王常偉 顧海英

近年來，頻發(fā)的食品安全問題事件折射出我國食品安全保障體系依然存在較大提升空間，對食品安全保障體系的完善與提升，已成為我國民眾的迫切訴求，但食品安全保障真正成為我國執(zhí)政的核心問題之一，不過是近年的事情。新中國成立后的一段時間內(nèi)，由于當(dāng)時人們的認(rèn)知水平有限、食品工業(yè)尚不發(fā)達(dá)，加之溫飽問題還未完全解決，食品安全問題并沒有引起各界的足夠重視，雖然國家也在不同時期出臺了一些關(guān)于食品衛(wèi)生的相關(guān)規(guī)定，但無論是監(jiān)管理念還是監(jiān)管措施，都還處于食品安全治理的初級階段。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)，我國的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制都經(jīng)歷了巨大的變革，政府的食品安全保障職能也經(jīng)歷了由細(xì)碎到系統(tǒng)的復(fù)雜變遷?！笆舜蟆币詠恚乱粚谜畬κ称钒踩珕栴}亦是非常重視，十八屆三中全會又對食品安全保障進(jìn)行了進(jìn)一步部署，反映出未來一段時間內(nèi)我國食品安全治理的改革趨向。任何制度的發(fā)展都有著內(nèi)在的動力與規(guī)律，對食品安全監(jiān)管與保障體系變遷的分析，將有利于對我國當(dāng)前食品安全保障體系現(xiàn)實與問題的理解，也為進(jìn)一步完善我國食品安全監(jiān)管與保障體系提供合理的洞察。

一、我國食品安全保障體系的歷史沿革與演進(jìn)動力

(一)監(jiān)管體系的變遷

我國食品安全監(jiān)管體系是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)體制、行政體制的改革而改變的，考察我國食品安全監(jiān)管體系變遷的主要脈絡(luò)可沿兩條主線:一是責(zé)任主體的變遷，二是法律體系的發(fā)展，綜合這兩條主線，我國食品安全監(jiān)管體系大致可以劃分為以下五個階段:

1949—1978年，行業(yè)主管部門管理、企業(yè)自律與衛(wèi)生部門指導(dǎo)。在這一時期，受制于人們認(rèn)知水平及食品產(chǎn)業(yè)環(huán)境的約束，政策治理層面的食品安全更多地表現(xiàn)為對食品衛(wèi)生的關(guān)注。此階段，計劃經(jīng)濟(jì)是我國經(jīng)濟(jì)社會體制的主要特征，在這一制度安排下，我國實行了分行業(yè)管理的政策，輕工業(yè)部等與食品相關(guān)的行業(yè)主管部門在食品生產(chǎn)以及食品安全 (衛(wèi)生)管理方面處于主導(dǎo)地位。從食品安全治理規(guī)章制度層面來看，1964年國務(wù)院批準(zhǔn)了《食品衛(wèi)生管理試行條例》，成為這一時期食品安全 (衛(wèi)生)約束的基本規(guī)范，其中便對食品安全保障主體進(jìn)行了表述:“食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位及其主管部門，應(yīng)當(dāng)把食品衛(wèi)生工作納入生產(chǎn)計劃和工作計劃，并且指定適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)或者人員負(fù)責(zé)管理本系統(tǒng)、本單位的食品衛(wèi)生工作，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生的監(jiān)督工作和技術(shù)指導(dǎo)”，并進(jìn)一步指出各主體的工作原則，即“食品生產(chǎn)、經(jīng)營單位及其主管部門，各級衛(wèi)生部門，應(yīng)當(dāng)密切配合，互相協(xié)作，共同做好食品衛(wèi)生工作”。從中可以看出，該規(guī)定將食品安全 (衛(wèi)生)保障的責(zé)任更多地賦予了生產(chǎn)者本身及其主管部門，衛(wèi)生部門的監(jiān)督及技術(shù)指導(dǎo)僅起到輔助作用。另外，值得注意的是，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企不分，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)本身一般也具有一定的行政級別，企業(yè)并非以獲取利潤為經(jīng)營目的，而在于履行上級交付的目標(biāo)任務(wù)，因此，食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)此時并非是純粹的被監(jiān)管對象，企業(yè)的性質(zhì)與行政地位決定了企業(yè) (特別是其中的代理人，即企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層)亦是食品安全監(jiān)管主體的重要組成部分，衛(wèi)生部門、行業(yè)主管部門與企業(yè)之間更多地表現(xiàn)為一種協(xié)作關(guān)系。在食品生產(chǎn)經(jīng)營主體利潤被弱化的背景下，存在道德風(fēng)險的動機(jī)不強(qiáng)，因此這一階段人為性的食品安全問題并不突出，相應(yīng)的食品安全治理的典型手段為教育、精神激勵及行政處罰，帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)色彩。

1979—1992年，衛(wèi)生部門監(jiān)督，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)。雖然在此我們以改革開放作為新一階段的起點，但食品安全監(jiān)管體系具有一定的延續(xù)性，1979年的《食品衛(wèi)生管理條例》雖然在1964年試行版的基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定的調(diào)整，但其中規(guī)定的食品安全責(zé)任主體依然是行業(yè)主管部門。不過，此時衛(wèi)生部門的食品安全行政職能有所加強(qiáng)，一方面體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制訂方面，該條例對衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了分章表述，并規(guī)定食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)由衛(wèi)生部門會同有關(guān)部門制訂，另一方面，增加了衛(wèi)生部門監(jiān)管權(quán)利的表述，如“各級衛(wèi)生部門要加強(qiáng)對食品衛(wèi)生工作的領(lǐng)導(dǎo)，要充實加強(qiáng)食品衛(wèi)生檢驗監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對本行政區(qū)內(nèi)食品衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督管理、抽查檢驗和技術(shù)指導(dǎo)，有貫徹和監(jiān)督執(zhí)行衛(wèi)生法令的權(quán)利”。另外，《食品衛(wèi)生管理條例》在內(nèi)容上增加了對進(jìn)出口食品的相關(guān)規(guī)定，在食品安全治理手段上，增加了物質(zhì)激勵與處罰。之后，1982年我國政府頒布了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法 (試行)》，開始將食品安全 (衛(wèi)生)治理上升到法律層面。從其內(nèi)容上來看，該法對衛(wèi)生管理與衛(wèi)生監(jiān)督進(jìn)行了進(jìn)一步區(qū)分，指出食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作，并對執(zhí)行本法情況進(jìn)行檢查，各級衛(wèi)生行政部門領(lǐng)導(dǎo)食品衛(wèi)生監(jiān)督工作。總體來看，這一階段我國計劃經(jīng)濟(jì)體制開始逐漸退出，但計劃經(jīng)濟(jì)的思想并沒有瞬間消失，行業(yè)主管部門行政權(quán)的存在造成該部門依然對食品安全負(fù)有管理責(zé)任，但衛(wèi)生行政部門的標(biāo)準(zhǔn)制訂、監(jiān)督職能得以確立。另外，在處罰手段上更加多樣，逐步適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

1993—2002年，衛(wèi)生部門主導(dǎo)，相關(guān)部門參與。1992年的中共“十四大”提出了中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，在此大環(huán)境下，輕工業(yè)部等食品行政主管部門在1993年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中被撤銷，食品行業(yè)的行政干預(yù)大大弱化，食品企業(yè)逐漸成為真正的食品安全責(zé)任主體。之后，1995年我國正式出臺了《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》，明確規(guī)定國家實行食品衛(wèi)生監(jiān)督制度，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國食品衛(wèi)生監(jiān)督管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生管理工作，在食品衛(wèi)生管理的表述中，將過去“食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的主管部門負(fù)責(zé)本系統(tǒng)的食品衛(wèi)生工作”的提法，改為了“各級人民政府的食品生產(chǎn)經(jīng)營管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)食品衛(wèi)生管理工作”。1998年，我國設(shè)立了國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局，接替了原來由衛(wèi)生部承擔(dān)的食品衛(wèi)生國家標(biāo)準(zhǔn)的審批職能。而從食品安全監(jiān)管與治理的內(nèi)容來看，新《食品衛(wèi)生法》增加了對保健食品的規(guī)定，對違法行為處罰做出了更為詳細(xì)的界定。另外，值得注意的是，在《食品衛(wèi)生法》中，增加了對食品衛(wèi)生監(jiān)管人員約束性的規(guī)定，如其中第五十一條規(guī)定:“衛(wèi)生行政部門違反本法規(guī)定，對不符合條件的生產(chǎn)經(jīng)營者發(fā)放衛(wèi)生許可證的，對直接責(zé)任人員給予行政處分;收受賄賂，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。第五十二條規(guī)定:“食品衛(wèi)生監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、營私舞弊，造成重大事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分”。這表明我國食品安全監(jiān)管體系已不局限于對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行約束，對監(jiān)管效能也提出了要求。至此，我國食品安全監(jiān)管完成了由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)向衛(wèi)生行政部門主導(dǎo)的過度，并且食品安全治理也有了正式的法律依據(jù)，食品安全由行政治理走向了法律治理的現(xiàn)代監(jiān)管階段。

2003—2012年，分段監(jiān)管，相互協(xié)調(diào)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，受利潤至上思想的影響，加之技術(shù)手段的進(jìn)步，我國不斷曝出各類食品安全問題事件，并通過新媒體快速傳播，引起了社會各界的廣泛關(guān)注，特別是2004年的“大頭娃娃”劣質(zhì)奶粉事件和2008年的“三聚氫氨奶粉”事件，使食品安全問題成為社會輿論的焦點，同時消費(fèi)者對我國食品安全的信心也受到極大的影響，并引發(fā)了國人對食品安全保障體系效能的諸多置疑。在此背景下，高層領(lǐng)導(dǎo)對食品安全高度關(guān)注并在不同場合下進(jìn)行了表態(tài)，一系列政策也陸續(xù)出臺，政府逐步將食品安全問題列為行政的中心議題之一，監(jiān)管體系也隨之開始了新一輪的變革。2003年，在原國家藥品監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上組建了國家食品藥品監(jiān)督管理局，并被賦予食品安全綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故的職能。2004年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，其中對我國食品安全監(jiān)管主體進(jìn)行了明確界定，即一個監(jiān)管環(huán)節(jié)由一個部門監(jiān)管，采取分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管方式。具體來說，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，將原由衛(wèi)生部門承擔(dān)的食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)管職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。2008年9月，在衛(wèi)生部的“三定”方案中，又將綜合協(xié)調(diào)食品安全的職責(zé)由國家食品藥品監(jiān)督管理局劃入衛(wèi)生部，同時將食品衛(wèi)生許可，餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)由衛(wèi)生部劃給國家食品藥品監(jiān)督管理局。至此，我國食品衛(wèi)生治理理念被食品安全治理理念所取代，進(jìn)入了分段監(jiān)管，相互配合的綜合監(jiān)管階段。一系列的食品安全事件及食品安全治理理念的變遷也對相應(yīng)法律提出了要求，因此，2006年我國出臺了《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，2009年綜合性的《食品安全法》正式出臺，食品安全的綜合治理有了基本的約束性規(guī)范，并且，為了更好地協(xié)調(diào)各部門的監(jiān)管工作，2010年2月國家正式組建成立了國務(wù)院食品安全委員會，委員會辦公室承擔(dān)了食品安全的綜合協(xié)調(diào)任務(wù)。2012年國務(wù)院再次出臺《關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》，對食品安全監(jiān)管工作做出了進(jìn)一步的要求，并將食品安全納入地方政績考核，食品安全治理真正納入核心執(zhí)政任務(wù)之一。

2013年初至今，國家食品藥品監(jiān)督管理總局集中監(jiān)管，相關(guān)部門配合。2013年3月份，在我國食品安全形勢依然嚴(yán)峻，各界對分段監(jiān)管效能存在質(zhì)疑的情況下，國務(wù)院新一輪機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案按照集中監(jiān)管模式，組建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，統(tǒng)一負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管與保障。而從內(nèi)設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)來看，原歸屬質(zhì)監(jiān)管轄的生產(chǎn)環(huán)節(jié)獨立成司，原工商管轄的流通環(huán)節(jié)、藥監(jiān)管轄的餐飲以及農(nóng)產(chǎn)品的流通環(huán)節(jié)，整合成獨立司局，此外，食品領(lǐng)域的監(jiān)測、評估等綜合職能獨立成司。中央層面的機(jī)構(gòu)改革后，各地方政府也開始了對食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整。為適應(yīng)食品安全保障環(huán)境的變化，修改已出臺四年的《食品安全法》也被提上日程，2013年10月《中華人民共和國食品安全法 (修訂草案送審稿)》公開征求意見，相對目前實施的《食品安全法》，送審稿著重在落實監(jiān)管體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變成果、強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任、強(qiáng)化地方政府責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制方式、完善食品安全社會共治、嚴(yán)懲重處違法違規(guī)行為等六個方面進(jìn)行了修改。另外，2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，亦對食品安全治理進(jìn)行了明確表述。新一輪的食品安全保障體制改革能否起到積極的成效，目前尚不得知。

(二)變革的動因

任何制度的變革，都有著內(nèi)在動因。我國對食品安全的治理經(jīng)歷了由弱到強(qiáng)的過程，相應(yīng)保障制度也經(jīng)歷了復(fù)雜的變革，不但治理理念在轉(zhuǎn)變，而且管理主體、管理手段等都在動態(tài)調(diào)整，具體到變革的動因，不同階段又有所不同。

1978年之前，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，食品安全監(jiān)管體系的變革是漸進(jìn)式的，制度的出臺往往是從無到有的過程，變革的外在壓力較小，變革的動因主要來自組織制度的自我完善。此時，對食品衛(wèi)生的關(guān)注及一系列制度的出臺主要源于部門行政范疇內(nèi)對缺失職責(zé)的規(guī)范化。而由第一階段 (1949—1978年)到第二階段 (1979—1992年)的變革及第二階段內(nèi)部的變革，則屬于從屬性變革，主要受到主體經(jīng)濟(jì)體制變化后對新制度的適應(yīng)性調(diào)整。這一階段是我國由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的重要時期，企業(yè)的主體地位逐步得以確認(rèn)，其對利益的訴求也衍生出一系列投機(jī)性行為，行業(yè)主管部門的作用逐步弱化并最終撤銷，在此背景下，加大衛(wèi)生主體行政部門的監(jiān)管權(quán)力變得十分必要。另外，隨著食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不但食品的品類、外源物質(zhì)越來越多，而且流通的速度和范圍也迅速擴(kuò)展，因此，食品安全保障體系適應(yīng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境的發(fā)展，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)出口食品管理等方面進(jìn)行了拓展。從第二階段 (1979—1992年)過渡到第三階段 (1993—2002年)以及第三階段內(nèi)的食品安全制度變革，主要是對市場經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)，食品安全治理逐漸上升到法律層面，這一階段變革的動力類似第一階段，是新經(jīng)濟(jì)制度下的適應(yīng)與完善?？傮w來看，1949年至2002年的食品安全保障體系，雖然在從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的過渡背景下經(jīng)歷了巨大的調(diào)整，但調(diào)整的動力主要源自行政制度內(nèi)部自我適應(yīng)與完善，食品安全保障與監(jiān)管體系的變革屬于政治、經(jīng)濟(jì)體制變革下的從屬性變革。

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國食品安全保障體系經(jīng)歷了快速變革的十年，而這一階段變革的動力，已不是對經(jīng)濟(jì)體制的適應(yīng)，而是來自外部壓力。經(jīng)過二十多年的改革開放，我國食品安全保障力度雖然也在逐步加強(qiáng)，食品安全 (衛(wèi)生)的治理也已有了法律依據(jù)，但相對我國食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展來說，保障的效能卻力不從心。從改革開放初期到21世紀(jì)初，我國食品產(chǎn)業(yè)無論從主體數(shù)量，還是主體的違規(guī)動機(jī)都出現(xiàn)質(zhì)的變化，可以說，改革開放后的二十多年中，我國食品產(chǎn)業(yè)的管理是一種粗放式的管理，治理制度的缺失及監(jiān)管不到位使很多食品安全問題成為行業(yè)內(nèi)部的潛規(guī)則。隨著消費(fèi)者生活水平的提升及社會監(jiān)督力量的增強(qiáng)，食品安全問題一旦被曝光，在互聯(lián)網(wǎng)等新媒體的快速傳播下，便引起了極大的社會反應(yīng)，在此條件下，原有粗放式的監(jiān)管模式遭遇到了問責(zé)危機(jī)，因此，第四階段 (2003—2012年)的食品安全監(jiān)管體制變革，包括2013年初的機(jī)構(gòu)調(diào)整，最大的動力已不是來自行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我調(diào)整與權(quán)利配置，而是外部危機(jī)引起了被動變革。危機(jī)推動變革往往始于危機(jī)對兒童的影響①［美］菲利普·希爾茨:《保護(hù)公眾健康:美國食品藥品百年監(jiān)管歷程》，姚明威譯，中國水利水電出版社2006年版。，食品安全監(jiān)管亦是如此，2004年“大頭娃娃”事件曝光，引發(fā)了社會對食品安全問題的高度關(guān)注，為了應(yīng)對食品安全危機(jī)，國家迅速出臺了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，標(biāo)志著國家從行政層面的食品衛(wèi)生監(jiān)管轉(zhuǎn)變到食品安全綜合治理階段，食品安全治理進(jìn)入行政范疇。但這一《決定》的出臺并未能有效阻止食品安全問題的頻繁發(fā)生，2008年的“三聚氫氨”奶粉事件，再一次重創(chuàng)國人對食品安全的信心，對食品安全問題的關(guān)注也從學(xué)者、行政主體層面擴(kuò)大到整個社會。消費(fèi)者對我國食品安全狀況的強(qiáng)烈不滿，部分歸咎于政府的不作為及保障體系缺陷。為回應(yīng)民眾，《食品安全法》迅速出臺，并組建了高級別食品安全委員會，各主管部門、各地區(qū)也紛紛出臺各種條例措施，力保食品安全。2013年初，在人們對分段監(jiān)管廣泛質(zhì)疑的背景下，食品安全保障體系再一次做出重大調(diào)整，探索集中監(jiān)管模式。可見，新世紀(jì)以來的食品安全保障體系變革，已不是對社會、經(jīng)濟(jì)體制變革的從屬性適應(yīng)與調(diào)整，而是在民眾廣泛關(guān)切背景下的主動變革。

表1 我國食品安全保障體系的變遷

二、我國食品安全監(jiān)管保障體系現(xiàn)狀與困境

(一)我國食品安全監(jiān)管保障體系現(xiàn)狀

我國食品安全監(jiān)管體系正經(jīng)歷由分段監(jiān)管向集中監(jiān)管過渡，縱觀當(dāng)前我國食品安全治理現(xiàn)實，從法律標(biāo)準(zhǔn)到監(jiān)測評估，已形成了多層次的制度約束，從監(jiān)管主體到生產(chǎn)主體、再到消費(fèi)主體，已基本形成了多方共治的局面 (見圖1)。

法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系。我國食品安全法規(guī)體系主要由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和一系列的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成。從法律來看，我國目前已出臺了《食品安全法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量法》等食品安全基本法，以及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《進(jìn)出口商品檢驗法》等相關(guān)法律，為食品安全的治理提供了法律依據(jù)。除法律外，我國目前還形成了一系列的行政法規(guī)，如《中華人民共和國農(nóng)藥管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等。法律及法規(guī)分別由全國人大及國務(wù)院制定，而國務(wù)院各部門也出臺了本部門治理范圍內(nèi)的規(guī)章，如《食品衛(wèi)生許可證管理辦法》、《進(jìn)出境肉類產(chǎn)品檢驗檢疫管理辦法》、《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》等。另外，各地也根據(jù)本地區(qū)情況制定了相應(yīng)的地方法規(guī)。除法律、規(guī)章等規(guī)范性要求外，食品安全標(biāo)準(zhǔn)也是食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的強(qiáng)制性要求。近年來，針對標(biāo)準(zhǔn)缺失、相互矛盾等問題，我國對食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了整頓清理與補(bǔ)充，目前已基本建立了國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，制定公布了乳品安全標(biāo)準(zhǔn)、真菌毒素、農(nóng)獸藥殘留、食品添加劑和營養(yǎng)強(qiáng)化劑使用、預(yù)包裝食品標(biāo)簽和營養(yǎng)標(biāo)簽通則等303部食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)，覆蓋了6000余項食品安全指標(biāo)①2013年7月10日國家衛(wèi)生計生委例行新聞發(fā)布會公布信息。。

圖1 我國食品安全保障體系現(xiàn)狀

行政監(jiān)管與檢測體系。從監(jiān)管主體來看，2013年的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革提出了新的監(jiān)管組織體系，將食安辦、原食品藥品監(jiān)管局、質(zhì)檢總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理、工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理職責(zé)整合，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。并將工商行政管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門相應(yīng)的食品安全監(jiān)督管理隊伍和檢驗檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食品藥品監(jiān)督管理部門。保留國務(wù)院食品安全委員會，具體工作由食品藥品監(jiān)管總局承擔(dān)，食品藥品監(jiān)管總局加掛國務(wù)院食品安全委員會辦公室牌子。新組建的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理，將商務(wù)部的生豬定點屠宰監(jiān)督管理職責(zé)劃入農(nóng)業(yè)部。除在組織體系上進(jìn)行優(yōu)化外，近年來我國還加大了食品安全檢測體系的建設(shè)，截至2010年底，隸屬于農(nóng)業(yè)、商務(wù)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)檢、糧食、食品藥品監(jiān)管等7個部門、具備食品檢驗?zāi)芰Φ臋z驗機(jī)構(gòu)達(dá)到6300多家 (其中專門食品檢驗機(jī)構(gòu)近1000家)，擁有檢驗人員6.4萬名①《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》(2012年)。。

準(zhǔn)入、認(rèn)證與可追溯體系?！妒称钒踩ā芬?guī)定，國家對食品生產(chǎn)經(jīng)營實行許可制度，從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。從業(yè)人員還必須要有健康證、培訓(xùn)合格證等。另外，準(zhǔn)入制度還體現(xiàn)在具體細(xì)分行業(yè)要求中，如畜禽定點屠宰制度，以及不同地域間的準(zhǔn)入要求及門檻等方面。除強(qiáng)制許可證外，我國近年來為提高食品安全水平，還積極引入自愿認(rèn)證體系，以市場力量激勵企業(yè)主動提高食品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)證主要可以分為兩類:一類是產(chǎn)品型認(rèn)證，農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證多屬此類認(rèn)證:一類是生產(chǎn)操作認(rèn)證，如HACCP(Hazard Analysis Critical Control Point)認(rèn)證、ISO22000食品安全管理體系認(rèn)證等。另外，為克服食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的信息不對稱，降低企業(yè)出現(xiàn)道德風(fēng)險的空間，我國進(jìn)一步規(guī)范了產(chǎn)品包裝標(biāo)識，如轉(zhuǎn)基因食品必須標(biāo)注，以及推進(jìn)可追溯體系。

激勵與懲治體系。目前，我國正逐步建立食品安全主體行為的激勵與懲治體系。在激勵方面，有些地區(qū)已實行了相應(yīng)的公示制度，采納痕跡管理，如檢驗結(jié)果的公示、餐飲中的笑臉公示等，另外，我國也正完善食品安全誠信體系建設(shè)，以激勵和約束食品主體行為，如制定了《食品工業(yè)企業(yè)誠信體系建設(shè)工作指導(dǎo)意見》及實施方案、《食品工業(yè)企業(yè)誠信管理體系建立及實施通用要求》和《食品工業(yè)企業(yè)誠信評價準(zhǔn)則》等;而在懲治方面，近年來我國不但加大了食品安全違規(guī)違法行為的經(jīng)濟(jì)處罰力度，而且將某些食品安全違法行為納入《邢法》調(diào)整范圍，通過處罰規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營主體行為。

監(jiān)測、評估與應(yīng)急體系。食品安全風(fēng)險的監(jiān)測、預(yù)警、評估與應(yīng)急機(jī)制是現(xiàn)代食品安全保障體系的重要特征與組成部分?！妒称钒踩ā芬?guī)定，國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測;國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，對食品、食品添加劑中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險評估。目前，由1個國家級、31個省級、288個地市級監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)組成的食品污染物和有害因素監(jiān)測網(wǎng)，1個國家級、31個省級、226個地市級和50個縣級監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)組成的食源性致病菌監(jiān)測網(wǎng)，對食品中農(nóng)藥殘留、獸藥殘留、重金屬、生物毒素、食品添加劑、非法添加物質(zhì)、食源性致病生物等方面的154項指標(biāo)開展監(jiān)測，初步掌握了我國主要食品中化學(xué)污染物和食源性致病菌污染的基本狀況。另外，我國還成立了國家食品安全風(fēng)險評估專家委員會和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估專家委員會，開展主要食品和食用農(nóng)產(chǎn)品中重金屬和農(nóng)藥獸藥殘留的風(fēng)險評估①《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》(2012年)。。在應(yīng)急管理方面，從國家到地方，我國目前已制訂出臺了一系列的食品安全事故應(yīng)急預(yù)案②2006年國務(wù)院出臺了《國家重大食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》，2011年修訂后的《國家食品安全事故應(yīng)急預(yù)案》頒布。，以降低食品安全問題的危害與影響。

宣傳、教育與公眾監(jiān)督體系。宣傳教育曾是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期食品安全管理的主要手段，但改革開放后，這一手段有所弱化。近年來，食品安全保障相關(guān)部門重新認(rèn)知到宣傳教育在食品安全保障中的作用，逐步開展了形式多樣的食品安全教育，如自2011年，我國每年開展全國食品安全宣傳周活動，促進(jìn)消費(fèi)者對食品安全的關(guān)注及對食品安全知識的了解。另外，政府通過開通全國統(tǒng)一舉報電話、加大舉報獎勵力度等形式，鼓勵廣大民眾對食品安全問題進(jìn)行投訴與舉報，并充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。除此之外，我國目前還出臺了問題食品召回以及食品安全信息公開制度，以保障消費(fèi)者的權(quán)益。

(二)我國食品安全保障體系面臨的困境

新中國成立以來，我國的行政、經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了巨大變革，食品安全保障體系也經(jīng)歷了復(fù)雜的變遷，并逐步走向完善，但食品安全保障水平的提升，并非是朝夕之事，也并非僅靠加強(qiáng)監(jiān)管就可以實現(xiàn)的。隨著環(huán)境的變化，我國食品安全保障體系各方面都將會逐步調(diào)整，由于保障體系各方面均存在改善空間，因此很難對我國食品安全保障體系提出單列的問題，但面對我國食品安全現(xiàn)實治理環(huán)境，可以進(jìn)一步討論我國食品安全保障體系面臨的挑戰(zhàn)，同時，應(yīng)對挑戰(zhàn)與困境的過程即是我國食品安全保障體系完善與提升的過程。

首先，從外部環(huán)境來看。外部環(huán)境可以分為自然環(huán)境、產(chǎn)業(yè)環(huán)境與技術(shù)環(huán)境，三種環(huán)境的現(xiàn)狀與變化都對我國食品安全的保障形成了挑戰(zhàn)。食品安全，特別是農(nóng)產(chǎn)品安全，會受到自然環(huán)境的影響，我國前期粗放式的發(fā)展造成了大氣、土壤以及水體等受到極大的污染，以土壤為例，普遍的認(rèn)同為，我國目前受到重金屬污染的耕地面積達(dá)10%以上，對農(nóng)產(chǎn)品安全造成了挑戰(zhàn)。并且，環(huán)境污染并非點源污染，在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長約束的條件下，治理的難度非常大;另外，我國當(dāng)前復(fù)雜的食品產(chǎn)業(yè)環(huán)境也影響了食品安全治理。產(chǎn)業(yè)集中度較低，產(chǎn)業(yè)鏈相對復(fù)雜，中小生產(chǎn)、加工企業(yè)占據(jù)了較大比重，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依靠數(shù)以億計的農(nóng)戶，我國食品產(chǎn)業(yè)的這一狀況制約了我國食品安全的保障效能;從技術(shù)環(huán)境來看，當(dāng)前生物技術(shù)、食品工業(yè)技術(shù)的快速發(fā)展，化學(xué)材料、外源物資不斷引入食品中，在管理不到位的情況下，技術(shù)很容易過度滲透，對食品的安全形成挑戰(zhàn)。

其次，從監(jiān)管能力來看。我國目前食品安全監(jiān)管自身能力還有待進(jìn)一步加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在:首先，監(jiān)管人員、技術(shù)與設(shè)備與需求還有一定的差距，我國食品產(chǎn)業(yè)龐大，歷史性沉淀問題較多，若要進(jìn)行全面治理，僅僅依靠當(dāng)前的監(jiān)管資源難免有些力不從心，2010年，我國專職食品安全監(jiān)管人員僅70114名，平均每個市級監(jiān)管機(jī)構(gòu)有5名、每個縣級有3名專職監(jiān)管人員，而有證有照的生產(chǎn)流通消費(fèi)企業(yè)達(dá)700萬戶，從監(jiān)管設(shè)備來看，51%的監(jiān)管機(jī)構(gòu)沒有配備快速檢測設(shè)備，且多數(shù)因無經(jīng)費(fèi)補(bǔ)充試劑而長期閑置。其次，人浮其事的思想還較嚴(yán)重，在食品安全形勢依然嚴(yán)峻的情形下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效能直接影響著食品安全問題的產(chǎn)生，然而，目前我國食品安全監(jiān)管中還存在著監(jiān)管主體責(zé)任不明確，監(jiān)管動力不強(qiáng)，個別監(jiān)管人員不作為的現(xiàn)象，這極大影響了食品安全保障體系效能的發(fā)揮。如在2011年央視報道的河南“瘦肉精”事件中，雖然我國已出臺了生豬養(yǎng)殖、流通、銷售檢驗檢疫等相關(guān)制度，但各環(huán)節(jié)監(jiān)管人員卻執(zhí)法不嚴(yán)或是相互勾結(jié)，睜一只眼閉一只眼，使“問題豬”的銷售暢通無阻，給消費(fèi)者造成了巨大的危害?？梢?，監(jiān)管人員的不作為，甚至敗德行為已經(jīng)成為影響我國食品安全監(jiān)管績效的重要原因之一。除此之外，我國目前食品安全法規(guī)制度、監(jiān)管理念、監(jiān)管水平等還有待進(jìn)一步完善與提升。

再次，從監(jiān)管對象來看。經(jīng)過三十年的改革開放，雖然我國經(jīng)濟(jì)取得了巨大的成就，但企業(yè)經(jīng)營者素質(zhì)還有待進(jìn)一步提升，特別是過去長期粗放式的監(jiān)管模式，使得一些違規(guī)、違法行為在某些經(jīng)營者看來，已習(xí)以為常，因此，食品安全問題中主動違規(guī)、違法的失德行為比重還比較大，并且，隨著技術(shù)的進(jìn)步，違規(guī)越發(fā)具有隱避性，這就大大增加了監(jiān)管的難度;另外，我國很多小型食品生產(chǎn)者、農(nóng)產(chǎn)品種植飼養(yǎng)者，一方面自身食品安全知識相對缺乏，經(jīng)營過程中存在盲目違規(guī)現(xiàn)象，另一方面，對于廣大農(nóng)戶及小食品經(jīng)營者來說，很多影響食品安全的行為是其為了防止收入波動的無奈選擇，如過量農(nóng)藥施用等，這種被動違規(guī)在治理過程中相對更為困難。

最后，從消費(fèi)主體來看。一方面我國消費(fèi)者前期缺少對食品安全的關(guān)注，在社會整體教育體系不完善的條件下，消費(fèi)者還不能做到對食品安全問題的自我防范，提升消費(fèi)者食品安全知識與自我防范意識的任務(wù)還非常艱巨;另一方面，當(dāng)前消費(fèi)者對我國食品安全形勢總體評價較低，對食品企業(yè)的信任度下降到了低點，這對我國食品產(chǎn)業(yè)造成了較大的影響，也使得很多注重食品安全的企業(yè)得不到應(yīng)有的溢價，從而沒有提升食品質(zhì)量安全水平的積極性。

三、十八屆三中全會食品安全治理趨向

十八大后，我國經(jīng)濟(jì)社會體制開始了新一輪的改革，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(下文簡稱《決定》)，在某種程度上反映了新一屆政府未來一段時間內(nèi)的施政理念。《決定》對食品安全問題亦非常關(guān)注，從中我們可以了解到我國食品安全治理的基本趨向。

(一)關(guān)于食品安全治理內(nèi)容的明確表述

《決定》對食品安全問題的具體表述主要出現(xiàn)在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分以及“創(chuàng)新社會治理體制”部分。

在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分第 (31)條中，《決定》明確指出:“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。減少行政執(zhí)法層級，加強(qiáng)食品藥品，……等重點領(lǐng)域基層執(zhí)法力量”。從中可以看出:首先，《決定》將食品安全問題置于“法治中國建設(shè)”部分，反映了政府對食品安全問題的正視與擔(dān)當(dāng)，將加強(qiáng)監(jiān)管作為治理食品安全的對策方略之一;其次，針對前期食品安全監(jiān)管執(zhí)法中“多龍治水”的現(xiàn)象，進(jìn)一步改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)，整合監(jiān)管資源，明確監(jiān)管責(zé)任，樹立監(jiān)管權(quán)威，將是我國食品安全體制改革的重點之一;最后，針對基層監(jiān)管力量薄弱的現(xiàn)實，減少監(jiān)管層級，加強(qiáng)基層監(jiān)管力量，使監(jiān)管資源前移與下沉也是未來具體監(jiān)管改革的方向之一。

在“創(chuàng)新社會治理體制”部分第 (50)條中，《決定》指出“健全公共安全體系。完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，保障食品藥品安全”。從中可以看出:在定位方面，《決定》將食品安全置于公共安全中的首要地位，可見新一屆政府對食品安全問題非常重視;在總體要求上，《決定》提出要建立最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，“最嚴(yán)格”體現(xiàn)了政府治理食品安全的決心與態(tài)度，“全程監(jiān)管”則認(rèn)識到了食品安全治理的特點，必須做到監(jiān)管的無縫化;在具體措施方面，《決定》主要提出了兩條:一是建立食品原產(chǎn)地可追溯制度，食品安全問題的產(chǎn)生主要源于信息不對稱，給生產(chǎn)提供了道德風(fēng)險空間，可追溯制度不但可以在一定程度上克服行為主體的機(jī)會主義傾向，而且對于食品安全的應(yīng)急管理、責(zé)任歸因都有著重要的作用，因此，在前期試點與探索的基礎(chǔ)上，未來我國或?qū)⑷鎸嵤┦称吩a(chǎn)地可追溯制度。二是建立質(zhì)量標(biāo)識制度，政府須以強(qiáng)制力量保證食品安全底線，但在食品質(zhì)量等級方面，通過質(zhì)量標(biāo)識制度鼓勵有條件的企業(yè)提高企業(yè)食品標(biāo)準(zhǔn)，并將這一信息傳遞給消費(fèi)者，讓消費(fèi)者有充分的知情權(quán)與選擇權(quán)。

《決定》中兩處對食品安全治理的明確表述，既反映了我國食品安全監(jiān)管體制改革的主要方向，又指出了食品安全保障的重點方略，同時還可以看出，政府對食品安全問題的高度關(guān)注，已將食品安全問題置于責(zé)任范疇與施政主要議題之一。

(二)與食品安全治理相關(guān)聯(lián)的改革趨向

從《決定》對食品安全問題的明確表述中，我們可以直接了解到未來我國政府關(guān)于食品安全治理的基本方向，但食品安全的治理體現(xiàn)在多個層面，綜合性的《決定》不可能對某一問題做太多的表述。《決定》中對未來施政理念與措施的說明，也會在一定程度上影響著政府對食品安全的治理措施，從對其它部分的分析中，我們可以獲得我國食品安全治理走向的更多信息。粗略來看，我們歸納出了以下可與食品安全保障相關(guān)的內(nèi)容 (見表2)。

第一部分“全面深化改革的重大意義和指導(dǎo)思想”的第 (2)條中，《決定》指出，“改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并指明，“改革以促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。而對食品安全的治理，體現(xiàn)了國家的治理水平和能力，近年來，我國民眾對食品安全水平的不滿甚至影響了對政府能力的認(rèn)同，因此，提升食品安全水平，增進(jìn)人民福祉，亦是此次改革的訴求之一。

第三部分“加快完善現(xiàn)代市場體系”第 (9)條中，《決定》提出“建立健全社會征信體系，褒揚(yáng)誠信，懲戒失信”。我國食品安全問題的產(chǎn)生，很大程度上緣于相關(guān)主體的誠信缺失，而在信息不對稱條件下，這種缺失又不能被市場所充分識別。因此，要提升食品安全水平，不僅要靠政府的監(jiān)管與懲處，更應(yīng)該建立相應(yīng)甄別機(jī)制，充分發(fā)揮市場的作用，以市場力量激勵企業(yè)注重食品安全，最終達(dá)到激勵相容的條件。因此，建立并完善食品企業(yè)誠信體制將是未來食品安全治理的重要手段之一。

第四部分“加快轉(zhuǎn)變政府職能”中，也存在多處與食品安全治理相關(guān)的改革思路。首先，在第 (14)條中提到，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，更加重視人民健康狀況。對于食品安全問題來說，由于涉及食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展，很多地方政府為了保護(hù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往在檢查過程中即便了解到企業(yè)存在問題，也不忍作出應(yīng)有的處罰，因此，改革對地方政府的考核方式，將食品安全納入政績考核也已成為食品安全治理的重要內(nèi)容①2012年國務(wù)院出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》中，已明確指出將食品安全狀況納入地方政府政績考核。，可以預(yù)見，《決定》的這一表述，將使這一政策得以具體落實。其次，《決定》在第 (15)條中指出，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管”，轉(zhuǎn)變政府職能，要求政府有所為，有所不為，但對于涉及公眾康健的食品產(chǎn)業(yè)，政府必須設(shè)定底線，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的制定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)的責(zé)任主體在政府，政府將進(jìn)一步對食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理與補(bǔ)充。最后，第(16)條中，《決定》提出，“完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制”，在食品安全治理過程中，往往決策、執(zhí)行與評估為同一機(jī)構(gòu)，這就影響了決策的獨立性，并影響了決策的執(zhí)行效率。英國在瘋牛病危機(jī)后，為提高食品安全治理能力，政府于2000年成立了相對獨立集中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)食品標(biāo)準(zhǔn)局，該機(jī)構(gòu)最大的特點就是獨立、透明，以及決策過程中的消費(fèi)者參與，其在食品安全的標(biāo)準(zhǔn)制定、警示以及管理過程中，盡量避免政治因素的干預(yù)，從而使決策更加客觀與科學(xué)。今后我國在食品安全監(jiān)管過程中或?qū)⒏嗟目紤]標(biāo)準(zhǔn)制訂、風(fēng)險評估、具體執(zhí)行以及考核的相對獨立。

第六部分“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”中提出，要“完善農(nóng)業(yè)保險制度”。農(nóng)業(yè)是食品安全保障的源頭，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題的產(chǎn)生，很大程度上緣于農(nóng)戶對農(nóng)藥等外源投入物質(zhì)的過度依賴，而過度依賴主要的原因之一在于農(nóng)戶對收入風(fēng)險的規(guī)避心理。因此，建立農(nóng)業(yè)保險，可以在一定程度上弱化農(nóng)戶生產(chǎn)中對相應(yīng)投入品的心理依賴，從而提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平①王常偉、顧海英:《市場VS政府，什么力量影響了我國菜農(nóng)農(nóng)藥用量的選擇?》，《管理世界》2013年第11期。。另外，《決定》在第十四部分“加快生態(tài)文明制度建設(shè)”中提出，“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度”。農(nóng)業(yè)的面源污染，已成為影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的重要因素，生態(tài)文明制度的建設(shè)，對環(huán)境的治理，將對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的改善有積極的影響。

第八部分“加強(qiáng)社會主義民主政治制度建設(shè)”的第 (28)條，《決定》提出，“以經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”。食品安全是涉及群眾切身利益的實際問題，但以往我國在食品安全治理過程中，相關(guān)主體的參與度并不高，而從發(fā)達(dá)國家的治理經(jīng)驗來看，美國在食品安全法律、標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，需要經(jīng)過多輪論證、多方廣泛參與，各利益代表，包括消費(fèi)者組織、食品行業(yè)組織都有發(fā)言權(quán)，英國食品標(biāo)準(zhǔn)局在政策討論時，亦非常注重消費(fèi)者代表的參與，日本的消費(fèi)者組織更是食品安全管理的重要力量，但在我國，政策的出臺往往來自監(jiān)管行政部門，特別是很多“救火式”的政策沒有充分考慮到實施條件，常規(guī)政策的出臺也缺少相關(guān)團(tuán)體、消費(fèi)者代表的理性參與。因此，未來在食品安全治理過程中，或?qū)⒏嗟乜紤]社會力量的參與。

第九部分“推進(jìn)法治中國建設(shè)”中，《決定》除對食品安全執(zhí)法體系改革作了明確的表述外，還提出了對行政執(zhí)法的監(jiān)督，落實行政執(zhí)法責(zé)任制。食品安全執(zhí)法人員的不作為，甚至以身試法現(xiàn)象在我國時有發(fā)生，因此，加強(qiáng)對執(zhí)法人員的監(jiān)管與問責(zé)，可以有效提升食品安全的監(jiān)管效能，也是我國未來食品安全治理的關(guān)注點之一。

第十一部分“推進(jìn)文化體制機(jī)制創(chuàng)新”中，《決定》指出，要“健全堅持正確輿論導(dǎo)向的體制機(jī)制”。食品安全水平的提升，需發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，但在新媒體快速發(fā)展的環(huán)境中，一些對食品安全的不實報道，甚至錯誤報道，亦對民眾的認(rèn)知造成極大影響，甚至影響了民眾對政府的不滿、社會的穩(wěn)定。政府已認(rèn)知到輿論的兩面性，今后在充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用的同時，或?qū)⒅貙κ称钒踩浾搱蟮肋M(jìn)行正確引導(dǎo)，并增加科學(xué)知識的供給。

在“創(chuàng)新社會治理體制”部分，《決定》除了從公共安全層面對食品安全治理進(jìn)行了明確規(guī)定外，亦指出，要改進(jìn)社會治理方式，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會行為。當(dāng)前，我國人為性食品安全問題特別突出，食品安全的有效保障，除政府加強(qiáng)懲治、建立食品安全誠信體系外，還應(yīng)從道德素養(yǎng)培養(yǎng)方面，促進(jìn)相關(guān)主體樹立正確的倫理價值觀。

總體來看，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，可以說是我國未來一段時間內(nèi)的施政綱領(lǐng)，是對十八大報告的具體化和深化，也是解決我國當(dāng)前社會面臨復(fù)雜問題、矛盾的基本方略。食品安全問題作為事關(guān)民生與社會穩(wěn)定的重大問題，對其有效治理與保障亦是此次《決定》的重要議題之一?！稕Q定》除在兩處對食品安全保障作了明確陳述外，其它地方所體現(xiàn)的政府施政措施與理念，也是未來我國食品安全治理改革的主要依據(jù)。通過對《決定》的分析可以看出，食品安全治理已被置于施政的重要地位，未來我國將進(jìn)一步強(qiáng)化政府對食品安全治理的責(zé)任意識，充分發(fā)揮市場的激勵功能，強(qiáng)化食品安全社會共治的格局。具體來看，一是將進(jìn)一步對食品安全監(jiān)管執(zhí)行主體進(jìn)行整合，克服多頭監(jiān)管弊端，建立相應(yīng)的責(zé)任窗口;二是強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)行能力，特別是基層能力建設(shè)，并加強(qiáng)對食品安全治理的考核;三是充分應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)手段，建立可追溯體系、質(zhì)量識別體系，實現(xiàn)對食品安全的全程監(jiān)管;四是通過建立食品安全誠信體系、完善農(nóng)業(yè)保障制度等，發(fā)揮市場激勵機(jī)制作用，引導(dǎo)主體自發(fā)合理決策;五是通過輿論監(jiān)督、公共參與、倫理約束，提升食品安全的主體參與意識與道德素質(zhì)。

四、總結(jié)與政策建議

總體來看，我國食品安全保障體系隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷變遷演進(jìn)，從新中國成立至今共經(jīng)歷了五個階段，前三個階段食品安全保障體系的變革主要源于對主體制度的適應(yīng)性調(diào)整，而后兩次變革則源于外界壓力下的主動調(diào)整。雖然食品安全的保障并不能完全依靠監(jiān)管制度，還受到產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、社會文化等因素的影響，發(fā)達(dá)國家也曾經(jīng)歷過食品安全問題事件多發(fā)的階段，并且，由于環(huán)境、科學(xué)的不確定性及人類行為的復(fù)雜性，即便社會發(fā)展到較高階段，食品安全問題也很難完全解決，但合理的制度仍可以大大降低食品安全問題發(fā)生的概率，以更快的速度縮小食品安全保障需求與監(jiān)管能力之間的差距。當(dāng)前我國食品安全保障措施已呈現(xiàn)多樣化，從法律標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管措施、監(jiān)管技術(shù)等不同層面保障我國的食品安全，但面對復(fù)雜的環(huán)境，我國食品安全的保障依然存在較大的困境。黨的十三八屆三中全會再一次對食品安全治理進(jìn)行了部署，未來一段時間內(nèi)，我國食品安全治理將更多地表現(xiàn)為集中監(jiān)管、多方共治。縱觀我國食品安全保障體系的變遷、現(xiàn)實與困境，結(jié)合世界食品安全保障體系的發(fā)展趨勢，為更好地保障我國食品安全，本文認(rèn)為以下幾個方面值得進(jìn)一步思考。

首先，在食品安全保障理念上，要由被動監(jiān)管理念走向主動預(yù)防與干預(yù)理念。受制于官本位思想，加之監(jiān)管資源有限，我國食品安全監(jiān)管保障目前還主要處于事后被動監(jiān)管階段，雖然近年來我國正逐步建立食品安全風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，但基本停留在宏觀層面，在微觀食品安全問題的預(yù)防與干預(yù)方面還比較薄弱?；诖耍覈称钒踩Ｕ象w系應(yīng)在加強(qiáng)事后查驗的同時，樹立主動作為的理念，使食品安全保障由于被動走向主動，政府不僅要“管”與“罰”，還要“教”與“幫”。一方面，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全宏觀風(fēng)險的監(jiān)測與預(yù)警，另一方面，還應(yīng)加強(qiáng)對微觀從業(yè)主體、消費(fèi)主體等相關(guān)主體的事前干預(yù)。例如，通過實施相關(guān)認(rèn)證、考評體系項目，降低經(jīng)營主體的食品安全風(fēng)險隱患，通過實施相關(guān)幫扶、教育項目，幫助中小食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及農(nóng)戶規(guī)范生產(chǎn)。另外，主動干預(yù)還體現(xiàn)在對食品安全社會輿情的正面引導(dǎo)方面。需指出的是，在對微觀食品生產(chǎn)經(jīng)營主體事前幫扶干預(yù)過程中，要充分調(diào)動并發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、科研機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)等社會組織的力量，真正實現(xiàn)食品安全保障的協(xié)同共治。

其次，在制度設(shè)計的原則上，既要體現(xiàn)一定的前瞻性，也要考慮科學(xué)性與適應(yīng)性。制度的目的在于規(guī)范未來一段時間內(nèi)的相關(guān)活動，因此要具有一定的前瞻性?？v觀我國食品安全保障制度體系變遷，很多時候是一種被動的調(diào)整，制度的先導(dǎo)引領(lǐng)作用沒有很好地發(fā)揮，如前期制度層面對農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的偏重導(dǎo)致了生產(chǎn)過程中一系列問題的出現(xiàn) (如土地污染等)，從而影響了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。制度的設(shè)計需要順應(yīng)發(fā)展，預(yù)先謀劃，例如，目前我國已由食品衛(wèi)生治理階段過渡到了食品安全治理階段，可以預(yù)見，隨著社會的發(fā)展，食品營養(yǎng)治理或?qū)⒊蔀橄乱浑A段食品安全保障的主題之一，食品營養(yǎng)的長期不均衡對人體健康造成的影響，特殊人群對營養(yǎng)物質(zhì)的不同要求等，都會表現(xiàn)出一定的安全問題，因此需要有相應(yīng)制度來對諸如食品包裝標(biāo)注、提示等加以規(guī)范。另外，制度的設(shè)計還要考慮科學(xué)性與適應(yīng)性。我國食品安全保障制度的設(shè)計，既要體現(xiàn)消費(fèi)者的現(xiàn)實訴求，也要考慮到我國的現(xiàn)實情景，食品安全水平既與監(jiān)管能力有關(guān)，還受到社會發(fā)展水平等客觀因素影響，盲目過度從嚴(yán)的制度或標(biāo)準(zhǔn)將難以實施，進(jìn)而影響制度的公信力，因此，在制度的設(shè)計上還要充分考慮我國食品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實并進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

再次，在保障的基本方略上，不但要加強(qiáng)政府的監(jiān)督功能，還要發(fā)揮市場激勵與倫理約束的作用。在目前我國人為敗德導(dǎo)致食品安全問題還占較大比重的條件下，加大監(jiān)管與處罰力度，提高企業(yè)的違規(guī)成本是必須且基本的食品安全保障方略。與此同時也應(yīng)認(rèn)識到，我國食品產(chǎn)業(yè)復(fù)雜，體量巨大，流通渠道多樣，經(jīng)營主體規(guī)模偏小，行業(yè)轉(zhuǎn)換成本低且比較頻繁，很多經(jīng)營主體本身就是社會弱勢群體，部分經(jīng)營者可以說是罰無可罰，進(jìn)而不怕罰。面對這一產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實環(huán)境，在監(jiān)管資源有限的條件下，實現(xiàn)全程監(jiān)管的難度較大，僅靠監(jiān)管與處罰來保障食品安全的效果也未必理想?；诖?，保障食品安全還應(yīng)充分發(fā)揮市場激勵的作用，通過引入誠信記錄體系、信號甄別機(jī)制等來完善市場經(jīng)營與交易環(huán)境，克服信息不對稱，進(jìn)而達(dá)成企業(yè)保障食品安全的激勵相容條件，以市場的力量促使注重食品安全成為企業(yè)的一種自發(fā)行為，從本質(zhì)上防止道德風(fēng)險行為的出現(xiàn)。另外，食品安全還是一個“良心工程”，長期來看，提升社會道德水平，改變經(jīng)營主體經(jīng)營觀念也是保障食品安全的重要方略之一。

最后，在制度的執(zhí)行上，以科學(xué)的協(xié)作機(jī)制、考核與激勵機(jī)制保障制度效能的充分發(fā)揮。由上文可知，經(jīng)過一系列的制度變遷，目前我國已建立起了多層次的食品安全保障體系，十八屆三中全會進(jìn)一步對食品安全保障工作提出了要求，但制度效能的發(fā)揮關(guān)鍵在于執(zhí)行。許多食品安全問題事件表明，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是影響我國食品安全水平的重要因素之一，也是我國食品安全保障體系的薄弱點之一?；诖?，在新一輪的食品安全制度改革中，應(yīng)進(jìn)一步思考完善監(jiān)管執(zhí)行的協(xié)作機(jī)制、考核與激勵機(jī)制。雖然我國目前確立了以集中監(jiān)管取代分段監(jiān)管的監(jiān)管模式，但食品產(chǎn)業(yè)涉面較廣，依然會涉及到不同的監(jiān)管部門，另外，無論是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，還是食品加工，都存在一定的地區(qū)分布特征，地區(qū)間的食品安全保障聯(lián)動機(jī)制顯得非常重要，如浙江的“病死豬”事件就會直接影響到上海的食品安全，因此，加強(qiáng)不同部門、不同地區(qū)間食品安全監(jiān)管執(zhí)行的協(xié)同是提高制度效能的重要保證。另外，食品安全保障制度的充分執(zhí)行還需要有科學(xué)的考核與激勵機(jī)制。雖然我國目前已明確要將食品安全納入地方政績考核，但在地方政府施政目標(biāo)多元化的條件下，食品安全考核細(xì)則還有待進(jìn)一步規(guī)范。除此之外，隨著各級食品安全考核制度的實施，食品安全監(jiān)管部門與人員的壓力會巨增，在此條件下，還應(yīng)輔之以相應(yīng)的激勵機(jī)制，激勵食品安全監(jiān)管與保障主體遵照制度主動作為，以充分發(fā)揮食品安全保障制度的效能。

總之，食品安全問題雖然是一種客觀存在，但通過一系列主動或被動的制度調(diào)整，我國食品安全保障體系正逐步完善并適應(yīng)產(chǎn)業(yè)環(huán)境，我國食品安全水平也將進(jìn)一步提升并在一定程度上回應(yīng)消費(fèi)者的訴求，但可以預(yù)見，我國的食品安全保障體系還會隨著治理環(huán)境的變化而動態(tài)調(diào)整與變遷。