丁德昌

[摘 要]法治意識是農(nóng)民公民意識的核心意識，是社會主義法治建設(shè)的內(nèi)在精神條件。農(nóng)民法治意識是農(nóng)民公民意識的內(nèi)核。村民自治是農(nóng)民法治意識培育的制度平臺，是農(nóng)民法治意識培育的制度載體、民主方式和實(shí)踐基石。優(yōu)化村民自治、培育農(nóng)民法治意識，不僅應(yīng)完善村民自治立法，健全村民自治組織體系，還應(yīng)重塑鄉(xiāng)—村法治關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]村民自治；法治意識；農(nóng)村法治

[中圖分類號]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）10 — 0085 — 02

一、法治意識：農(nóng)民公民意識的核心意識

（一） 法治意識：社會主義法治建設(shè)的內(nèi)在精神條件

所謂法治意識，指依靠法律管理國家、管理經(jīng)濟(jì)和治理社會的觀念，即公民對法律性質(zhì)、地位、作用等問題的認(rèn)識和看法，是公民關(guān)于法治的心態(tài)、觀念、知識和思想體系的總稱。法治意識包括規(guī)則意識、權(quán)利意識、程序意識等內(nèi)容。法治意識是主體對法治現(xiàn)象的反映，是公民對法治的自覺認(rèn)同，“充分地反映了一個國家的民眾的法律認(rèn)知水平以及基于這種認(rèn)知水平而形成的對法律規(guī)范本身的確信和遵循程度。”〔1〕法治意識是公民意識的重要組成部分，公民意識涵蓋了法治意識。法治意識是法律得以有效運(yùn)行的心理條件。亞里士多德指出“法律所以能見成效，全靠民眾的服從。”〔2〕

法治意識是實(shí)現(xiàn)社會主義法治的內(nèi)在精神條件，是社會主義法律體系有效運(yùn)行的心理基礎(chǔ)。亞里士多德認(rèn)為，“法治應(yīng)該包括兩重重要意義：已成立的法律要獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！薄?〕法律要得到公民的普遍服從，關(guān)鍵在于法治意識深入人心，法治成為公民的普遍崇高的信仰。法律至上是法治意識的根本形態(tài)。公民對于法律只有具有象宗教信徒般的虔誠信仰，法治才能最終在社會中生根、發(fā)芽、開花、結(jié)果。伯爾曼指出，“法律必須被信仰，否則它必將形同虛設(shè)?！薄?〕 法治意識是法治的精神和血脈。法治意識的對立面是人治意識，法治是人治的天敵。是“權(quán)大于法”還是“法大于權(quán)”是人治和法治基本分水嶺。在法治社會，絕對沒有超越于法之外的特權(quán)。如果說，法律制度是法治的“硬件”的話；那么，法治意識就是法治的“軟件”。沒有法治意識“軟件”的驅(qū)動，法律制度只是一堆毫無用處的什件。公民只有具有強(qiáng)烈的權(quán)利義務(wù)觀念，嚴(yán)格遵循法律規(guī)則，嚴(yán)格在法治軌道內(nèi)按照法治程序辦事，社會主義法治大廈才能最終建成。

（二） 法治意識：農(nóng)民公民意識之內(nèi)核

農(nóng)民法律意識是農(nóng)民關(guān)于法、法律現(xiàn)象的思想、觀點(diǎn)和心理的總稱，是農(nóng)民對法與法治的認(rèn)知、情感、態(tài)度和意志等各種心理要素的有機(jī)綜合。農(nóng)民法治意識是農(nóng)民公民意識的核心意識，主要包括規(guī)則意識、權(quán)利義務(wù)意識、法治程序意識等方面內(nèi)容。農(nóng)村法治是農(nóng)村法治有效運(yùn)行的社會心理基礎(chǔ)，是農(nóng)村構(gòu)建法治社會的有效心理基礎(chǔ)，“農(nóng)民法律意識是農(nóng)民法律行為的直接支配因素，是法治輿論力量的基本來源?！薄?〕法治意識能促進(jìn)農(nóng)民建立以法律為指導(dǎo)的行為模式和生活方式，在社會實(shí)踐中積極守法。

我國是一個以農(nóng)民占社會人口大多數(shù)的社會主義國家，農(nóng)村法治一直是我國社會主義法治建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，“沒有農(nóng)村的法治化就沒有整個中國的法治化?！薄?〕中國的法治現(xiàn)代化離不開農(nóng)村法治的現(xiàn)代化，沒有中國農(nóng)村的法治化就沒有整個中國的法治化。而法治的根基在于法治意識的生長和發(fā)育。農(nóng)民法治意識的發(fā)育和農(nóng)村法治社會的生長是農(nóng)村現(xiàn)代化的根基和土壤，“法治意識能使農(nóng)民建立現(xiàn)代的以法律為指導(dǎo)的行為模式，在社會生活中積極守法。”〔7〕具有強(qiáng)烈法治意識的農(nóng)民絕不僅僅是消極守法，而且積極地運(yùn)用法律維權(quán)，進(jìn)而基于對法治的信仰積極護(hù)法、衛(wèi)法。

改革開放以來，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步興起，農(nóng)民的法治意識逐步得以增強(qiáng)。但由于千百年專制傳統(tǒng)的影響，幾千年來長期匍匐在專制主義之下，農(nóng)民人治意識濃厚而法治意識嚴(yán)重缺乏。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性導(dǎo)致農(nóng)民習(xí)慣于依附權(quán)威，渴望為其做主的“清官”，習(xí)慣于順從權(quán)力，缺乏獨(dú)立平等的人格意識。當(dāng)自身的權(quán)利受到侵犯時，缺乏通過法律維權(quán)的意識和勇氣。農(nóng)民遇到糾紛時，要么通過自身武力解決，要么忍氣吞聲一味無原則的忍讓，真正理性地通過法律途徑解決的非常少。不僅如此，農(nóng)村違法犯罪相對突出，打架斗毆、賭博、重婚、種毒吸毒、遺棄女嬰、不贍養(yǎng)老人等現(xiàn)象比較嚴(yán)重。這些都反映了農(nóng)民法治意識整體上依然比較淡薄。因此，農(nóng)民法治意識依然是制約我國社會主義法治建設(shè)和構(gòu)建我國社會主義法治國家的重要“瓶頸”。

二、村民自治：農(nóng)民法治意識培育的制度平臺

（一）村民自治：農(nóng)民法治意識培育的制度載體

無論是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，還是新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，都離不開農(nóng)村法治秩序的構(gòu)建。法治，不僅是一種治國方略，更是現(xiàn)代文明社會公民的一種重要的生活方式，“法治是人類文明的重要成果和基本依據(jù)?！薄?〕依法治國建設(shè)社會主義法治國家的治國方略，不僅體現(xiàn)為一種以法治治理國家的理念，更要體現(xiàn)以一系列的法律規(guī)范為制度依托。同時，社會主義法治的有力推進(jìn)必須以人們具有深厚的法治意識為根基。一個沒有法治意識的民族，是無法踏上法治國家的坦途的。而法治意識作為一種觀念上層建筑，同樣也必須以政治上層建筑為依托。

村民自治是我國農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)政治民主的憲政安排，是我國農(nóng)村法治化建設(shè)重要的制度依托，“村民自治作為基層自治，在我國是值得培植的重要法治基礎(chǔ)?！薄?〕村民自治是在法治軌道范圍內(nèi)規(guī)范運(yùn)作的。《憲法》以國家根本大法的形式規(guī)定村民自治組織的法律性質(zhì)；《村組法》則是村民自治運(yùn)作的具體的法律規(guī)范，為村民自治運(yùn)行提供法治軌道?！洞褰M法》所規(guī)定的村民自治的基本內(nèi)容是“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督”，并對自治各個環(huán)節(jié)都進(jìn)行較為周密的制度設(shè)計。村民自治法律規(guī)范為農(nóng)村法治建設(shè)和農(nóng)民法治意識的培育創(chuàng)設(shè)了制度環(huán)境。盡管村民自治在實(shí)踐中還存在種種問題，但村民自治立法為推進(jìn)長期匍匐于封建專制傳統(tǒng)的中國農(nóng)村法治化進(jìn)程具有不可估量的重大價值。村民自治作為國家的一種憲政安排，其在全國的推行又有力地推動了農(nóng)村法治意識的生長。

（二）村民自治：農(nóng)民法治意識培育的民主方式

民主是自治的本質(zhì)屬性，薩托利指出，“民主即人民的統(tǒng)治或權(quán)力?！薄?0〕“人類社會民主的發(fā)展，是公權(quán)與私權(quán)、公域與私域抗?fàn)幍倪^程，它直接反映了國家與社會之間的關(guān)系?！薄?1〕民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是民主的制度保障。鄧小平指出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化?！?〔12〕法治作為社會現(xiàn)代化的基本模式和條件，沒有民主當(dāng)然就沒有法治現(xiàn)代化。培育農(nóng)民法治意識建構(gòu)農(nóng)村法治，必須尋求有效的民主形式。

村民自治就是農(nóng)村社會生活法治化的民主方式，民主是村民自治的本質(zhì)屬性。村民自治是國家在廣大農(nóng)村社會真正讓農(nóng)民行使“當(dāng)家做主”直接民主的制度安排。在村民自治中，廣大村民通過“四個民主”的民主形式對事關(guān)村民切身利益的公益事業(yè)和公共事務(wù)進(jìn)行自治自理。如在民主選舉中，農(nóng)民通過“海選”、“暗箱投票”等民主方式和民主技巧，不僅拓展了候選人的范圍，而且也增強(qiáng)了民主選舉的真實(shí)性，從而摒棄了以往村干部任命的人治的隨意性。在大多情況下，由于村民自治中民主選舉反映廣大村民對村干部人事問題的真實(shí)意愿，從而激發(fā)村民嚴(yán)格按照村民自治的法治程序進(jìn)行選舉。又如在民主監(jiān)督中，《村組法》確立了村務(wù)公開的原則，并明確規(guī)定了村務(wù)公開的范圍。這在滿足村民對村務(wù)的知情權(quán)同時，為村民對各種村務(wù)中可能出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象提供了制度依托。通過村務(wù)公開激發(fā)了村民的法治監(jiān)督意識，為村民自治的良性運(yùn)作奠定了監(jiān)督基礎(chǔ)。通過“四個民主”的民主方式，村民的法治意識在濃烈的民主氛圍和民主氣息中不斷得到提升。

（三） 村民自治：農(nóng)民法治意識培育的實(shí)踐基石

法治意識是法治社會構(gòu)建的心理動因，是憲政社會的心理基石。培育農(nóng)民法治意識是構(gòu)建農(nóng)村法治與憲政的基礎(chǔ)工程。村民自治不僅為農(nóng)民法治意識的培育提供制度載體，村民自治的民主實(shí)踐更為農(nóng)民法治意識的培育提供良好的實(shí)踐平臺。

村民自治從萌生到全國的普遍實(shí)踐至今已逾三十載。億萬農(nóng)民在村民自治實(shí)踐中探索和總結(jié)了村民自治法治實(shí)踐的基本規(guī)律，特別是《村組法》的修改為村民自治實(shí)踐提供了更加完善的法治路徑。應(yīng)該說，雖然村民自治實(shí)踐中存在種種瑕疵，但總的來說其實(shí)踐還是在法治的軌道范圍內(nèi)運(yùn)行。在民主選舉中，“海選”、一人一票、秘密劃投票間等讓廣大村民感受到法治的自由與平等精神。在民主決策中，億萬農(nóng)民除了充分運(yùn)用村民大會和村民代表大會的組織平臺外，還創(chuàng)造了戶代表會議、村民議事會、理事會等議事和決策組織。通過不同的議事和決策組織，億萬村民懂得了法治程序的分化和制衡精神。在民主管理中，廣大村民充分運(yùn)用從《憲法》到《村組法》到各省市的地方性法規(guī)規(guī)章等一系列法律制度，而且還創(chuàng)造性地利用村規(guī)民約等民間“活法”，學(xué)會了依法治村、依章管理和依約自治的管理方法。在民主監(jiān)督中，廣大村民通過《村組法》規(guī)定的村務(wù)公開制度、民主質(zhì)詢制度、民主評議制度、離任審計制度等制度對村民自治事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督。通過一系列的民主監(jiān)督，廣大村民的法治監(jiān)督意識得以逐步增強(qiáng)。經(jīng)過三十多年村民自治的法治實(shí)踐，廣大村民法治意識在村民自治的民主實(shí)踐中得以潛滋暗長，法治精神大大增強(qiáng)。

三、優(yōu)化村民自治，培育農(nóng)民法治意識的基本路徑

（一） 完善村民自治立法，為農(nóng)民法律意識培育奠定制度基礎(chǔ)

社會主義法制是一個包含立法、司法、執(zhí)法、守法和法治監(jiān)督在內(nèi)的互相聯(lián)系的有機(jī)環(huán)節(jié)。其中守法必須以立法為前提，只有制定得良好的法律才能獲得公民內(nèi)心的服從和遵守?？梢?，守法意識的培育必須以“制定得良好的法律”為前提，只有良法才能喚起公民對法治的真誠信仰，“法律是法律信仰中實(shí)體信仰與儀式信仰的共同對象，只有富有正義性的法律才具有被信仰的基礎(chǔ)?！薄?0〕雖然修改后的《村組法》對比舊法已經(jīng)有了較大完善，但仍然存在較大瑕疵有待于進(jìn)一步完善?！洞褰M法》畢竟屬于組織法范疇，制定系統(tǒng)的《村民自治法》勢在必行。法治的良善首先必須建立完善的法律制度體系。應(yīng)遵循法治的基本原理，建立和完善村民自治法律體系。

第一，應(yīng)重視村規(guī)民約等“活法”，增加村民的自治性。應(yīng)在充分調(diào)查村民自治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，將村規(guī)民約中具有普適性的“活法”適時提煉為法律制度。實(shí)踐中提煉的“活法”可先通過規(guī)章或單行法律法規(guī)的形式在條件成熟時適時上升制定《村民自治法》。

第二，應(yīng)消除法律沖突，消除法律漏洞。保證村民自治立法的協(xié)調(diào)性。良善的法律不僅是樹立法律權(quán)威的前提，也是公民法律意識和法律信仰生長的基本條件。一個彼此沖突、漏洞百出的法律不僅會使法律的權(quán)威喪失殆盡，而且必然嚴(yán)重毀損公民法治意識的憲政基礎(chǔ)。首先應(yīng)消除村民自治法與其他法律的沖突。村民自治立法應(yīng)在以尊重村民自治權(quán)為原則，消除其與《國土資源法》、《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》等法律關(guān)于土地處置等方面權(quán)力配置的法律沖突。其次應(yīng)消除村民自治法自身內(nèi)在的沖突。同時，應(yīng)彌補(bǔ)法律漏洞，法律漏洞是法律違法立法計劃的不周延性。彌補(bǔ)法律漏洞，將如民主議事協(xié)商制度、村干部承諾評議制度、村民公決制度等體現(xiàn)民主自治精神的法律納入村民自治立法。

第三，強(qiáng)化自治程序，規(guī)范自治行為。程序是公正之母，公正的程序能“促進(jìn)實(shí)體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。”〔14〕 程序之所以能達(dá)到公正，因?yàn)椤俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量?！薄?5〕在村民自治中，一方面，要明確規(guī)范村規(guī)民約的制定和修改程序。作為村民自治的“小憲法”， 村規(guī)民約制定和修改應(yīng)該由具有較高法律和文化知識的村民起草；然后由村民會議按照嚴(yán)格的程序制定或修改；最后報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，由村委會監(jiān)督執(zhí)行。農(nóng)民在村民自治中遵守嚴(yán)格的法律程序，必將有助于其法治意識的培養(yǎng)。同時，規(guī)范村委會選舉、決策、管理和監(jiān)督的具體程序。從候選人的提名到選舉的具體流程，都必須規(guī)定相應(yīng)的時限、方式和操作規(guī)程。另一方面，應(yīng)強(qiáng)化村務(wù)公開程序，為提升村民程序意識提供立法基礎(chǔ)。“法治的核心是程序，法治水平的高低取決于程序化的程度?！薄?6〕在村民自治程序中，關(guān)鍵是村務(wù)公開程序。只有公開，才能公平；只有公開，才能公正。村務(wù)公開不僅結(jié)果應(yīng)公開，村務(wù)處理過程也應(yīng)公開。不僅因完善村民公開的內(nèi)容，也應(yīng)規(guī)范村務(wù)公開的形式。在村民自治中應(yīng)堅持民主議事、民主理財、民主考核、民主評議等程序。通過村民自治中程序化的村務(wù)公開實(shí)踐，廣大干部和群眾的法治程序意識必將得到潛滋暗長。

（二） 完善村民自治組織體系，為農(nóng)民法律意識培育堅實(shí)組織保障

第一， 遵循制衡原則，合理配置村民自治的組織機(jī)構(gòu)。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易額一條經(jīng)驗(yàn)?！薄?7〕權(quán)力的良性運(yùn)作必然遵循權(quán)力分立和制衡的基本原理，“根據(jù)該原理，村民自治中權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織應(yīng)該分化。村民自治權(quán)力組織構(gòu)架應(yīng)該分別由三個不同的組織行使，即權(quán)力機(jī)構(gòu)為村民會議或村民代表大會；執(zhí)行機(jī)構(gòu)為村民委員會；監(jiān)督機(jī)構(gòu)為村民監(jiān)督委員會或村務(wù)監(jiān)督小組。這三類機(jī)構(gòu)人員應(yīng)分立，不能相互兼職。這樣既可以起到制衡作用，又能最大限度調(diào)動村民參與自治的范圍，為村民自治中農(nóng)民的法治意識的培養(yǎng)奠定組織基礎(chǔ)。

第二， 設(shè)立村民會議常務(wù)委員會，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)。目前，村民會議或村民代表大會雖然是村民自治的權(quán)力機(jī)構(gòu)，但卻是臨時組織。由于立法中村民會議缺乏常務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)踐中往往由村委會越位召集和主持。由執(zhí)行機(jī)構(gòu)召集主持權(quán)力機(jī)構(gòu)開會，嚴(yán)重違背了權(quán)力分立與制衡的法治基本原理。筆者建議增設(shè)村民會議常務(wù)委員會。其委員由三到五人組成，選舉村中德才兼?zhèn)?、熱愛公益事業(yè)的村民組成。為了不加重村民負(fù)擔(dān)，該委員會可實(shí)行無薪制，只是對于召集主持村民會議和村民代表會議及其他重要事務(wù)時給予一定的務(wù)工補(bǔ)貼。村民會議常務(wù)委員會的設(shè)立，必將強(qiáng)化村民會議的日常職能，提升村民自治效能，從而讓村民在村民自治中真切感受到自治和法治氛圍，其自治意識和法治意識必將獲得潛滋暗長。

第三、設(shè)置村務(wù)監(jiān)督小組，培育村民法治監(jiān)督意識。 “不受制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗?！薄?8〕村務(wù)監(jiān)督是“為了防止個別利益危害整體利益，維護(hù)村莊正常治理秩序，實(shí)現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對村莊公共權(quán)力實(shí)施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施?！薄?9〕為了增強(qiáng)對村務(wù)民主監(jiān)督的績效，成立村務(wù)監(jiān)督委員會勢在必行。村務(wù)監(jiān)督委員會可由三名村務(wù)監(jiān)督人員組成，其成員也應(yīng)從村民中熱衷公益、公正正直的村民中選任，村民會議常務(wù)委員成員可有1人兼任。村務(wù)監(jiān)督委員會對村務(wù)監(jiān)督方式可分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，即參與村務(wù)決策，對明顯違法違規(guī)或不合理的村務(wù)決策進(jìn)行抵制，提出合理化建議，必要時提請召開村民大會或村民代表會議進(jìn)行協(xié)商決策。事中監(jiān)督即對村務(wù)管理進(jìn)行全程跟蹤，抵制村務(wù)管理中違法違規(guī)或不合理的管理行為。村民監(jiān)督委員會對于村民提供的監(jiān)督線索，必須予以回應(yīng)進(jìn)行調(diào)查。事后監(jiān)督即村務(wù)事后進(jìn)行監(jiān)督檢查，審查其績效和是否存在腐敗行為。村民監(jiān)督委員會的設(shè)置與運(yùn)作可使村務(wù)監(jiān)督由以往的兼職變專職、臨時變常態(tài)。村民監(jiān)督委員會的創(chuàng)設(shè)，對于增強(qiáng)廣大村民對村務(wù)的法治監(jiān)督意識乃至民主意識具有重大意義。

（三） 重塑鄉(xiāng)—村法治關(guān)系，健全村民自治功能

我國憲法與《村組法》都將村委會的法律性質(zhì)定位為“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”的“三個自我”的基層群眾自治組織。同時，根據(jù)《村組法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)府和村民委員會的關(guān)系是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系。然而，在實(shí)踐中，由于行政權(quán)力過于強(qiáng)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往利用其行政權(quán)力自覺或不自覺地將村民委員會淪為其代理人或“腿”。 如此使得村民委員會具有準(zhǔn)行政性質(zhì)，從而使村民自治發(fā)生較為嚴(yán)重的異化，嚴(yán)重影響村民自治的自治績效和民主成色。實(shí)踐中的村民委員會的準(zhǔn)行政角色，使得鄉(xiāng)村干部人治意識有余而法治意識難以發(fā)育。因此，重塑鄉(xiāng)—村關(guān)系，對于恢復(fù)村民委員會乃至村民自治的憲法定位，對于培育村民自治中廣大村民的法治民主意識意義深遠(yuǎn)。

第一，科學(xué)界定鄉(xiāng)村關(guān)系，合理定位鄉(xiāng)村權(quán)力與權(quán)利關(guān)系。目前，《村組法》只是籠統(tǒng)規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系”，并未對村民自治中基層政權(quán)對村民自治事項的指導(dǎo)范圍和指導(dǎo)方式作出具體規(guī)定，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)踐指導(dǎo)中無法可依而任意為之。因此，科學(xué)界定鄉(xiāng)村關(guān)系，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村關(guān)系法治化和培育鄉(xiāng)村干部的自治意識具有重要意義。應(yīng)改變現(xiàn)行立法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會的“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”關(guān)系的籠統(tǒng)規(guī)定，具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治事務(wù)的指導(dǎo)范圍和指導(dǎo)方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治的范圍和方式能有效地規(guī)范和防范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人為干涉村委會人員選舉和其他自治行為，使村民自治在法治的軌道內(nèi)良性發(fā)展。科學(xué)界定鄉(xiāng)村法治關(guān)系，對于培育鄉(xiāng)村干部和廣大村民的權(quán)利意識和權(quán)利與權(quán)力合法治關(guān)系意識具有重要意義。

第二，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使國家權(quán)力方式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政提供組織保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家基層政權(quán)擔(dān)負(fù)著在中國廣大農(nóng)村行使國家權(quán)力，將國家法令政策貫徹至中國廣大農(nóng)村社會的重大使命。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家權(quán)力一插到底直至社會的最底層，嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，農(nóng)民的自治意識難以發(fā)育。然而在村民自治背景下，這種管理體制不僅不利于農(nóng)民積極性的發(fā)揮，也是與村民自治的屬性根本悖理。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國家權(quán)力的方式，不僅是村民自治的基本要義，也是構(gòu)建社會主義法治社會的根本要求。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使國家權(quán)力的方式，應(yīng)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的方式，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政理念。應(yīng)改變目前七站八所作為縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)關(guān)的管理體制，直接將其歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分利用七站八所開展工作。只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有自己的行使形成權(quán)力的職能部門，才可能根本改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將村委會作為行使其行政權(quán)力的“腿”的現(xiàn)狀，從而為其依法行政奠定堅實(shí)的組織保障。而只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門發(fā)育健全，才能在組織層面為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政自覺尊重村民的村民自治權(quán)利提供保證。

第三，強(qiáng)化政府責(zé)任，明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預(yù)村民自治的法律責(zé)任?！柏?zé)任政府既是現(xiàn)代民主政治的基本理念，又是一種對政府公共行政的制度安排?！薄?0〕 強(qiáng)化政府責(zé)任，增強(qiáng)政府責(zé)任意識，是實(shí)行社會主義法治國家的基本要義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國廣大農(nóng)村社會直接治理者，強(qiáng)化其政府責(zé)任對于建構(gòu)農(nóng)村法治具有重要意義。然而，沒有以法律制裁為強(qiáng)制手段的法律責(zé)任規(guī)定的話，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政府責(zé)任也必將是空談。為了有力制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干預(yù)村民自治的行為，必須要強(qiáng)化其法律責(zé)任。對于非法干預(yù)村民自治的行為，應(yīng)該明確領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、分管責(zé)任人和具體責(zé)任人的責(zé)任形式和責(zé)任方式，并在實(shí)踐中加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)人員干預(yù)村民自治行為的打擊力度。強(qiáng)化非法干預(yù)村民自治行為的法律責(zé)任，對于培育村民自治中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任意識和法治理念具有重要意義。

四、結(jié)語

農(nóng)村法治的實(shí)現(xiàn)，對于我國農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國建構(gòu)社會主義法治國家具有不可估量的價值。而農(nóng)村法治實(shí)現(xiàn)根本在于農(nóng)民法治意識的養(yǎng)成。村民自治作為我國農(nóng)村基層社會實(shí)現(xiàn)自治與法治的制度安排，必將在激發(fā)農(nóng)民法治意識、推進(jìn)農(nóng)村法治建設(shè)中起到關(guān)鍵作用。由于制度設(shè)計的誤區(qū)和實(shí)踐運(yùn)作的背離，村民自治出現(xiàn)較為嚴(yán)重的異化現(xiàn)象。完善村民自治，對于農(nóng)民法治意識的培養(yǎng)，對于農(nóng)村農(nóng)村法治社會乃至社會主義法治國家的構(gòu)建具有極為深遠(yuǎn)的意義。

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