政壓力加大。

中央與地方養(yǎng)老保險的責(zé)任劃分不清，是阻礙我國社會保障制度健康發(fā)展的重要因素。我國經(jīng)過分稅制改革后，中央的稅收集中率年年上升，但是我國長期未變的以地市級為統(tǒng)籌主體的運行方式，使養(yǎng)老保險的最終責(zé)任仍然由地市級政府負擔(dān)，在養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)收不抵支時，首先需要地方政府承擔(dān)責(zé)任，只有在地方政府財政運行出現(xiàn)困難時才由上級或中央財政轉(zhuǎn)移支付。出現(xiàn)了明顯的財權(quán)與事權(quán)的不對稱。若將統(tǒng)籌層次提高到省級，那么養(yǎng)老保險的最終責(zé)任將由省級承擔(dān)。但省級政府并不愿意承擔(dān)這個責(zé)任，目前相當多的省份是名為實行省級統(tǒng)籌，實為運行省級調(diào)劑，這勢必影響基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)。

《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2013》還顯示：2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額（俗稱“空賬”）達到29543億元，與2012年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計余額23941億元相比，超出5602億元；與2011年相比，“空賬”的缺口又擴大了約240億元。由于地區(qū)之間養(yǎng)老金結(jié)余情況不同，發(fā)達地區(qū)如廣東等地盈余巨大，養(yǎng)老金尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，廣東等省份的余額，又不能轉(zhuǎn)移給西部收不抵支的省份，因此，絕大部分西部地區(qū)仍處于收不抵支的狀態(tài)，“空賬”部分主要依靠省市政府財政補貼，政府財政壓力劇增。以2011年為例，企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金當期結(jié)余約為4000億元，但當年養(yǎng)老金財政補貼2200多億元，還有1800億元的非正常繳費收入。如果剔除財政補貼和非正常繳費收入，正常繳費只能僅僅抵消支出。

三、完善我國《社會保險法》的若干建議

（一）適時修訂《社會保險法》，嚴格控制授權(quán)立法的范圍

我國《社會保險法》的一些重要制度授權(quán)條款較多，具體的實施辦法則需要授權(quán)國務(wù)院等部門另行立法制定實施細則，雖然在實踐中，國務(wù)院制定的行政法規(guī)有很大的現(xiàn)實性、靈活性和可操作性，但是社會保險是關(guān)系到公民最基本的經(jīng)濟利益的事項，對于授權(quán)立法，很有必要謹慎對待。因為政府是社會保險的主要保險人，也是利害關(guān)系人，政府不能“既當球員，又當裁判”，為了避免行政機關(guān)借優(yōu)勢地位制定有損于公民的立法，社會保險法應(yīng)當對授權(quán)立法進行嚴格控制，在將來修訂《社會保險法》的時候，有必要對授權(quán)立法的范圍和權(quán)限層級作出明確而具體的的規(guī)定，包括哪些事項可以授權(quán)，哪些事項不可以授權(quán)，哪些事項應(yīng)當歸屬于哪一級政府立法，哪些機構(gòu)負責(zé)哪些事項的立法等，社會保險法應(yīng)當作出基本的規(guī)定。特別是對那些缺乏既有制度規(guī)范的新的社會保險事項更應(yīng)當確定授權(quán)立法邊界。比如社保費的籌資方式、繳費比例、社?；鸬闹Ц俄椖康扔缮绫；痉ㄒ?guī)定。另外專業(yè)性較強的可以授權(quán)立法，比如社?；鹁唧w的運營方式、給付方式以及征繳辦法等，涉及特殊人群的社保問題也可以授權(quán)立法，比如農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員的社會保險制度。

（二）明確參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準

由于參保職工因病或非因公死亡遺囑撫恤標準和因病或非因公致殘病殘津貼標準不清，目前又沒有具體執(zhí)行標準，導(dǎo)致經(jīng)辦環(huán)節(jié)無法落實，參保人員特別是在職參保人員的遺屬對此頗有微詞。建議國務(wù)院或人社部等部門盡快研究并出臺相關(guān)配套法規(guī)或部門規(guī)章，以確保各級社保機構(gòu)具體經(jīng)辦環(huán)節(jié)有章可循、有效落實。

（三）完善社會保險費強制征繳操作規(guī)程，實現(xiàn)“剛性”征繳

適時修訂《社會保險費征繳暫行條例》，根據(jù)現(xiàn)實需要，制定《社會保險費征繳條例》或者《社會保險費征繳法》，特別是對拒不配合勞動保障行政部門或者稅務(wù)機關(guān)調(diào)查社會保險費征繳違法案件的有關(guān)部門、單位和個人，加大處罰力度，實現(xiàn)剛性征繳。特別是中國人民銀行和人力資源與社會保障部應(yīng)聯(lián)合制定社保經(jīng)辦機構(gòu)查詢銀行賬戶的實施辦法，以確保具體經(jīng)辦有章可循、操作順暢。

（四）基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌由省級統(tǒng)籌盡快過渡到全國統(tǒng)籌

1.合理劃分中央與地方在養(yǎng)老保險事業(yè)中的財權(quán)和事權(quán)。養(yǎng)老保險作為一項公共事業(yè)，理應(yīng)將事權(quán)歸于中央政府。而且根據(jù)歐美等國的經(jīng)驗，基本養(yǎng)老保險多集中在中央，實行全國統(tǒng)籌管理。實行基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，應(yīng)該做到大權(quán)集中，小權(quán)分散。所謂大權(quán)集中，就是按照“四統(tǒng)一”的要求，對大政方針（如退休條件、給付的待遇標準、隨經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整退休金的幅度、基金管理，使用的財會制度及保值增值辦法等等）的制定、基礎(chǔ)養(yǎng)老金的管理和調(diào)劑、組織機構(gòu)和人員的系統(tǒng)化管理等權(quán)力集中在國務(wù)院行政主管部門，各地只有執(zhí)行權(quán)。所謂小權(quán)分散，就是在不違背國家大政方針的前提下，允許各省、區(qū)、市結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)的實際情況，提出具體貫徹實施意見。

2.改革統(tǒng)籌賬戶養(yǎng)老金記發(fā)辦法，對基金結(jié)余地區(qū)實行經(jīng)濟鼓勵。首先，建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制。若以當前平均主義的分配方式進入全國統(tǒng)籌，難免要遭到工資水平高的地區(qū)阻撓。只有建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金與繳費金額掛鉤的機制，改革才能贏得富裕地區(qū)或發(fā)達地區(qū)的積極參與。其次，對基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金節(jié)余較多和保費收繳率較高的地區(qū)政府和社會保險經(jīng)辦機構(gòu)給予一定的經(jīng)濟鼓勵。這樣，既可對其日常工作起到激勵作用，也可降低其對全國統(tǒng)籌的抵制心理。

3.加快做實個人賬戶改革步伐，在確保安全性前提下通過基金的自我增值來彌補收支缺口。做實個人賬戶，是我國應(yīng)對人口老齡化高峰，逐步減少個人帳戶空賬，對養(yǎng)老保險制度作出的重大調(diào)整。具體而言，通過對社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金實行分賬管理，從而達到既做實了個人賬戶基金而又不降低退休養(yǎng)老金水平的雙重目的。它對增強養(yǎng)老保險基金的抗風(fēng)險能力，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，維護社會的和諧穩(wěn)定，及時準確轉(zhuǎn)移跨統(tǒng)籌范圍流動職工養(yǎng)老保險關(guān)系，都具有重大的現(xiàn)實意義和深遠意義。目前，應(yīng)加快做實個人賬戶改革步伐。可根據(jù)各地實際情況，采取逐步做實、最終達到做實至8%的方式，這樣既不會對養(yǎng)老金的當期發(fā)放形成過大壓力，又可以逐步提高企業(yè)和職工對個人賬戶的信任度。針對目前養(yǎng)老保險基金運營管理低下的現(xiàn)狀，政府在為養(yǎng)老金支付提供長期、穩(wěn)定的資金保障外，應(yīng)對養(yǎng)老保險基金投資運營提供扶持性、優(yōu)惠性政策，在確?；鸢踩缘那疤嵯逻m當拓寬投資范圍，爭取通過基金的自我增值來彌補收支缺口。

參考文獻

[1]王麗熔.我國社會保險法中的弱勢群體保護問題研究[D].2012年鄭州大學(xué)碩士論文

[作者簡介]彭劍波（1970-），重慶人，副教授，廣西大學(xué)商學(xué)院國際貿(mào)易碩士導(dǎo)師，廣西大學(xué)法學(xué)院國際法碩士生導(dǎo)師，南寧市人大法制委員會委員，南寧市人大代表，南寧市人民政府特邀監(jiān)察員，廣西創(chuàng)想律師事務(wù)所律師，民建中央法制委員會委員，民建廣西區(qū)委法律委員會副主任。