申鎮(zhèn)

摘 要：中國快速的城市化進(jìn)程出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，應(yīng)為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障制度。但由于我國當(dāng)前法律的障礙，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度尚未全面建立，給社會(huì)帶來了發(fā)展的隱患和矛盾。本文從法學(xué)視角通過對(duì)當(dāng)前法律困境的分析，提出了實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的路徑。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；商業(yè)保險(xiǎn)

一、失地農(nóng)民與社會(huì)保障

“失地農(nóng)民”是我國近年來涉及弱勢(shì)群體保護(hù)中被經(jīng)常使用的詞匯，其是指在城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村集體土地被征用，喪失了在原集體土地上享有的承包經(jīng)營權(quán)等土地權(quán)利的農(nóng)民。近年來，失地農(nóng)民數(shù)量激增，但對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償卻與地價(jià)的飛漲、土地出讓金收入增長不成比例，造成社會(huì)分配極不公平，社會(huì)矛盾日漸突出，甚至危及社會(huì)穩(wěn)定。因此，當(dāng)農(nóng)民失去了土地權(quán)利，就有必要建立起相應(yīng)的社會(huì)保障體系。由于“市場失靈”現(xiàn)象的存在，政府義不容辭地應(yīng)承擔(dān)起為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障的職責(zé)。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律困境

（一）“國家壟斷土地一級(jí)市場”制度限制了農(nóng)民對(duì)集體土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利

在我國，土地公有制決定了土地所有權(quán)在法律層面上是禁止流通的，法律所允許的土地營利行為是指對(duì)土地使用權(quán)的市場運(yùn)作。雖然從法律上講，農(nóng)民是集體土地的主人，但農(nóng)村集體土地要想流轉(zhuǎn)，必須先由國家征收為國有土地后，才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)，而這時(shí)的流轉(zhuǎn)是建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，是由國家主導(dǎo)的，與農(nóng)民沒有什么關(guān)系了。農(nóng)民僅在征收過程中獲得一定的征地補(bǔ)償。隨著愈演愈烈的土地財(cái)政，地方政府向農(nóng)民征地時(shí)采用低價(jià)手段，而通過一級(jí)市場出讓土地時(shí)卻用競爭性締約方式高價(jià)出讓，這“一低”、“一高”所形成的巨額利潤使得地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔。在這個(gè)過程中，面對(duì)強(qiáng)勢(shì)政府，失地農(nóng)民始終處于弱勢(shì)地位，合法權(quán)益很難得到保證。

（二）農(nóng)民在土地實(shí)體法上缺乏應(yīng)有的保障

首先，農(nóng)民對(duì)土地?fù)碛械呢?cái)產(chǎn)權(quán)是一種私權(quán)，而地方政府擁有的征收權(quán)是一種公權(quán)。雖然都是由憲法賦予的權(quán)利，但這兩種權(quán)利卻不可避免地會(huì)發(fā)生沖突。當(dāng)征收權(quán)與農(nóng)民的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生沖突時(shí)，政府會(huì)借用“公共利益”的不確定性而濫用權(quán)力。其次，農(nóng)民在征收過程中所獲得的征地補(bǔ)償偏低。農(nóng)民根本沒有分享到農(nóng)村土地變成建設(shè)用地出讓后所形成的土地增值收益，農(nóng)民群體的土地發(fā)展權(quán)被剝奪，嚴(yán)重影響社會(huì)公平。

（三）地方保障標(biāo)準(zhǔn)各異，保障力度差別很大

為了緩解城市化進(jìn)程中因失地農(nóng)民引發(fā)的社會(huì)矛盾，各地都在積極探索滿足失地農(nóng)民需求的社會(huì)保障模式，但各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，受財(cái)力限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)難以推廣到全國。從目前各地的實(shí)施情況來看，最主要的保障方式是養(yǎng)老保障，但醫(yī)療保障等其他保障方式則鮮有涉及，為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn)、提供就業(yè)指導(dǎo)與技能培訓(xùn)也只是在極個(gè)別地方實(shí)行。只有建立全國性的社會(huì)保障制度，才能滿足不同地區(qū)失地農(nóng)民的基本保障需求。

三、構(gòu)建失地農(nóng)民社會(huì)保障的法律路徑

（一）立法完善征地補(bǔ)償，逐步推進(jìn)失地農(nóng)民社會(huì)保障的建立

1.以“公共利益”為界限約束政府經(jīng)營土地的行為，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

政府在實(shí)現(xiàn)公共利益過程中存在著“公益人”與“經(jīng)濟(jì)人”的角色沖突，如果作為政府及其官員把個(gè)人利益放在了公共利益之前，這無疑會(huì)損害公共利益，給社會(huì)帶來危害，這就必須對(duì)政府的權(quán)力加以限制。既然政府的規(guī)范目的是追求和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，這實(shí)際上也就為政府對(duì)自身利益的追求設(shè)定了邊界，即只能以不損害公共利益，并促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)為前提?！段餀?quán)法》第一百四十八條沒有對(duì)什么是公共利益作出界定。考察世界各國的立法，很多國家立法采取列舉的方法來嘗試明確公共利益的范圍。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用這種模式，在立法中明確列舉土地征收中的“公共利益”。結(jié)合我國國情，具體可列舉為：（1）發(fā)展教育、醫(yī)療、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè)；（2）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（3）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（4）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；（5）發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)，維護(hù)生態(tài)環(huán)境 。

2.建立失地農(nóng)民社會(huì)保障專項(xiàng)基金，逐步推進(jìn)失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系的建立。

我國當(dāng)前許多地方采用土地?fù)Q社保、土地?fù)Q戶籍的提法與操作，將農(nóng)民的土地去換他們本應(yīng)得到的公共產(chǎn)品，難免產(chǎn)生道德危機(jī)。國家應(yīng)逐步建立全國統(tǒng)一的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系，為失地農(nóng)民提供基本的社會(huì)保障。這種保障應(yīng)以貨幣補(bǔ)償為先導(dǎo)，社會(huì)保障、就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)措施配套跟進(jìn)、完善為主，切實(shí)落實(shí)失地農(nóng)民的市民身份為輔助手段，從而達(dá)到城鎮(zhèn)化發(fā)展與失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)實(shí)現(xiàn)共贏的目的。

建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，關(guān)鍵要落實(shí)保障資金。否則，一切都無從談起。由于《物權(quán)法》第 42 條第 2 款并未明確社會(huì)保障費(fèi)的歸屬及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前，失地農(nóng)民社會(huì)保障資金主要來源于征地單位支付的征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及政府轉(zhuǎn)讓土地所獲得的土地出讓金，并以征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為主，地方財(cái)政補(bǔ)助只占少部分，并且是從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金收入中列支。這些作法不利于失地農(nóng)民的利益保護(hù)，應(yīng)設(shè)立社會(huì)保障專項(xiàng)基金，由國家財(cái)政撥款，這筆錢雖然在征收補(bǔ)償范圍之內(nèi)，但是單獨(dú)列支的，它并不是從農(nóng)民法定的土地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)換而來的。而且，社會(huì)保障專項(xiàng)基金應(yīng)當(dāng)直接撥到失地農(nóng)民的個(gè)人賬戶，以免層層截留，并做到?？顚Ｓ谩?/p>

（二）商業(yè)保險(xiǎn)參與是失地農(nóng)民社會(huì)保障有益的補(bǔ)充

由于我國面向城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保險(xiǎn)一直實(shí)行的就是低水平、廣覆蓋的政策，即只能滿足勞動(dòng)者的最低需求，解決老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)且盡量擴(kuò)大承保面。因此，將來即使是通過立法確立了失地農(nóng)民全面參加社會(huì)保障，其保障水平也只能滿足失地農(nóng)民的最低需求，是基本的生活保障。這是根據(jù)我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所制定出的一項(xiàng)基本國策。因此，應(yīng)兼采其他方式加強(qiáng)失地農(nóng)民的保障，商業(yè)保險(xiǎn)就是其中保障失地農(nóng)民權(quán)益的重要途徑。從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，都將市場機(jī)制引入社會(huì)保障管理，只是商業(yè)保險(xiǎn)在其社會(huì)保障體系中發(fā)揮作用的方式存在差異，這些成功的經(jīng)驗(yàn)完全可以為我所用，為那些沒有被納入社會(huì)基本保險(xiǎn)范圍或雖已納入但保障水平低的失地農(nóng)民提供多項(xiàng)保險(xiǎn)保障，既能減輕政府的壓力，又能發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的社會(huì)輔助管理功能，降低政府的管理成本。因此，有必要通過為失業(yè)農(nóng)民購買商業(yè)保險(xiǎn)來作為其社會(huì)保障的補(bǔ)充。

筆者認(rèn)為現(xiàn)有條件下，首先要解決的是，在保險(xiǎn)費(fèi)的資金來源上，不能僅靠失地農(nóng)民來繳納，還應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織拿出一部分土地補(bǔ)助安置費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)，地方政府再拿出一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途后的增值收益的方式來吸引其參與投保。政府這筆資金的來源可以考慮從土地出讓金收入中支付。

（三）從長遠(yuǎn)來講，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)改革是根本的解決途徑

只有允許農(nóng)村集體土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場下的地價(jià)體系，在現(xiàn)有土地權(quán)屬基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民集體土地處置權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，才能既從根本上解決土地財(cái)政問題，同時(shí)也使失地農(nóng)民的利益得到充分保護(hù)。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正視當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，刪除《土地管理法》這一禁止性條款，建立起合理的集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)土地資源的合理利用，維護(hù)廣大農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益。（作者單位：中國人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司總公司）

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