曹亞楠

摘 要：農(nóng)村公共服務(wù)就是以村莊范圍內(nèi)的居民為受益人、具有非競爭性和非排他性特征的產(chǎn)品和服務(wù)，提供村莊公共服務(wù)是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。本文的研究目標(biāo)是希望通過完善村民自治這種村級治理模式，提高村莊自我治理能力以達(dá)到村莊公共服務(wù)的充足供給和自主供給。

關(guān)鍵詞：村莊；公共服務(wù)；鄉(xiāng)村治理

農(nóng)村公共服務(wù)研究是一個(gè)相當(dāng)大的范疇，涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、政治學(xué)、公共政策學(xué)等多門學(xué)科。其研究的視角也非常多元，稅費(fèi)改革與財(cái)政體制改革、創(chuàng)建和諧社會、縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民收入等。筆者認(rèn)為，農(nóng)村公共服務(wù)的概念應(yīng)區(qū)分宏觀研究和微觀研究：宏觀研究側(cè)重政策方面，而微觀研究則包括村莊層次的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制、研究具體的公共服務(wù)在農(nóng)村地區(qū)的供給機(jī)制、研究村莊范圍內(nèi)公共服務(wù)供給與村級治理的關(guān)系等。當(dāng)前涉及村級治理、村莊公共服務(wù)和村莊自我供給的研究較為稀少。而實(shí)際上，當(dāng)前村民對村莊公共服務(wù)供給的需求程度和對村民自治的需求一樣高，所以本文希望通過對“村級治理有效提高村莊公益”問題的研究，促進(jìn)村級治理和村莊公益的良性互動發(fā)展。

一、村莊的公共服務(wù)需求和供給情況案例

本次研究以甘肅地區(qū)的兩個(gè)村莊為案例。A村位于蘭州市郊區(qū)，是典型的富裕村，436戶1552人，2014年人均年收入7800元。村容村貌較好，擁有8000米的硬化路面，占地約2畝的休閑廣場一個(gè)，配有健身設(shè)施。生產(chǎn)設(shè)施方面，有蔬菜大棚223棟（600畝），灌溉水利設(shè)施（22個(gè)深井、集雨工程、大型養(yǎng)水站等）。

B村是一個(gè)居住分散的傳統(tǒng)西北村落，555戶1844人，勞動力不足1000人，80%在村里務(wù)農(nóng)，農(nóng)業(yè)收入占50%，牧業(yè)收入35%，打工收入占15%左右，2014年人均年收入4780元。村集體收入來源主要是政府補(bǔ)貼和占地費(fèi)，資源性收入比重較低。村集體提供的公共產(chǎn)品主要是道路、有線電視接入，其中依賴基層政府支持的比例較大。

通過以上簡要描述可見，這兩個(gè)村莊在村莊公共產(chǎn)品的供給和村莊治理方面具有比較明顯的共同特征。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)供給水平（現(xiàn)實(shí)水平和可能水平）、治理特征、治理水平、自治水平等幾個(gè)方面都存在差異。

二、村莊公共服務(wù)供給機(jī)制方面的發(fā)現(xiàn)

（一）村莊類型不同，公共服務(wù)的內(nèi)涵也不同。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)村莊，公共服務(wù)主要表現(xiàn)為道路、農(nóng)田水利設(shè)施和水電設(shè)施等，需求相對簡單，供給障礙主要在資金方面；在城郊村等非農(nóng)化的村莊，公共服務(wù)的內(nèi)涵更加豐富和復(fù)雜，依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，表現(xiàn)為道路、規(guī)劃、治安、公共衛(wèi)生、排雨排污、集市建設(shè)、完善社區(qū)管理等類似城市社區(qū)的需求特點(diǎn)，供求矛盾比較突出。供給障礙主要是管理水平和制度欠缺，資金問題則退而次之。

（二）基層政府是村莊公共服務(wù)供給的主要資金供給者。從供給水平高的村莊的情況看，A村有一個(gè)威望高能力強(qiáng)的老支書，得到縣鄉(xiāng)甚至地區(qū)政府的垂青，爭取到地級主要領(lǐng)導(dǎo)干部為該村的聯(lián)系人，先后收到各級政府的資金支持達(dá)百萬元。而B村就未得到過這些額外的支持，村莊發(fā)展處于管理缺位狀態(tài)。

當(dāng)前各級政府對村莊建設(shè)的投入到底有多大？這些投入在多大程度上解決了村莊發(fā)展需求？這些問題還有待研究，但可以肯定的是，村莊獲得政府資助的機(jī)會是不均等的，這與政府作為主要資金供給者對村莊的經(jīng)濟(jì)支持尚未形成制度化是有直接關(guān)系。

（三）目前村莊自我服務(wù)的實(shí)際職能錯(cuò)位現(xiàn)象較為嚴(yán)重。應(yīng)該由村莊自我承擔(dān)的村莊道路、環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)福利等公共服務(wù)村集體不能充足供給，而諸如義務(wù)教育、水利設(shè)施建設(shè)等村莊不能自主完成的事情大部分村莊勉為其難地承擔(dān)著。當(dāng)前大部分村莊最急需的公益事業(yè)是道路、小學(xué)和水利設(shè)施，而小學(xué)和水利設(shè)施屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇，應(yīng)屬國家財(cái)政支持的范圍，不屬于村莊公益范疇。

（四）村民對村莊公共服務(wù)的投入較少。村莊公益就是村莊能夠自我供給、自我服務(wù)、村莊內(nèi)部人受益的村莊范圍內(nèi)的公益項(xiàng)目，投入主體應(yīng)該是全體村民。然而調(diào)查表明，村民對村莊公益的投入很少，村民集資并為成為村莊公益建設(shè)的主要渠道，且村民投勞十分有限。相應(yīng)的，村民對村莊公益的需求也很低，村干部和村民都把主要精力放在自己的家庭經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，有意忽視對社區(qū)質(zhì)量的要求。

三、從公共服務(wù)的供給視角觀察村莊治理

村民自治作為一種治理制度指向了村莊公共服務(wù)的供給。治理是公私各個(gè)主體就公共事務(wù)進(jìn)行持續(xù)協(xié)調(diào)互動的一種過程。從法理上說，村民自治制度是符合現(xiàn)代治理理論的各種要求的。研究發(fā)現(xiàn)，盡管社會各界轟轟烈烈地關(guān)注農(nóng)村民主選舉，但是村民和村干部更關(guān)注的還是村莊實(shí)際利益的實(shí)現(xiàn)，因此村民村干部都能意識到村民自治和村莊公益的關(guān)系，并且用村莊公益的尺子衡量村干部的治理水平。對村莊治理滿意的原因基本是因?yàn)榇甯刹客瓿闪四捻?xiàng)公益產(chǎn)品，而不滿意的原因主要是村莊公益實(shí)現(xiàn)水平不高（另一個(gè)就是懷疑村干部貪污）。村民自治制度引進(jìn)以來，A、B兩個(gè)村莊都不同程度地完成了一些村莊公益項(xiàng)目，主要是道路、小學(xué)和簡單的水利設(shè)施。雖然村民自治能夠使村民村干部意識到治理的目標(biāo)是擴(kuò)大村莊公益，但是實(shí)現(xiàn)的情況卻并不理想。兩個(gè)村莊雖然經(jīng)濟(jì)條件差距較大，但幾乎都有潛力完成更多的村莊公益，尤其是A村，該村人均收入較高，村民基本都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了非農(nóng)化，村集體收入較多，每年都有賣地、賣土、賣水等資源性收入，但是村莊除了主要出資修建一所小學(xué)、廣場和道路外，再未投入到其他公共產(chǎn)品了。實(shí)際上，公共服務(wù)供給不良的一個(gè)重要原因就是缺乏村莊治理的制度環(huán)境和文化環(huán)境。

村莊的自主治理能力較低，村民自治作為一種治理制度其應(yīng)有的動員能力沒有充分開發(fā)出來。村民自治制度的最初動因就是填補(bǔ)村莊治理的真空，為村莊公共生活提供治理主體，但是村莊自主治理能力并不因制度的引進(jìn)而自動形成。比如發(fā)生在A村的一件事引人思考：村干部告知筆者，A村近期又將獲得占地補(bǔ)償款50萬元。經(jīng)過村民大會商議，村委會不能截流用于村莊公益建設(shè)，否則村民就不同意將土地出讓，最終這筆資金到位后將全部平均分給農(nóng)戶。這是一個(gè)因?yàn)榉寝r(nóng)化、城市化而原子化的村莊利用村民自治制度抵制村莊治理的典型事例。因?yàn)樵踊拇迕褚呀?jīng)沒有村莊治理的意愿，即民主權(quán)利可以用來維護(hù)小家庭的利益，可以抵制村干部可能有的貪污，就是不能用于促進(jìn)村莊的公共利益。

四、村莊公共服務(wù)供給機(jī)制的思考

村莊公共服務(wù)的有效和充足供給既是村莊善治的要求，也是提高農(nóng)民生活質(zhì)量的要求，但是村民自治作為一種村莊治理制度，不會自動達(dá)到公共服務(wù)有效充足供給的治理效果，在村民自治和村莊公共物品有效供給之間需要研究多個(gè)變量之間的關(guān)系。這些變量從內(nèi)部來看，包括村莊經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村莊公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)供給水平和潛在供給水平、村莊治理特征和治理水平、村莊民主自治水平等；從外部來看，包括國家的法律和制度供給、政策供給、資金供給和技能供給（培訓(xùn)宣傳）、基層政府對村莊的行為方式等。

分析中，我們發(fā)現(xiàn)，A村屬于富裕行列，但是與同處一地的還處于溫飽階段的B村相比，兩者的公共服務(wù)供給情況差別巨大。從治理特征方面看，前者村委會和村干部沒有權(quán)威和資源，村莊缺少信任、互惠、參與等社會資本，因此村干部不能有效地動員村莊內(nèi)外的資源進(jìn)行公益建設(shè)，道路和衛(wèi)生狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于應(yīng)有的水平。后者則因?yàn)榇甯刹渴谴迩f的經(jīng)濟(jì)能人，干群關(guān)系良好（可能與村莊沒有經(jīng)濟(jì)資源可供村干部瓜分有一定關(guān)系），干部有可能組織外部資源并動員內(nèi)部力量配合完成一些公共產(chǎn)品和服務(wù)。

本次調(diào)查中A村屬于精英治理的村莊，村莊公共服務(wù)的供給水平都相對周邊的村莊高，一位能力突出的精英都能夠從村莊外部動員大量資源進(jìn)行村莊建設(shè)，村莊民主問題因?yàn)樗麄兺怀龅墓ぷ鞒煽兌в跓o形。但是這種模式存在兩個(gè)危險(xiǎn)，一個(gè)是可持續(xù)性問題，另一個(gè)是村民的民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題。實(shí)際上，A村的老支書已經(jīng)退休兩年了，繼任者無論在聲望還是在能力上都無法繼續(xù)老支書的工作模式。村莊的精英治理是階段性的，這種模式遲早要被超越。這種才能突出的精英不是每個(gè)村莊都有，即使有精英，民主意識逐漸增強(qiáng)的村民也會反對當(dāng)前的這種治理狀態(tài)。

人口流動較少的傳統(tǒng)村莊公共服務(wù)的供給水平相對于他們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來說比較好，B村就是這種類型的村莊，這樣的村莊只有少量的勞動力外出（兩村外出勞動力的比例均低于15%），村莊生活對村民來說仍然很有意義，很受重視，這樣的村莊也最容易實(shí)現(xiàn)比較正規(guī)的民主自治：村民選出能人當(dāng)干部，干部盡力干一些力所能及的事情，群眾也能在一定的代價(jià)范圍內(nèi)配合干部的工作。這種村莊面臨的最大難題是沒有足夠的物質(zhì)資源，應(yīng)該是外部資源支持最容易奏效的地方。

人口流入村莊的治理情況不同。A村有流入人口600多人，基本是本村企業(yè)的雇工，年輕未婚，他們對村莊的治理和發(fā)展未產(chǎn)生大的影響。村莊管理者顯然希望能夠經(jīng)?；貙ν鈦砣丝谑召M(fèi)，但并未實(shí)際發(fā)生對外來人口的排斥現(xiàn)象，主要原因是村莊勞動力的主要經(jīng)濟(jì)來源是出省勞務(wù)，外來人口基本不與他們爭奪資源，反而成為他們棄耕土地的承租人，并提高了他們房屋的租金水平。外來人口完全可以成為村莊治理的主體之一，從這兩個(gè)村莊的情況看，把外來人口納入村莊治理的范圍應(yīng)該是合理的選擇，因?yàn)橥鈦砣丝诘脑黾邮勾迩f公共服務(wù)需求（例如道路硬化和環(huán)境衛(wèi)生）變得更為迫切，而且外來人口也是村莊公共服務(wù)供給的一支力量。

五、相關(guān)政策建議

綜合以上的比較研究認(rèn)為，想要通過村級治理達(dá)到農(nóng)村公共服務(wù)的有效和充足供給，必須研究以下四個(gè)方面的機(jī)制：

一是必須研究村民和村干部的投入積極性。當(dāng)前村民和村干部的投入積極性不夠高，他們都傾向于選擇“不作為”，主要原因是什么呢？根據(jù)博弈理論，對預(yù)期收益的判斷影響其參與決策，村民不愿意投入資金和勞動，是因?yàn)樗麄儞?dān)心自己的投入部分被村干部占有；村干部不愿意投入時(shí)間和努力，是因?yàn)樗麄冏约翰荒軓闹蝎@得足夠的報(bào)酬（物質(zhì)的或聲望的）。有時(shí)候，政府投入還會引起村民們的猜疑——干部貪污了多少？那么，如何讓村干部和村民選擇積極的行動方案呢？公共選擇理論認(rèn)為，選擇積極行動方案的前提是——有效的制度、慣例和文化。所以，我們必須從任何有效提高村莊公共服務(wù)供給水平的角度去研究村級治理和村民自治，村莊民主不是目標(biāo)，而是手段。

二是必須研究農(nóng)村自治組織（村委會）的治理機(jī)制。村委會作為一種自治組織，要在村莊范圍進(jìn)行治理，它必須擁有權(quán)威和資源，而且這種權(quán)威和資源是有法律依據(jù)的，只有擁有權(quán)威和資源的情況下，它才能動員資金和勞力進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給活動。傳統(tǒng)權(quán)威和資源，例如干部威望、村莊輿論等，當(dāng)然還是村莊治理的重要資源，但這些已經(jīng)不足以應(yīng)付現(xiàn)代化大背景下的村莊治理了。如果不從法律方面確立村莊自治組織的治理資源問題，村莊民主自治就不會有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。

三是必須研究政府，尤其是基層政府，對農(nóng)村治理的參與機(jī)制。農(nóng)民是弱勢群體，村莊是弱勢社區(qū)，沒有政府的資金支持和政策幫扶，農(nóng)村公共服務(wù)的供給單靠自我服務(wù)很難有適當(dāng)?shù)匕l(fā)展。基層政府當(dāng)前已經(jīng)是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者之一，今后還將加大扶持力度，那么如何使基層政府的行為有效地促進(jìn)村莊的自主治理能力就成為一個(gè)迫切需要研究的問題。對農(nóng)村的需求和能力最了解還是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此從改善村莊公共服務(wù)供給狀況的角度出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革不是削弱和取消，而應(yīng)該是民主化和賦權(quán)。

四是必須研究國家的宏觀政策如何促進(jìn)鄉(xiāng)村自我服務(wù)微觀機(jī)制的完善。村莊能夠自我提供公共產(chǎn)品、自我服務(wù)應(yīng)該成為國家宏觀政策努力的一個(gè)目標(biāo)之一，建立統(tǒng)一的農(nóng)村扶助政策，使普通的村莊都能夠在謀求政府支持的同時(shí)努力改善自己的治理能力可以嘗試，改變這種只有個(gè)別精英能夠獲得外部資源的情況。（作者單位：中央民族大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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