[摘 要]新一輪土地流轉(zhuǎn)與當年的聯(lián)產(chǎn)承包責任制一樣意義深遠，是一件利國利民的大事。但在推進土地流轉(zhuǎn)的進程中，存在一些亟待解決的問題：一些農(nóng)地沒有進行勾圖定位，四至邊界不清，權(quán)屬不明；改變土地性質(zhì)、“非農(nóng)非糧化”問題嚴重；土地流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，埋下糾紛隱患；機制不健全，政府指導(dǎo)與監(jiān)管不到位，流轉(zhuǎn)無序進行等。文章認為，應(yīng)按照中央有關(guān)文件和合同法，穩(wěn)步推進土地勘界確權(quán)工作，充分尊重農(nóng)民意愿和主體地位，切實維護農(nóng)民利益；發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，建立健全流轉(zhuǎn)機制，把土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌于經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)之中。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；確權(quán)確股；市場機制；解決思路

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐的加快和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大批農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村內(nèi)部的土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)快速發(fā)展的態(tài)勢。實踐證明，土地流轉(zhuǎn)就是促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素優(yōu)化重組的過程，可以有效促進農(nóng)民增收，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。但由于現(xiàn)實和歷史遺留的問題，土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生了諸多問題。本文從廣西武鳴縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐，深入剖析存在問題，探討解決問題的方法，為穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)提出意見和建議，這對于促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會、造福農(nóng)民，都具有現(xiàn)實意義。

一、武鳴縣土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

武鳴縣土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)以下基本狀況：一是目前全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總面積已達到21萬畝，占耕地總面積的22%。農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模在擴大，速度在加快，但與發(fā)達地區(qū)相比，總體上仍處于一個較低的水平。二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)形式多樣化。從流轉(zhuǎn)主體看，武鳴縣土地流轉(zhuǎn)分為農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村集體組織流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)主要采用轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等形式，鄉(xiāng)村集體統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)主要采用入股、租賃等形式。農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)面積占總流轉(zhuǎn)面積的90%左右，因此，農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)仍為當?shù)刂髁鳌Ｈ橇鬓D(zhuǎn)主體趨于多樣化。受市場經(jīng)濟機制的調(diào)節(jié)，土地流轉(zhuǎn)范圍已由原來的親戚、本村、本鎮(zhèn)成員之間不斷向外擴展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，農(nóng)民合作經(jīng)濟組織，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，城市居民、農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、市外甚至廣西區(qū)外人員等多種市場主體紛紛參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中來，多元化參與趨勢十分明顯。四是土地流轉(zhuǎn)引起的利益糾紛增多。由于目前土地流轉(zhuǎn)存在農(nóng)民自行流轉(zhuǎn)多、報村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準備案少，口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)多、簽訂書面合同少等諸多問題，土地權(quán)屬不明，權(quán)利不清，由此引發(fā)的權(quán)利糾紛呈逐年上升趨勢。

二、武鳴縣土地流轉(zhuǎn)實踐中存在的幾個主要問題

（一）土地沒有頒證確權(quán)，埋下土地糾紛隱患

當初農(nóng)戶承包的地塊、面積大多沒有具體地勾圖和登記發(fā)證，給當前土地流轉(zhuǎn)留下諸多問題。在20世紀80年代初，武鳴縣開始執(zhí)行包產(chǎn)到戶，由于受測量技術(shù)和財力以及忽視土地潛在價值等多種因素的影響，土地登記工作沒有及時跟上，無論是承包面積還是地塊的具體位置都不準確。在當時，生產(chǎn)隊與當事人在現(xiàn)場共同指認，就算是分田到戶了，最好的情況也就畫有一張草圖，但一些較偏僻或面積較小的地塊連現(xiàn)場指認都沒做，僅僅口頭宣布就完事了。同時，盡管當初說土地承包責任制長期不變，但隨著形勢的發(fā)展，家庭人口的變化，農(nóng)民進城務(wù)工，很多村屯都對承包地做了多次的調(diào)整，造成土地權(quán)屬不穩(wěn)定。有的農(nóng)戶把承包地丟荒或交給兄弟姐妹、鄰居代耕或轉(zhuǎn)租。在這種情況下，為了耕作方便，許多地塊的輪廓、邊界以及面積都改變了，而當時參加分田到戶的老人大多已不在人世，即使少數(shù)還健在，但由于年事已高，面對變化了的地形地貌，也說不清一二來?，F(xiàn)在看來，這種情況帶來了很多問題，埋下了很多糾紛隱患。

（二）土地管理不足，存在擅自改變土地使用性質(zhì)問題

1.一些不法商人打著“支農(nóng)”的旗號，私下與農(nóng)戶草簽協(xié)議，征用大片土地，建廠房，大興商業(yè)活動，違反了《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定，改變了土地的農(nóng)業(yè)用途；有的雖然與“農(nóng)”沾邊，但也不種糧食，流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)非糧化”問題嚴重，影響了國家糧食安全。一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社，租賃農(nóng)戶承包地就等于“買斷”經(jīng)營權(quán)，一次性支付租金后，收益分配一概與原承包方無關(guān)，轉(zhuǎn)出后原承包農(nóng)戶只能以流轉(zhuǎn)費的形式享受流轉(zhuǎn)前的成果，享受不到流轉(zhuǎn)后的新成果，侵害了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

2.一些農(nóng)民長期進城務(wù)工，或跨省遷移，但又不放棄土地，也不用心經(jīng)營；也有些農(nóng)民想把土地流轉(zhuǎn)出去，但找不到合適的渠道，土地就這樣丟荒了，造成了土地資源浪費，對農(nóng)業(yè)發(fā)展很不利；還有的農(nóng)民對《土地承包法》精神實質(zhì)存在誤解，把長期承包的基本農(nóng)田錯誤地當作私有財產(chǎn)，隨意改變土地的農(nóng)業(yè)用途，在耕地上建房子、建廠房、挖土、挖沙、采礦或種速生桉樹等，浪費了有限的耕地資源，給土地造成永久性危害。

（三）流轉(zhuǎn)主體錯位，被流轉(zhuǎn)現(xiàn)象突出

按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶。但在土地流轉(zhuǎn)過程中，一些村屯不同程度上存在著流轉(zhuǎn)土地透明度不夠，甚至存在強行流轉(zhuǎn)土地的行為。如作為集體土地發(fā)包方的村民委，假借少數(shù)服從多數(shù)原則和加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的口號，在不經(jīng)農(nóng)戶授權(quán)，沒有按照規(guī)定公開招標發(fā)包的情況下，直接與新的土地經(jīng)營者商議、簽訂流轉(zhuǎn)合同、租金等，強迫農(nóng)戶放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)，剝奪了作為土地流轉(zhuǎn)主體——農(nóng)戶的知情權(quán)，協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)，損害了農(nóng)戶權(quán)益。

（四）流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系不完善

武鳴縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場體系還未建立或處于初始建立階段，缺編制、缺經(jīng)費、缺制度，在信息收集發(fā)布、咨詢服務(wù)、合同服務(wù)、地價評估、糾紛調(diào)解等方面功能不健全。流轉(zhuǎn)主體和行為還不能完全依法運行，流轉(zhuǎn)情況缺乏相關(guān)備案登記，流轉(zhuǎn)合同文本不統(tǒng)一、不規(guī)范，因土地流轉(zhuǎn)引起的矛盾與糾紛問題，如農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方（或三方）的權(quán)利、義務(wù)的明確，利益關(guān)系的協(xié)調(diào)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價格，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的簽證、仲裁的操作等，沒能及時有效地引導(dǎo)和解決，嚴重影響土地流轉(zhuǎn)的順利進行。從整體看，當前土地流轉(zhuǎn)市場沒有真正建立起來，流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序狀態(tài)。

三、對當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾點建議

（一）扎實推進土地確權(quán)登記發(fā)證工作

土地確權(quán)要厘清兩個基本點：一是土地，要勾畫土地的形狀、位置、四至邊界、面積；二是要確權(quán)到人，確認土地的使用權(quán)是誰，又是誰承包經(jīng)營這塊土地?！皺?quán)”對應(yīng)“物”，這個“物”就歸這個土地承包經(jīng)營權(quán)人，兩者確認要準確無誤，不能模棱兩可，這樣的確權(quán)才是完整的。

對以前沒有把具體地塊發(fā)包到農(nóng)戶，也沒有勾畫地塊具體位置的，但已由村委會發(fā)包，或管理經(jīng)營的，可以對農(nóng)戶采取確股而不確權(quán)的辦法來處理，同時在股份公司、股份合作社內(nèi)部把農(nóng)戶的股權(quán)確認清楚。對這些特殊情況，無論采用對農(nóng)戶確股還是確地，都應(yīng)與農(nóng)戶協(xié)商，取得農(nóng)戶認可后，方可進行。

通過農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，依法確認農(nóng)民土地權(quán)利，維護農(nóng)民權(quán)益，有效解決農(nóng)村集體土地權(quán)屬糾紛，化解農(nóng)村社會矛盾，強化農(nóng)民以及全社會的土地物權(quán)意識，有利于激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性。

（二）對工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè)要進行必要的政策規(guī)范

我國經(jīng)濟工作的主要任務(wù)就是切實保障國家糧食安全，這就意味著耕地紅線要嚴防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷擴大及建設(shè)新型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新形勢下，探索新形勢下的耕地和基本農(nóng)田保護政策創(chuàng)新，堅持數(shù)量質(zhì)量并重，切實保障國家糧食安全。

對于公司進入農(nóng)業(yè)并大面積承租、受讓土地，政府應(yīng)出面審查他們是否有經(jīng)營農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗，其真正目的是什么。有必要出臺相關(guān)政策，規(guī)范具有相應(yīng)資質(zhì)的行業(yè)、企業(yè)方可進入并經(jīng)營農(nóng)業(yè)。在企業(yè)的承租土地期間，也應(yīng)對其進行不定期的監(jiān)管，對違反合同，進行“非農(nóng)非糧化”經(jīng)營行為要限期整改，嚴重的要勸其退出。有一些領(lǐng)域，比如設(shè)施農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)科研實驗和養(yǎng)殖業(yè)，需要大量的資金投入和高技術(shù)投入，但單靠農(nóng)民是沒有能力做到的。因此，政府可以引導(dǎo)公司進入這些領(lǐng)域。應(yīng)創(chuàng)造條件，更多地培育種植大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社，讓留在農(nóng)村的有經(jīng)驗、有能力的農(nóng)民家庭由“小農(nóng)”發(fā)展成為家庭農(nóng)場或種植大戶，進行規(guī)模化糧食生產(chǎn)。這樣有利于防止土地“非農(nóng)非糧化”，也有利于國家糧食安全。

（三）堅持以農(nóng)民為主體，切實尊重農(nóng)民的意愿

《農(nóng)村土地承包法》和2014年中央1號文件強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體。因此，流轉(zhuǎn)土地必須是農(nóng)民自愿的，在商談流轉(zhuǎn)的方式、時間、租金、合同等過程中，農(nóng)民應(yīng)發(fā)揮主體的作用，貫穿整個流程全過程。即使那些長期進城務(wù)工的農(nóng)民把自己的承包地委托給村委會或中介組織去流轉(zhuǎn)，村委會或中介組織也要與農(nóng)民保持溝通，保證他們的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保護他們的合法權(quán)益。政府、村委會要準確定位，弄清楚自己的角色。政府、村委會應(yīng)是土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管者和服務(wù)者，同時，政府和村委會要充分發(fā)揮職能作用，及時提供流轉(zhuǎn)市場信息、法律法規(guī)援助、矛盾的化解、糾紛的解決等服務(wù)，避免在農(nóng)民不知情的情況下，自作主張地把農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)了，更不能做損害農(nóng)民利益的事。

（四）完善流轉(zhuǎn)機制，進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場

1.加快建立土地流轉(zhuǎn)交易平臺。縣級建立土地流轉(zhuǎn)信息庫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心等形式，建立有形的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、評估、政策咨詢等服務(wù)工作，以便及時準確掌握土地流轉(zhuǎn)的動態(tài)信息。

2.建立土地流轉(zhuǎn)價格指導(dǎo)機制。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和土地產(chǎn)出等因素制訂土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價格，并要求在流轉(zhuǎn)合同中約定流轉(zhuǎn)價格增長的方式。

3.進一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處機制。加強和完善縣級土地承包仲裁庭的基礎(chǔ)建設(shè)。在農(nóng)民觀念中，仲裁機構(gòu)更多是“講理”的地方，而不是“論法”的場所。因此，應(yīng)當加大人力、物力投入，健全仲裁組織機構(gòu)，強化調(diào)解、仲裁職責，使之成為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的主力軍。

進一步設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地糾紛調(diào)解組織，加強各類糾紛化解機構(gòu)的工作聯(lián)動，盡可能把矛盾、糾紛化解在萌芽階段。應(yīng)該充分認識到，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛本質(zhì)是利益糾紛，應(yīng)在嚴格遵守政策法規(guī)的前提下，努力尋找糾紛雙方的利益平衡點。另外，要認識到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛是當前農(nóng)村經(jīng)濟生活中不可避免的現(xiàn)象，有利益就會有紛爭，不必強求從制度上一勞永逸根除土地流轉(zhuǎn)糾紛現(xiàn)象，以免土地制度和政策設(shè)計中追求不切實際的單一目標，而喪失彈性空間。

4.強化備案審查機制。對承包經(jīng)營業(yè)主的資信情況、履約能力、生產(chǎn)經(jīng)營能力和項目的效益風險強化監(jiān)管，對經(jīng)營項目實施嚴格的備案審查。

5.完善合同手續(xù)。完善流轉(zhuǎn)合同相關(guān)手續(xù)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同格式，統(tǒng)一印制農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同文本，對原有流轉(zhuǎn)合同重新逐項審查核實，沒有簽訂協(xié)議的補簽流轉(zhuǎn)協(xié)議，協(xié)議不規(guī)范的及時修正，依法依規(guī)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)有序有效運作。

（五）強化政府職能，加強對土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)與監(jiān)管

1.制定相應(yīng)的政策。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，政府的正確指導(dǎo)和把關(guān)至關(guān)重要。因此，應(yīng)制定相應(yīng)政策和總體規(guī)劃，分類指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，堅持基本農(nóng)田保護政策，堅守耕地紅線，確保國家糧食安全。妥善處理利益糾紛，堅決制止、糾正損害農(nóng)民合法權(quán)利的行為，使土地流轉(zhuǎn)在陽光下運行。

2.創(chuàng)新農(nóng)村社會保障體系，創(chuàng)造土地流轉(zhuǎn)有利條件。一是設(shè)立農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移基金，建立健全土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的職業(yè)技能培訓和實用技術(shù)培訓長效機制，對土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民提供針對性常態(tài)化的免費技能培訓，促進他們創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)能力；二是可重點嘗試建立養(yǎng)老基金。由市、縣兩級財政設(shè)立，引導(dǎo)農(nóng)戶從土地流轉(zhuǎn)收益中拿出部分資金，作為失地農(nóng)民養(yǎng)老金。老年農(nóng)民可以用土地換保障，60歲以上的老年農(nóng)民可以向村委會退出承包權(quán)，然后通過公共財政或土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后的經(jīng)營收入，提高老年農(nóng)民的保障水平；三是進一步完善村級醫(yī)療服務(wù)站建設(shè)，健全農(nóng)村醫(yī)保制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)民小病不出村，大病有保障的醫(yī)療保障格局，切實降低農(nóng)民對土地的依賴程度；四是對進城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，在就醫(yī)、子女就學、簽訂勞動合同和稅費征收等方面提供“市民”優(yōu)惠待遇；五是建立農(nóng)業(yè)風險保障機制。制定防范土地流轉(zhuǎn)風險政策，建議設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風險金、災(zāi)害風險補償基金、農(nóng)作物病蟲保險基金等，探索實施互保合作方式，組建“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者互助合作保險組織”，本著自愿原則，實行會員繳費、財政補助，自我管理、合作共享，專戶監(jiān)管、滾動發(fā)展的農(nóng)業(yè)保險運作模式，最大限度地降低土地流轉(zhuǎn)帶來的風險。

3.建立一支高素質(zhì)的農(nóng)村基層干部隊伍。穩(wěn)步推進土地流轉(zhuǎn)，干部是關(guān)鍵。新一輪土地改革面臨的情況更復(fù)雜，利益紛爭更嚴重。要開好局、破難題，就必須解決一些突出問題，掃除前進道路上的“攔路虎”。當務(wù)之急是解決一線干部能力不足的問題。必須盡快組織一支專業(yè)知識扎實，法律、政策水平高，溝通能力強，敢于擔當?shù)霓r(nóng)村干部隊伍，要用一定的時間對他們就黨和國家相關(guān)政策、相關(guān)法律法規(guī)等有關(guān)農(nóng)村改革內(nèi)容進行培訓，及時“吃透”中央精神，把黨的相關(guān)政策、法律法規(guī)傳播到群眾中去，做到家喻戶曉。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨，應(yīng)把土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)籌于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)建設(shè)之中。在推進土地流轉(zhuǎn)過程中，嚴格實行準入制度，守住耕地紅線，確保國家糧食安全。要妥善解決歷史遺留問題和新出現(xiàn)的問題，堅持“自愿平等，價格公道、互利雙贏”的基本原則，穩(wěn)步推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進程，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

[作者簡介]陸漢民（1961-），中共武鳴縣黨校講師。