李志華

摘 要：黨的十八大報(bào)告將推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)確立為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重點(diǎn)之一，使得城鎮(zhèn)化問(wèn)題比以往更引起人們的關(guān)注。中國(guó)目前的城鎮(zhèn)化建設(shè)時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，且意義重大，十分必要，但各地的城鎮(zhèn)化也存在一些問(wèn)題亟待解決。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；以人為本；三農(nóng)問(wèn)題；城鄉(xiāng)差距

一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要意義

（一）經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到現(xiàn)階段的必然選擇

城鎮(zhèn)化是人類社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到更高水平對(duì)社會(huì)生產(chǎn)各種要素進(jìn)行重新配置、組合的必然形式。世界城鎮(zhèn)化歷史表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%時(shí)，城鎮(zhèn)化將進(jìn)入加速發(fā)展階段。加速城鎮(zhèn)化建設(shè)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的正確抉擇。

（二）是解決三農(nóng)問(wèn)題和農(nóng)村富裕勞動(dòng)力問(wèn)題的根本途徑

三農(nóng)問(wèn)題一直是事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會(huì)大局的核心問(wèn)題。三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵是農(nóng)民增收問(wèn)題，而要致富農(nóng)民就必須大量減少農(nóng)民。只有靠實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，才能大量減少農(nóng)民的數(shù)量，大量吸納農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。提高人口的素質(zhì)和技能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

（三）是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要

從數(shù)據(jù)上看，城市人均消費(fèi)支出是農(nóng)村的3倍，一般來(lái)說(shuō)，城鎮(zhèn)化率每提高1倍，總需求增長(zhǎng)1.2%，帶動(dòng)整個(gè)GDP0.4個(gè)百分點(diǎn)，每增加一個(gè)城鎮(zhèn)人口，至少可帶動(dòng)1萬(wàn)元的建設(shè)投資。同時(shí)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，可促進(jìn)推進(jìn)新型工業(yè)化的發(fā)展，二者互相促進(jìn)、互為支撐。提高城鎮(zhèn)化水平，是促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。

（四）是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要舉措

城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，打破城鄉(xiāng)二元化結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以大中城市為龍頭、縣級(jí)城市為主體、明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)為補(bǔ)充的多點(diǎn)式城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌布局，人力、物力、技術(shù)等生產(chǎn)要素合理流動(dòng)，有利于新農(nóng)村建設(shè)和整體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、發(fā)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本途徑

（一）新型城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵一人的城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，而科學(xué)發(fā)展觀的一個(gè)核心理念就是以人為本。城鎮(zhèn)化的中心是要解決人的問(wèn)題，要讓人在城鎮(zhèn)中更好地進(jìn)行生產(chǎn)生活，要讓少年、中青年和老年等各類人群都能在城鎮(zhèn)中找到生存空間。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在價(jià)值取向上是“以物為本”，片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，以至于出現(xiàn)了“空城”、“鬼城”現(xiàn)象。在“人造城鎮(zhèn)”這一發(fā)展理念下，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路過(guò)度依賴資源投入，重發(fā)展數(shù)量而輕發(fā)展質(zhì)量和效益，已經(jīng)難以為繼。

當(dāng)前，一些城市以“加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程”為幌子，大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動(dòng)，粗放式占用大量土地，土地強(qiáng)征、房屋強(qiáng)拆，甚至造成了一些惡性事件，引發(fā)了一系列社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題。

新型城鎮(zhèn)化必須始終牢牢抓住“人的城鎮(zhèn)化”這一真正內(nèi)涵，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，造福百姓。這里面有兩層寓意，一是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展，而不是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化；二是城鎮(zhèn)的一切應(yīng)當(dāng)以人為核心，要牢固樹立人本思想，創(chuàng)造良好的人本環(huán)境，形成良好的人本氣氛。

（二）新型城鎮(zhèn)化的保障一體制機(jī)制改革

1、戶籍制度改革

我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，區(qū)域差異大，戶籍改革應(yīng)充分考慮我國(guó)區(qū)域差異性、發(fā)展水平的差距性，不能簡(jiǎn)單搞一刀切，而是要分類、分層次、分階段推進(jìn)戶籍制度改革。首先，要放寬中小城市落戶條件，全面推開小城鎮(zhèn)戶籍管理制度。在中小城市，有合法固定住所、固定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并且享受城鎮(zhèn)戶口的所有待遇，這包括醫(yī)療、就業(yè)、住房、教育等。直轄市、副省級(jí)城市和其他大城市，考慮到資源環(huán)境承載能力，要進(jìn)一步完善其落戶政策，合理控制規(guī)模。

其次，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的劃分方式，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理，推行居住證制度，破除現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。最后，也是最關(guān)鍵的，要逐步剝離粘附在城鎮(zhèn)戶口的各種福利和保障，最終實(shí)現(xiàn)二者完全脫離。戶籍制度改革是要讓目前已經(jīng)處在城里的2.6億農(nóng)民工以及未來(lái)還將陸續(xù)進(jìn)城的農(nóng)民和城市居民一樣，能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，最終實(shí)現(xiàn)人口的自由遷徙。

2、土地制度改革

農(nóng)民要進(jìn)城變成市民，自然離不開土地問(wèn)題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。土地制度改革的核心問(wèn)題有兩個(gè)，一是土地的節(jié)約利用。因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國(guó)耕地要控制，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。加大城鎮(zhèn)內(nèi)部閑置、廢棄土地的再開發(fā)利用，通過(guò)復(fù)墾整理增加耕地，以高密度、集約化的用地模式，提高土地承載力，建設(shè)集約型城鎮(zhèn)。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。允許農(nóng)民的宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，改革征地制度，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，減小農(nóng)民的城鎮(zhèn)化成本。

土地制度的改革及相應(yīng)配套措施的完善是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心內(nèi)容之一，土地作為關(guān)鍵要素，能否通過(guò)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)有效配置直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成功與否。只有從根源上提高土地使用效率，擴(kuò)大建設(shè)用地供給，減少政府對(duì)土地收入的依賴，才能解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中出現(xiàn)的“土地”城鎮(zhèn)化而非“人口”城鎮(zhèn)化等問(wèn)題。城鎮(zhèn)化過(guò)程中的主角，是大量進(jìn)城的農(nóng)民，因此相應(yīng)的戶籍制度、土地制度應(yīng)圍繞這一群體進(jìn)行全面調(diào)整，而這種調(diào)整要進(jìn)行復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)。

（三）新型城鎮(zhèn)化的根本一產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市建設(shè)的基礎(chǔ)，也是城市人口聚集的前提，選擇未來(lái)型持續(xù)成長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市建設(shè)的融合發(fā)展，已成為中國(guó)特色城鎮(zhèn)化建設(shè)中一種廣泛認(rèn)可的模式。農(nóng)民變身市民后，唯有樂(lè)業(yè)，才能安居。城鎮(zhèn)化須有產(chǎn)業(yè)支撐，不能人為造城，防止城鎮(zhèn)空心化，出現(xiàn)所謂的“空城”、“鬼城”。政府要?jiǎng)?chuàng)造條件，去推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，人口積聚，推動(dòng)二者良性互動(dòng)，以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，推進(jìn)產(chǎn)城融合。

首先，要做好科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃。每個(gè)城市特點(diǎn)不同，應(yīng)根據(jù)城市文化特色和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)來(lái)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，不要過(guò)分依賴房地產(chǎn)，不要千城一面，盲目模仿。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程中，主要應(yīng)當(dāng)有市場(chǎng)規(guī)律來(lái)決定，政府應(yīng)該提高產(chǎn)業(yè)規(guī)劃水平。推進(jìn)產(chǎn)城融合需要對(duì)區(qū)域的發(fā)展進(jìn)行整體規(guī)劃，其中涉及到產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、生活設(shè)施、交通配套等各個(gè)方面。這種規(guī)劃本身應(yīng)該是多層次、綜合性的，要滿足綜合需求。

其次，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，而生產(chǎn)要素如何向城鎮(zhèn)聚集是一個(gè)難題。資金、技術(shù)、人才、資本都在向高端城市聚集，要想推進(jìn)城鎮(zhèn)的建設(shè)，生產(chǎn)要素的聚集相當(dāng)重要。可以通過(guò)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的聚集效應(yīng)，推動(dòng)生產(chǎn)要素的聚集。產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式應(yīng)該成為未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的支撐方向。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要以人為本，綜合配套，結(jié)合現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)，特別是消費(fèi)服務(wù)產(chǎn)業(yè)的人本關(guān)聯(lián)性，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)配套的雙重效應(yīng)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)以市場(chǎng)來(lái)做導(dǎo)向，以政府來(lái)做規(guī)劃主導(dǎo)，要因地制宜、循序漸進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化要堅(jiān)持城鎮(zhèn)化建設(shè)與產(chǎn)業(yè)集聚同步進(jìn)行，引領(lǐng)企業(yè)集中布局、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，確保當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和城市分散到這的市民，確保他們的幸福指數(shù)達(dá)到市民的水平。

新型城鎮(zhèn)化是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，要立足國(guó)情，汲取國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，以人為本，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，努力促進(jìn)

“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展。積極進(jìn)行體制機(jī)制改革，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合，促進(jìn)城鎮(zhèn)化全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，從而有效地發(fā)揮城鎮(zhèn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化的載體作用，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

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