趙明 陳曄

作者簡(jiǎn)介：趙明（1987-），男，貴州納雍人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：地方政府與政治、公共危機(jī)治理。

陳曄（1988-），男，浙江舟山人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：地方政府管理。

摘要：在創(chuàng)新社會(huì)管理機(jī)制的背景下，發(fā)揮文化的作用促進(jìn)民族地區(qū)的社會(huì)管理是一項(xiàng)重要的任務(wù)。本文通過闡述鄉(xiāng)村文化對(duì)于違章建筑的管理具有重要的影響，在此基礎(chǔ)上提出社會(huì)管理制度的構(gòu)建層面、社會(huì)管理主體的選擇層面、社會(huì)管理程序的設(shè)計(jì)層面、社會(huì)管理工具的選擇層面這四條路徑適用于違章建筑乃至整個(gè)民族地區(qū)的社會(huì)管理。

關(guān)鍵詞：社會(huì)管理；民族地區(qū)；鄉(xiāng)村；違章建筑

一、民族文化與民族地區(qū)的社會(huì)管理

民族文化作為與民族共同體內(nèi)成員密切相關(guān)的歷史符號(hào)，它能夠讓成員沿著既定的軌跡發(fā)展下去并延續(xù)這樣的文化，從而讓共同體更加的穩(wěn)固。當(dāng)然，在歷史長(zhǎng)河中，民族文化發(fā)揮著不同的作用，在社會(huì)管理創(chuàng)新的大背景之下，其同樣具備了管理協(xié)調(diào)之功能。

首先，民族文化具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)整合功能。民族文化是民族共同體內(nèi)部生活方式、語言、行為習(xí)慣等因素的歷史連續(xù)譜，具有相當(dāng)?shù)姆€(wěn)定性，而且對(duì)于共同體內(nèi)的成員具有極強(qiáng)的向心力，能夠有效整合成員的行為。所以，面對(duì)民族地區(qū)眾多的社會(huì)問題，其能夠充分動(dòng)員各種力量和資源進(jìn)行應(yīng)對(duì)，從而為共同體內(nèi)部以及內(nèi)部與外部之間的關(guān)系協(xié)調(diào)提供了突破口。另外，普遍認(rèn)同的民族文化使得共同體內(nèi)成員的行為有了一定的標(biāo)準(zhǔn)，有效避免了沖突的產(chǎn)生，即使面對(duì)沖突，民族文化也為他們自動(dòng)設(shè)定了一條底線，為最終問題的解決打下了基礎(chǔ)。

其次，民族文化是一種高價(jià)值低成本的管理工具。民族文化早已經(jīng)融入了共同體內(nèi)成員的生活當(dāng)中，他們自身的行為也會(huì)依據(jù)既有的文化路徑來展開，而依據(jù)民族文化產(chǎn)生的管理行為和管理工具，能夠很快為成員所熟知和接受并取得良好的效果，而不需要任何人去刻意的布道講解?？傊?，充分利用民族文化能夠確保社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，節(jié)約管理成本，有效提高了管理效率。

最后，民族文化是一套社會(huì)管理適應(yīng)性的合法性認(rèn)同機(jī)制。只有與民族地區(qū)文化相適應(yīng)的社會(huì)管理制度、主體、方式、工具等才能夠?yàn)槊褡骞餐w成員所接受，從而獲得合法性，在民族地區(qū)生根發(fā)芽。如果強(qiáng)制將非孕育于民族文化網(wǎng)絡(luò)之上的社會(huì)管理產(chǎn)品，那么其在運(yùn)用到民族地區(qū)社會(huì)管理之中就會(huì)使得民族共同體內(nèi)成員產(chǎn)生拒斥心理，任何的管理行為都難以獲得認(rèn)同和合法性。如果這些社會(huì)管理產(chǎn)品與民族文化之間還存在很大的差距或者沖突，那么反而會(huì)加重民族地區(qū)的社會(huì)問題，提高管理的難度。

二、違章建筑管理的現(xiàn)狀：想象治理與現(xiàn)實(shí)規(guī)避

按照馬克斯·韋伯①觀點(diǎn)，現(xiàn)代政府應(yīng)該是建立在法理型權(quán)威之上的法理型組織，政府組織運(yùn)作以及行政人員的行為必須以法律、政策為框架，非人格化的照章辦事。在與現(xiàn)代社會(huì)相適應(yīng)的衍射型行政模式之下，政府應(yīng)該是職能清晰、分工明確，依照法律、政策辦事，講求效率和科學(xué)性。由此可見，現(xiàn)代政府必須有明確的法律、政策依據(jù)以及理性化的管理框架，而與此相對(duì)應(yīng)，政府內(nèi)的管理人員同樣需要具備這樣的精神，并融入到具體的管理行為之中。

農(nóng)民私自搭建違章建筑，不僅違反相關(guān)的法律法規(guī)，而且產(chǎn)生了極為嚴(yán)重的社會(huì)影響。所以，在面對(duì)違章建筑盛行的情況時(shí)，作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的成員——村干部就要代表政府進(jìn)行管理，他們運(yùn)用既有的國(guó)家制度資源來制止農(nóng)民的行為、及時(shí)拆除違章建筑，必要時(shí)也要給與一定的處罰。而在理想的管理邏輯之下，只要村干部動(dòng)用政治資源、行政資源進(jìn)行管理并采取強(qiáng)制性措施是能夠取得效果的，農(nóng)民搭建違章建筑的行為能夠被及時(shí)遏制，避免各種消極的連鎖反應(yīng)。

民族地區(qū)的環(huán)境具有自身的特點(diǎn)，并非和國(guó)家的整體環(huán)境完全一致，其展現(xiàn)出更加復(fù)雜和多變的特點(diǎn)，這樣的情況也使得所謂管理以及對(duì)管理效果的預(yù)期無法轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)，即成了一種想象的治理，現(xiàn)實(shí)情況和理想狀態(tài)存在著很大的不同。

從具體的層面來看，這種理想狀態(tài)管理的落空體現(xiàn)在農(nóng)民和村干部的行為之中：

一方面，農(nóng)民尋求經(jīng)濟(jì)利益；另一方面，村干部依法、依制度的主動(dòng)性管理非常少，甚至有一部分村干部自身同樣是搭建違章建筑的主體，所以他們對(duì)農(nóng)民的行為也是睜一只眼閉一只眼，除了提醒他們“注意一點(diǎn)”之外幾乎就沒有其他實(shí)質(zhì)性的管理行為?？梢哉f，村干部對(duì)于違章建筑并未按照行政系統(tǒng)內(nèi)部的要求進(jìn)行及時(shí)的管理，即使在外部壓力之下實(shí)施暫時(shí)性的管理，其采取的方式也和理想型管理存在很大的差距，那套行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的管理機(jī)制和管理邏輯并非是左右村干部行為的決定性因素，“鄉(xiāng)土氣息”才是村干部行為的邏輯起點(diǎn)。

從上述的分析可以發(fā)現(xiàn)，行政管理人員在實(shí)際的管理過程中沒有做到非人格化的照章辦事，而是受到了鄉(xiāng)土價(jià)值的左右，這顯然與現(xiàn)代政府的精神格格不入，管理人員的具體管理行為與政府的結(jié)構(gòu)和性質(zhì)不相一致，這里我們把這種現(xiàn)象稱為行政管理的變異，而這種情況的出現(xiàn)是和鄉(xiāng)村社會(huì)的行政生態(tài)環(huán)境相關(guān)的。

三、違章建筑管理規(guī)避的文化誘因

鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)并未消失殆盡，相反這些傳統(tǒng)的文化網(wǎng)絡(luò)因素依舊發(fā)揮著重要的作用，而管理變異現(xiàn)象常常由民族地區(qū)傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化所引起。

（一）精英保護(hù)型文化的影響

傳統(tǒng)的農(nóng)村更像是一個(gè)機(jī)械團(tuán)結(jié)的共同體，因?yàn)榇迕裰g僅僅在感情上存在依賴關(guān)系，但在具體的生產(chǎn)、生活方式上同質(zhì)性非常強(qiáng)，從而使得功能上的相互依賴程度較低，因此也更容易形成一種集體意識(shí)②。而村干部雖然代表國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村、村民進(jìn)行管理，但是這部分群體來自于農(nóng)村，并沒有走出傳統(tǒng)的機(jī)械共同體模式，同村民之間的感情依賴依舊存在。使得他們扮演了“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”的角色，所以在心理上存在一種保護(hù)村民的義務(wù)，而真正出現(xiàn)村干部與村民之間功能耦合的地方在于，村民這一違規(guī)行為能進(jìn)行下去必須先要得到村干部的非正式“承諾”或“許可”，村干部會(huì)為村民提供這種功能支持。違章建筑以及村民的違規(guī)行為可以說是村民與村干部之間這種功能依賴關(guān)系的外在闡釋。

（二）互惠型文化的影響

關(guān)于“送禮”問題，在通常情況下，“送禮”一詞是“賄賂”的通俗化、具體化表現(xiàn)，一般是指當(dāng)事人向掌權(quán)者提供物質(zhì)方面的好處，而掌權(quán)者通過其權(quán)利影響來達(dá)到當(dāng)事人的目的，帶有強(qiáng)烈的交易性質(zhì)。然而在農(nóng)村，這種層面上的意義是很少被提及的，因?yàn)樵卩l(xiāng)村社會(huì)中農(nóng)民之間常常有送禮的情況，或單向贈(zèng)送或互相贈(zèng)送，這種送禮并非具有商業(yè)性質(zhì)，只是一種互動(dòng)關(guān)系的表現(xiàn)形式，目的在于加強(qiáng)雙方的關(guān)系，促進(jìn)感激與信任。

總之，在實(shí)際的運(yùn)作過程中村干部的管理行為完全與應(yīng)然狀態(tài)相去甚遠(yuǎn)，行政權(quán)利幾乎是處于懸浮狀態(tài)，沒有發(fā)生作用，村干部這種反應(yīng)然的行為狀態(tài)正是受到該區(qū)域自身社會(huì)生態(tài)影響的結(jié)果。由于農(nóng)村地區(qū)的特點(diǎn)與現(xiàn)代性國(guó)家之間存在很大的不同，這就使得建立在現(xiàn)代性環(huán)境之上的行政管理工具和行為無法適應(yīng)受到農(nóng)村文化影響下的具體問題，所以鄉(xiāng)村內(nèi)部的各項(xiàng)事務(wù)更多的依靠具有鄉(xiāng)土氣息的工具和行為來運(yùn)行。

四、民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)管理的路徑選擇

農(nóng)村自身的文化網(wǎng)絡(luò)生態(tài)對(duì)于農(nóng)村的行為以及管理行為造成了極大的影響，建立在全國(guó)宏觀環(huán)境之上的管理制度和管理方式在農(nóng)村遭遇了適應(yīng)障礙，無法起到應(yīng)有的作用。這也使我們認(rèn)識(shí)到，要有效管理違章建筑乃至農(nóng)村地區(qū)其他的社會(huì)事務(wù)，必須充分考慮并運(yùn)用農(nóng)

村社會(huì)的文化網(wǎng)絡(luò)因素。具體來說有以下內(nèi)容：

一是在社會(huì)管理制度的構(gòu)建層面。將農(nóng)村習(xí)俗、習(xí)慣法以及其他傳統(tǒng)的糾紛調(diào)解機(jī)制通過有效的途徑提煉并凝鑄起來形成正式的民族地區(qū)社會(huì)管理制度。避免政治系統(tǒng)或行政系統(tǒng)內(nèi)部單一制度的轉(zhuǎn)化和適應(yīng)工作，提高民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)管理的針對(duì)性和有效性。

可以說，建立在農(nóng)村文化之上的社會(huì)管理制度，成為該地區(qū)社會(huì)管理的有效依據(jù)，指導(dǎo)各項(xiàng)社會(huì)管理行為，有效協(xié)調(diào)農(nóng)村共同體內(nèi)部成員之間以及共同體與外部之間的關(guān)系。

二是在社會(huì)管理主體的選擇層面。因?yàn)樯鐣?huì)管理主體的選擇事關(guān)管理權(quán)威的接受和認(rèn)同，并且影響到社會(huì)管理的順利進(jìn)行。民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)管理應(yīng)該充分利用其民族文化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的權(quán)威形式，選擇民族共同體內(nèi)具備權(quán)威的精英人物成為社會(huì)管理的主體并掌起社會(huì)管理之舵，他們不但對(duì)民族地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)管理的邏輯和行為駕輕就熟，而且更重要的是他們具有被共同體成員普遍接受的權(quán)威，大大消減了社會(huì)管理的阻力，管理效率得到有效提升。

三是在社會(huì)管理程序設(shè)計(jì)層面。農(nóng)村自身擁有一套結(jié)構(gòu)完整的沖突解決機(jī)制，其有效性早已經(jīng)過了歷史的檢驗(yàn)，其是農(nóng)村文化的重要組成部分。這些機(jī)制的運(yùn)作邏輯為共同體內(nèi)所有成員所掌握和遵守。為此，民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)管理必須充分考慮到自身的文化邏輯，相應(yīng)的管理程序和管理邏輯的設(shè)計(jì)需要找到同農(nóng)村文化邏輯的結(jié)合點(diǎn)，切不可與農(nóng)村文化之間產(chǎn)生排斥和文化沖突，特別是文化中的一些禁忌更是需要充分考慮。

四是在社會(huì)管理工具選擇層面。社會(huì)管理工具既是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)農(nóng)村穩(wěn)定的必然手段，也是確保將制度、主體、程序等社會(huì)管理產(chǎn)品最大效用發(fā)揮出來的保障。所以，社會(huì)管理工具的設(shè)計(jì)與選擇不僅要考慮與農(nóng)村文化的適應(yīng)性，同時(shí)更要汲取農(nóng)村內(nèi)部的制度、方法等形成具有農(nóng)村特色的管理工具。運(yùn)用這樣的工具進(jìn)行社會(huì)管理不僅能夠降低管理運(yùn)行的成本，而且也能為民族共同體內(nèi)的成員所接受，提高管理的效率。

可以說，文化自身具備的多價(jià)值性，使其能夠在民族地區(qū)的社會(huì)管理中發(fā)揮重要的作用，以上四個(gè)管理路徑，不僅能夠用于違章建筑的管理，同時(shí)也能夠運(yùn)用于農(nóng)村乃至整個(gè)民族地區(qū)的社會(huì)管理。（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院）

注解：

①馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)[M].北京：商務(wù)印書館，1997：59.

②涂爾干.社會(huì)分工論[M].上海：三聯(lián)書店，2009：42.

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[4]涂爾干.社會(huì)分工論[M].上海：三聯(lián)書店，2009.

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