田豐

【摘 要】城市社區(qū)是基層群眾性自治組織，但是在實際生活中，社區(qū)行政化問題愈來愈凸顯，已經成為制約城市社區(qū)發(fā)展的瓶頸。本文以西安市未央區(qū)大明宮街辦太華路社區(qū)為例，運用公共選擇理論分析城市社區(qū)行政化問題的表現，在此基礎上提出解決這一問題的對策建議。

【關鍵詞】社區(qū)行政化；公共選擇理論；對策建議

一、問題的提出

隨著社區(qū)建設的普及和深入，社區(qū)建設取得了積極的成效，為經濟發(fā)展提供了穩(wěn)定的社會環(huán)境。但是，在實踐中社區(qū)被賦予了很強的政治動員功能和社會事務管理功能，人們的參與自主性、積極性被全能的社區(qū)行政管理所埋沒。社區(qū)行政化已嚴重影響和制約了我國社區(qū)建設的推進。從長遠來看，能否解決社區(qū)行政化這一問題，是關乎社區(qū)持續(xù)、健康、和諧發(fā)展的關鍵因素。就此問題，筆者以西安市未央區(qū)大明宮街辦太華路社區(qū)為例進行了實踐調研。

太華路社區(qū)成立于2001年12月，隸屬于西安市未央區(qū)大明宮街辦，地處太華南路與新城區(qū)交界處，轄區(qū)內有10個居民小區(qū)：飼料二廠家屬院、陜科大家屬院、漢斯啤酒廠家屬院、中鐵二十局家屬院、市建三公司家屬院、光華賓館家屬院、亮麗安裝公司家屬院、鐵路客運段家屬院、馬旗寨小學家屬院、專用化肥廠家屬院；企、事業(yè)單位4個：中鐵二十局、漢斯啤酒廠、亮麗公司、馬旗寨小學。社區(qū)居民2543戶，人口7850余人，屬單位型板塊社區(qū)。太華路社區(qū)主要由十家原國有破產企業(yè)家屬院組成，居民中下崗職工、貧困人口、失業(yè)人員居多、扶貧幫困、促進就業(yè)，保持穩(wěn)定任務艱巨。

公共選擇理論是美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者姆斯·M·布坎南等人創(chuàng)立的。它與西方主流經濟學的不同之處在于把“經濟人”假說由市場經濟行為分析應用到政治行為分析。筆者認為，在公共選擇理論中的官僚經濟理論、公共物品理論以及外部性理論可以延伸到對城市社區(qū)行政化問題的分析。

二、社區(qū)行政化問題的表現

（一）政府與社區(qū)居委會關系職能不清

由于政府與居委會權限職責不清，一些職能部門借動員社區(qū)資源為名，將自身業(yè)務盡其所能地轉嫁給社區(qū)居委會承擔，主要表現為：社區(qū)工作站、室等牌子多，指令多；居委會角色模糊，職能錯位，自治工作與政府行政工作混雜，承擔了太多本應由政府承擔的工作任務。社區(qū)工作者大部分時間忙于會議座談，整天圍著政府轉。社區(qū)“上面千條線，下面一根針”，變成了執(zhí)行上級各項工作任務的一級準政府，成了政府部門街道的承受層、操作層、落實層。社區(qū)行政化傾向影響了社區(qū)居民參與社區(qū)建設的熱情，不利于培育居民自治意識與推進社區(qū)民主建設。

（二）社區(qū)居民參與度低

受快速城市化影響，太華路社區(qū)居民由原住居民、新居民、被動城市化居民、外來流動人口居民構成，居民素質參差不齊，異質性大。社區(qū)建設活動中，多數居民缺乏社區(qū)參與意識，沒有參與社區(qū)活動和事務的興趣，更缺少實際的參與行動。許多社區(qū)連樓長都沒人愿意做，召開一年一次的社區(qū)居民代表大會難度很大。平時參與社區(qū)活動的對象僅停留在社區(qū)支部黨員、離退休的居民代表骨干分子等，半數左右居民從未參加過社區(qū)活動；另一方面，社區(qū)居民通常是在社區(qū)工作人員動員、說服下參與社區(qū)管理機構已經形成決定的事項，只是對社區(qū)事務的表態(tài)和執(zhí)行，以被動式執(zhí)行性參與為主，其價值遠低于決策性或監(jiān)督性參與。

（三）參與社區(qū)公共服務的非政府組織缺乏

由于缺乏持續(xù)性引導培育和經費扶持，太華路社區(qū)非政府組織數量較少，力量薄弱，發(fā)揮的功能非常有限。很多組織成立后很少有活動或者是社區(qū)有事情主動邀請他們參加，主動常態(tài)化運行的組織很少。

（四）社區(qū)各管理主體沒有形成管理合力

太華路社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會功能發(fā)揮有限，駐區(qū)單位在社區(qū)建設上支持不大甚至全無，很少或幾乎不參與社區(qū)共商事務，政策規(guī)則中亦缺乏對駐區(qū)單位參與社區(qū)共建的約束和激勵機制。居委會和物業(yè)服務企業(yè)在小區(qū)日常管理中，由于服務管理、內容有些交叉和重疊，造成職責分工不明確，其中有的物業(yè)服務企業(yè)與居委會，出現了經濟利益、工作職責、服務設施之爭。

（五）社區(qū)經費不足且缺乏使用自主權

社區(qū)經費主要來源是政府撥款，多元化的投入機制尚未形成，經費總量嚴重不足。各級政府經費撥付沒有形成與經濟社會發(fā)展和社區(qū)工作內容增加而增長的聯動機制。太華路社區(qū)2013年上級撥款總額為5萬元，經費普遍只夠維持日常開銷，很少有余錢開展活動。而且當前社區(qū)居委會雖然有獨立賬戶，但經費、財產財務仍歸街道集中統(tǒng)一管理分配使用，社區(qū)所需經費需上報街道，社區(qū)沒有自主支配權。

三、相關理論分析

（一）官僚經濟理論

官僚政治理論認為，官僚是服務于公眾利益的，沒有自己的特殊利益，他們提供的公共服務是不偏不倚的，是有效率的。公共選擇理論則在分析官僚行為動機時，引入了經濟學中的“經濟人”。經濟學中的“經濟人”是指，當一個人在經濟活動中面臨若干不同的選擇機會時，總是傾向于選擇能給自己帶來更大經濟利益的那種機會。換句話說，人是理性的利己主義者。官僚也是追求個人利益或效用最大化的經濟人，其目標既不是公共利益，也不是機構效率，而是個人效用。因此，公共選擇的基本行為假設是，人是自利的、理性的效用最大化者。

在社區(qū)中，社區(qū)居委會的組成人員也是追求自身利益最大化的“經濟人”。一方面，居委會對政府具有強烈的依賴性；街道辦事處將社區(qū)考核評比作為它的一項日常工作，且這些考核與居委會人員個人利益直接相關；另一方面，居民對居委會的影響微弱。只有某個組織代表了自己的利益，或者其所得到利益大于其參與成本時，單個社區(qū)成員才會同其他所有成員一道成為一個完整的集體行使委托權利。社區(qū)居民的主體參與意識淡薄，很少愿意主動參與組織，或采取集體行動行使委托權利，因而對居委會的影響和制約便不是很大。對政府的依賴和社區(qū)居民的主體意識薄弱促使社區(qū)居委會更加向政府靠近，進一步導致了行政化現象。

（二）公共物品理論

公共物品理論告訴我們，公共物品在資源配置上會出現以下幾方面的問題： “搭便車”問題，“搭便車” 問題首先由奧爾森提出，它是指由于參與者不需要支付任何成本而可以享受與支付者完全等價的物品效用。該問題影響著公共物品供給成本分擔的公平性，以及公共物品給能否持續(xù)和永久；排他成本問題，排他成本問題是公共物品非排他性的延續(xù)。由于排他成本高，因此純公共物品與公共池塘資源具有不可排他性。非排他性的原因主要有三：一是經濟成本的不可排他；二是技術成本的不可排他；三是制度成本的不可排他；

社區(qū)為社會提供了良好的社會秩序和社會治安、美舒適的生活環(huán)境以及公共福利和公共服務，這些都具有公共物品的性質。社區(qū)中的居民無論是否付費都可以從中受益，不能將任何居民排除在外；同時，個別社區(qū)居民消費了社區(qū)提供的產品或服務，并不減少其他人這種消費的數量和質量。公共選擇理論認為，由于公共物品的非競爭性和非排他性導致的外部性使個人和市場主體沒有能力也不愿意提供某些公共物品，于是提供公共物品就成為了政府的一項基本職能。為了更好地履行政府職能，政府便將其觸角延伸到社區(qū)居委會，將其看作是政府的神經末梢，幫助政府實現職能。政府在將社區(qū)作為自身附屬物的同時，將許多職能和權力下放給社區(qū)，但政府并沒有充分放權，因為考慮到過多的權力下放會減弱政府自身的權威。政府過度干預社區(qū)工作、對社區(qū)事務大包大攬的現象屢見不鮮，這更加劇了社區(qū)行政化趨勢。

（三）外部性理論

外部性就是指個體生產或消費活動對其他個體或總體模式的間接影響所產生的生產或效用函數。政府對外部效應的糾正可分為五大類：行政的、經濟的、法律的、協商的和教育的。行政措施：管制與指導；經濟措施：稅收與津貼；法律的：制定規(guī)則；資源協商：科斯定理與確立產權；社會準則：良心效用與黃金率。

在社區(qū)這個公共空間中，社區(qū)建設主體會受到外部性的影響，充分利用正的外部性，規(guī)避負的外部性，實現效用最大化。社區(qū)居民存在理性的選擇機制，對于優(yōu)質服務、良好秩序這些正的外部性，自然就會主動參與社區(qū)事務；反之，對于糾正負的外部性的活動，如治理環(huán)境污染和噪音問題等則不會出現社區(qū)居民主動參與的現象。

四、解決城市社區(qū)行政化問題的對策建議

（一）厘清政府與城市社區(qū)居委會的關系與職能

政府與社區(qū)居委會之間清晰的職能劃分是解決社區(qū)行政化問題的根本。應進一步厘清政府與社區(qū)居委會的關系，界定社區(qū)居委會與有關政府機構之間的職責，社區(qū)不應該成為上級主管部門在基層的一級延伸，而是要充分實現社區(qū)自治，只有實現社區(qū)自治，才能避免社區(qū)行政化現象的出現。社區(qū)既不是傳統(tǒng)居委會的翻版，也不是政府權力的延伸。社區(qū)意味著社會能力的提升，政府權力的淡出，體現的是社會的自助、自主、自治，是社區(qū)居民對社區(qū)發(fā)展責任的共擔和社區(qū)發(fā)展成果的分享。社區(qū)發(fā)展的目的在于提高社區(qū)居民的生活質量，不斷滿足社區(qū)居民的需求，最終促進人的全面進步，實現社會的和諧發(fā)展。

（二）進一步鼓勵社區(qū)居民積極參與社區(qū)管理

社區(qū)服務在城市社區(qū)管理中居于重要地位。通過提高社區(qū)的服務水平，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務后自愿歸屬和認同于社區(qū)，從而激發(fā)其參與社區(qū)建設管理的熱情。實現社區(qū)成員利益逐步社區(qū)化。利益是參與的最重要的驅動力。居民只有深切感受到社區(qū)與其本身的利益密不可分，參與才能維護自身利益時，才會產生參與社區(qū)事務的動機和意識。因此，促進社區(qū)發(fā)展，首先必須確立社區(qū)居民在社區(qū)發(fā)展中的主體地位，擴大社區(qū)居民的有效參與。從根本上說，社區(qū)居民自愿、自主的參與是實現社區(qū)自治的前提和基礎，是推動社區(qū)發(fā)展的動力和保證。

（三）積極引導非政府組織參與社區(qū)公共服務

2012年11月，在黨的十八大報告中提出了“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”。2013年7月，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務，會議明確指出，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業(yè)等承擔。2013年11月，黨的十八屆三中全《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“激發(fā)社會組織活力。正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務組織。限期實現行業(yè)協會商會與行政機關真正脫鉤，重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，成立時直接依法申請登記?！?/p>

（四）加強黨組織建設，建立共管機制

加強社區(qū)黨組織建設。擴大黨組織的社區(qū)覆蓋范圍，每個新建社區(qū)都要建立黨組織，優(yōu)化黨組織設置，黨員人數達到一定規(guī)模以上的社區(qū)設立社區(qū)黨委。加強領導、協調與監(jiān)督。建立參與社區(qū)建設管理的激勵約束機制，提供多元化的參與渠道。駐區(qū)單位參與社區(qū)建設與管理，是社會事務下沉到社區(qū)后應盡的義務與社會責任。

（五）加大財政投入，創(chuàng)新經費使用和投入機制

各級政府加大對社區(qū)的財政投入力度。設立社區(qū)建設專項資金，將社區(qū)建設的工作經費、人員報酬、服務設施及社區(qū)信息化建設等經費逐步納入財政預算，政府不僅要允許社區(qū)設立獨立銀行賬戶，而且要讓社區(qū)有真正自行支配的權力。政府財政撥款應直接撥入社區(qū)賬戶，或經街道辦賬戶撥入社區(qū)賬戶后由社區(qū)自主支配，社區(qū)經費歸社區(qū)所有和使用。建立多元化投入機制：一是政府設立社區(qū)建設基金專戶，提供社會各界資助社區(qū)建設的激勵和優(yōu)惠等政策支持；二是建立社區(qū)共享社會進步成果機制，實行稅收增量比例返還；三是創(chuàng)新資助形式，可以企業(yè)冠名等辦法，籌集社區(qū)資金。

【參考文獻】

[1]文建東.公共選擇學派[M].武漢：武漢出版社，1996.

[2]黃新華.政府經濟學[M].福州：福建人民出版社，2002.