孫策　李藝博

摘 要：隨著經濟全球化的影響和我國社會的不斷發(fā)展，公共危機越發(fā)頻繁和復雜。在政府失靈、市場失靈以及公民社會發(fā)展等多種理論的支持下，社會組織參與公共危機的多元治理成為必然趨勢。本文分析了社會組織在參與公共危機治理中的現(xiàn)實困境，并對促進社會組織參與危機治理的路徑進行了探析，以期實現(xiàn)公共危機治理多元主體的功能耦合。

關鍵詞：公共危機治理；社會組織

隨著經濟全球化的不斷推進和我國改革開放的不斷深入，公共突發(fā)事件愈多愈復雜，特別是我國當前正處于社會全面轉型的關鍵時期，社會矛盾突發(fā)，由此引發(fā)的一系列公共危機事件也將愈演愈烈。而在公共危機的治理中，起主導作用的政府正愈發(fā)乏力，政府單方面很難將公共危機治理所需資源全面整合并合理應用，面對繁多復雜的公共危機事件，政府自身的局限性使其很難快速、高效地應對危機。政府的失靈使得公共危機多元化治理成為必然趨勢，而社會組織在公共危機的有效治理中，具有不可或缺的作用。

一、政府單一治理的局限性

首先，公共危機治理中政府的大包大攬是一把雙刃劍。政府單一治理不僅有利于資源整合和統(tǒng)一指揮，而且能夠極大增強政府威信；但由于在資源稟賦、組織體系、人員結構等方面政府存在一定局限性，在應對公共危機事件時，很難做到迅速、全面、有效的處理，同時還會有損政府的形象。

其次，政府對于公共危機管理的過度控制，會大大減少非政府力量參與公共危機治理的機會，擠壓社會組織參與公共危機治理的空間，降低其參與的熱情，不僅使政府和社會組織之間產生隔閡，信息溝通機會和渠道減少，同時也必將影響政府的公共危機治理效果，降低政府威信。

最后，政府單一治理公共危機會增加行政成本和管理難度。這種統(tǒng)包統(tǒng)籌的治理格局，需要大量的資源投入，并且隨著經濟 發(fā)展，公共危機事件會越來越紛繁復雜，最終將導致政府機構膨脹，財政支出也將持續(xù)增長，龐大的管理系統(tǒng)對于需要快速反應的危機治理也將產生不利影響。

二、社會組織在公共危機治理中的優(yōu)勢

第一，公共危機治理中社會組織具有專業(yè)優(yōu)勢。社會組織在成立之時一般具有明確的宗旨和目標，并按照特定的標準吸納組織成員，是具有專業(yè)特色的組織隊伍，社會組織成員一直從事相關專業(yè)和科學研究中最前沿的工作，因此對社會中的某一領域有深入的專業(yè)解讀。

第二，公共危機治理中社會組織靈活性更強。政府在面對突發(fā)公共危機事件時由于層級體系或某些政治、價值因素的制約，往往反應遲緩或形式單一，延誤了公共危機的最佳處理時機。而社會組織作為一種社會自治主體，則可以通過自身組織結構的靈活及獨立的決策和行動能力快速的針對特定公共危機作出反應，同時還可以廣泛的動員社會資源提供援助，大大的緩解了政府的壓力。

第三，社會組織與大眾聯(lián)系更加緊密，具有紐帶性。一方面它可以作為政府與大眾溝通的樞紐，形成上情下達和下情上達的交流平臺，利于危機治理中的信息溝通；另一方面社會組織也可以利用其自治性、中介性、公益性、專業(yè)性等特點作為多元化矛盾糾紛解決機制的有益補充，疏導和化解社會矛盾及沖突。

三、社會組織參與公共危機治理的現(xiàn)實問題

在公共危機治理中，社會組織所具有的獨特優(yōu)勢可以充分彌補政府的局限性，政府主導、社會力量充分參與的多元治理格局將成為公共危機治理的必然趨勢和強有力工具，但同時也應看到當前我國社會組織參與公共危機治理還存在諸多困難：

第一，社會組織參與公共危機治理的合法地位有待明確。黨的十八大報告指出，要鼓勵公民的有序政治參與。但公民有序參與和公民有組織的參與并不等同。公民有序參與是指公民按照一定的程度和渠道參與，還是公民通過組織化的形式參與？如果是公民通過組織化參與，是通過原有政府機關、人民團體和民主黨派去參與，還是通過成立自己獨立的表達組織去參與？這些問題還比較模糊，給公民和社會組織的參與帶來了一定的困境；

第二，社會組織參與公共危機治理的法律體系尚待規(guī)范。我國目前已經出臺了一些法律如《突發(fā)事件應對法》，這部法律對危機的應對與管理作出了相關的規(guī)定，是我國非常態(tài)法律秩序的一部基本法，但并沒有對公民和各類社會組織參與危機治理的權利與義務作出明確的安排，沒有給與相應的重視。

第三，社會組織參與公共危機治理的組織基礎薄弱。從目前來看，我國公民參與的社會組織無論在數(shù)量和質量上都與國際水平相差很大。

四、促進社會組織參與公共危機治理的路徑選擇

以上分析能看出，社會組織充分參與到公共危機治理的關鍵在于是否有制度保障和程序約定，能否確保各類主體之間在參與危機治理中可能產生的相互沖突得以協(xié)調解決，保障各類主體在參與危機治理中的優(yōu)勢互補和差異整合，最終實現(xiàn)有效預防和化解公共危機的目標。為此，筆者認為可以從以下幾個方面入手，促進社會組織有效的參與公共危機治理。

（一）建立和完善危機治理的法律體系和政策機制

目前各國政府關于社會組織的看法及法規(guī)政策體系呈現(xiàn)出重視過程監(jiān)督、簡化注冊登記手續(xù)的趨勢，同時也加強了對社會組織動態(tài)過程的監(jiān)督、評估和控制，這將有利于社會組織參與公共危機治理。就法律法規(guī)而言，目前看來，除了《突發(fā)事件應對法》，國家沒有統(tǒng)一的《危機管理法》對公共危機治理進行整體規(guī)定和約束，通過《危機管理法》明晰各主體的權利義務、確立各自的治理邊限、規(guī)范程序和辦法，化解主體間的矛盾，使社會組織在參與公共危機治理的過程中獲得充分的法律保障。

（二）加強社會組織自身建設，樹立良好形象

由于缺乏法律和相關機制的保障及監(jiān)督的不到位，當前我國社會組織的發(fā)展存在諸多問題，這嚴重制約了其有效的參與公共危機的治理。同時當前社會組織在社會中的公信力不足，很難得到公眾廣泛的支持。為此，社會組織首先必須加強內部的制度、機構和文化建設，樹立陽光形象，增加社會威信；其次，社會組織應主動加強與相關公共部門之間的聯(lián)系，樹立大局觀，把自身置于公共危機治理的全局之中；其三，社會組織積極接受來自公眾的監(jiān)督，充分認識自身問題，主動接受批評和建議；其四是在保持獨立性的原則上，在危機治理中也必須服從政府相關部門的合理調度，以有效緩解公共危機。

（三）加強公眾參與危機治理的意識和能力培養(yǎng)

公共危機治理過程中想要在短時間內將局面有效得控制住單靠政府是遠遠不夠的，因此，強化公眾及全社會危機預防和危機應對能力、參與危機治理的意識，是有效治理公共危機的必要條件和重要途徑。在這方面，國內大學等相關機構應當主動承擔起研究、教育和培養(yǎng)工作。例如08年“5.12”汶川地震發(fā)生后，四川大學與香港理工大學于聯(lián)合成立了“四川地震災后重建支援及研究中心”，為汶川地震災區(qū)重建提供了大量卓有成效的技術援助、社會管理服務、傷員身心康復等工作。之后進一步合作成立了“四川大學-香港理工大學災后重建與管理學院”，該學院作為中國首個災后重建與管理學院，使得四川大學近年來在國內公共危機管理方面的研究和工作處于領先地位。（作者單位：四川大學公共管理學院）