朱曬紅

摘要：轉(zhuǎn)型期，我國面臨經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)及價值觀念的巨大變化。在這個過程中，由于城市化建設(shè)的需要，大量農(nóng)用土地被征用，產(chǎn)生了一批數(shù)額龐大的失地農(nóng)民群體。對于這些失去土地保障的失地農(nóng)民而言，為其建立一套合理的養(yǎng)老保險制度至關(guān)重要。文章簡要介紹幾種失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式，著重分析了“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”模式的利與弊。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；“政府主導(dǎo)+商業(yè)化”模式

一、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”模式概述

“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”模式是一種公私合作模式，具有自愿性、商業(yè)性和繼承性的特點。在提供失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的過程中，依然是政府為供給主體，其與商業(yè)保險機構(gòu)合作，通過購買商業(yè)保險公司的專業(yè)服務(wù)和專業(yè)技術(shù)，確保保險基金的保值增值。以義烏市為例，政府規(guī)定土地補償費按2：4：4的比例分配，40%由村集體統(tǒng)一用于養(yǎng)老保險。具體運行中，由村集體投保，保險費從集體的土地補償費中列支，通過簽訂合同的形式參與中國人壽保險公司義烏支行“團體年金分紅保險”等險種，壽險公司履行給付金義務(wù)。本金歸集體所有，以中國人壽保險公司2.5%的保證收益和不低于投資收益70%的紅利來支付失地農(nóng)民養(yǎng)老金。這相當于把土地變現(xiàn)“存”起來，讓失地農(nóng)民世代享用。

二、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”模式的優(yōu)勢

（一）專用性更高，有利于保險基金的保值增值

第一，與純粹的社會性養(yǎng)老相比，這種商業(yè)化運作的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式專業(yè)性更強，效率更高，責任更加明晰。商業(yè)保險機構(gòu)實行市場化經(jīng)營原則，其唯一目標是盈利，追求利潤最大化。而在激烈的市場競爭條件下，商業(yè)保險機構(gòu)要獲得生存和發(fā)展，必須實行更科學化的管理，使用更先進的技術(shù)和人員。同時，商業(yè)保險機構(gòu)長期從事保險業(yè)務(wù)，在保險領(lǐng)域已經(jīng)具備豐厚的實踐經(jīng)驗，可以為失地農(nóng)民制訂科學合理的養(yǎng)老保險計劃。

第二，商業(yè)保險機構(gòu)具有專業(yè)性強的設(shè)備和人才，可以通過風險預(yù)測對基金進行合理的投資運營，保證基金的保值增值。同時，商業(yè)保險機構(gòu)也制定了更加合理的繳費水平和給付水平，使得基金的利用率更具有效率性。而社會養(yǎng)老保險機構(gòu)由于技術(shù)人才限制，專業(yè)性不強，在保險工作中還處低級階段，配套的管理、信息服務(wù)平臺不到位，在一定程度上降低了運營效率。

第三，商業(yè)保險機構(gòu)同時受保監(jiān)會和政府部門的雙重監(jiān)督，其經(jīng)營行為、償付能力及公司治理等方面必須保證合法性和合理性，保證信息披露和信息透明度。加上商業(yè)保險機構(gòu)自負盈虧的公司性質(zhì)，使得相關(guān)操作人員更加小心謹慎，嚴格的會計和審計制度大大降低了道德風險，殘酷的市場競爭和商業(yè)養(yǎng)老保險人的理性經(jīng)濟人性質(zhì)，使基金的安全性有較高的保障。

（二）降低政府網(wǎng)絡(luò)、技術(shù)及人員成本，減輕政府負擔

在現(xiàn)有情況下，如果完全由政府管理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，必須要配備相應(yīng)的技術(shù)設(shè)備和管理人員，這勢必會增加政府部門的開支，導(dǎo)致財政支出的增長。而且由于政府本身的局限性，這種支出增長不一定能帶來比較好的效益。另外，在社會保障制度下，政府作為公共部門，必須從公共服務(wù)部門的角度對失地農(nóng)民給予經(jīng)濟上的補助。在當前城鎮(zhèn)化快速推進的情況下，失地農(nóng)民的數(shù)量與日劇增，那么政府對失地農(nóng)民的補助額將大幅度上升，財政壓力愈演愈烈。而且由于我國養(yǎng)老保險征費率普遍不高，所以政府財政年都要拿出一定的資金對其進行補貼，政府承擔的這筆隱性債務(wù)是巨大的。據(jù)世界銀行測算，中國養(yǎng)老保險金的隱性債務(wù)大約占GDP的46%～49%。在這筆舊賬未清的情況下，如果再增加對失地農(nóng)民社會養(yǎng)老的補貼，政府的財政壓力可想而知。西方許多國家社會養(yǎng)老保險制度面臨越來越嚴重的財政困境，開始注意發(fā)揮商業(yè)保險的作用，商業(yè)保險往往受到政府的鼓勵，甚至在稅收政策和投資政策等方面享有優(yōu)惠。

（三）具有靈活性，提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)

一是基金征繳具有靈活性。在“完全政府型”失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體制下，大部分地區(qū)對于失地農(nóng)民采取一次性繳費的完全積累模式。失地農(nóng)民在一次性交納個人必須承擔的養(yǎng)老保險費用之后，這部分費用被納入社會養(yǎng)老保險的個人賬戶，只有當參保人員死亡時，個人賬戶基金才可以繼承。而商業(yè)運營的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險體系比較靈活，在失地農(nóng)民遇到重大困難時，經(jīng)過基層部門政府和土管部門審核同意，可以在土地補償和安置補助費交到保險公司之日起滿5年后向保險公司要求退還本金及本金所產(chǎn)生的活期利息。

二是賬戶管理更具靈活性。失地農(nóng)民作為一個流動性傾向比較高的群體，在其失去土地后，由于教育水平以及技能的限制，其就業(yè)遇到困難。很多失地農(nóng)民會選擇外出打工，去一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)比較多的地區(qū)謀求工作。而在目前的條件下，失地農(nóng)民完全政府型的養(yǎng)老保險模式未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，連基本的省級統(tǒng)籌都還沒有完全實現(xiàn)，這使得失地農(nóng)民養(yǎng)老保險賬戶轉(zhuǎn)移接續(xù)發(fā)生困難。而商業(yè)化運營模式的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度可以有效避免這種弊端。

三是靈活制訂養(yǎng)老計劃。商業(yè)保險可制訂一攬子人身綜合風險保障計劃。在滿足農(nóng)民養(yǎng)老保障需求的同時，也可提供覆蓋死傷、醫(yī)療、意外傷害等風險的產(chǎn)品系列，實現(xiàn)“失去口糧田，留下口糧錢”，穩(wěn)定失地農(nóng)民。

三、“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”模式的弊端

（一）官商結(jié)合，可能誘發(fā)腐敗

“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運作”的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式中相關(guān)主體之間的關(guān)系如下圖1所示。首先，失地農(nóng)民向市政府提交參保申請，然后市政府統(tǒng)一向保險公司繳納保費。當失地農(nóng)民達到一定年齡時，由保險公司向其發(fā)放養(yǎng)老金。從此過程可見，市政府與保險公司存在利益關(guān)系，如果保監(jiān)會及相關(guān)部門沒有做好監(jiān)督工作，那么市政府和保險公司可能為了各自的利益，相互勾結(jié)，損害失地農(nóng)民的利益，從中獲取非法利益。失地農(nóng)民作為一個弱勢群體，很難與政府、保險公司相抗衡。

（二）風險相對比較高

“完全政府型”的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度由政府全程管理，投資渠道比較有限，傾向于風險比較小的投資，如銀行存款。這使得保險基金安全性比較強，不會出現(xiàn)嚴重的損失，為失地農(nóng)民的養(yǎng)老負責。而商業(yè)化運營的保險模式中，商業(yè)保險公司有時候可能因為市場預(yù)測失靈或急于獲得高回報率而把保險基金投資于高風險領(lǐng)域，導(dǎo)致投資失敗的可能性存在，使得養(yǎng)老基金安全性讓人擔憂。同時，保險公司為了獲得基金的管理運營權(quán)，有時會做出過高保障承諾，導(dǎo)致風險的增加。

（三）參保率低

商業(yè)化運作的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險采取自愿投保原則，由失地農(nóng)民自愿提出投保申請。但是，由于農(nóng)民的認識不高，更注重眼前利益，參保意愿不強。這在一定程度上縮小了養(yǎng)老保險的保障范圍，降低覆蓋面，削弱了對被征地農(nóng)民的保障效果。同時，由于保險公司不具備政府的強大執(zhí)行力和影響力，使得有些參保者提出了書面申請但卻不及時繳納保費的情況產(chǎn)生。

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（作者單位：武漢大學社會保障研究中心）