楊蕓云

【摘要】三農(nóng)問題的核心問題是土地問題。在農(nóng)村土地制度變革中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心制約，是導(dǎo)致目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的關(guān)鍵因素。本文就此探討了新的經(jīng)濟(jì)形勢下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村 土地產(chǎn)權(quán) 土地制度 經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、前言

在農(nóng)村土地制度的改革和發(fā)展中，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度問題一直制約著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也是導(dǎo)致目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的關(guān)鍵因素，應(yīng)從制度上加以解決。本文由此對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革問題進(jìn)行因地制宜、因時制宜的探索與創(chuàng)新，以期進(jìn)一步明確集體土地的所有權(quán)主體，強(qiáng)化土地的物權(quán)性質(zhì)，積極、穩(wěn)妥促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、我國目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系沒有具體化明確化

具體而明確的產(chǎn)權(quán)，意味著實(shí)現(xiàn)行為主體與土地財產(chǎn)關(guān)系必須清晰界定，并且要具有實(shí)踐性。但就目前來看，我國農(nóng)村的土地存在產(chǎn)權(quán)主體不明確、歸屬不清晰等混亂情況。我國的土地管理法中明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體，但是對于集體這個概念還相當(dāng)模糊?！锻恋毓芾矸ā?、《民法通則》等法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為由“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有”，從而農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體有三個級類的“農(nóng)民集體”。針對這三個級類的“農(nóng)民集體”，現(xiàn)行法律沒有明確規(guī)定。我國法律規(guī)定上的不清楚必然導(dǎo)致實(shí)踐中混亂的出現(xiàn)。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清，使得土地流轉(zhuǎn)的利益主體被空虛化，進(jìn)而難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)市場化的發(fā)展要求。

（二）政府的非法行為對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益的侵犯

我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》對征地審批程序的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃中規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實(shí)施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目，確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，屬于“公共利益”需要使用土地。而事實(shí)上，為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，在實(shí)際中，不論是國家公益性建設(shè)項目，還是經(jīng)營性項目，或者是房地產(chǎn)開發(fā)項目，從國家重點(diǎn)建設(shè)到個體企業(yè)用地，從國家、企業(yè)、單位到個人，不論何種投資主體搞建設(shè)，凡涉及占用集體土地，一律動用國家征地權(quán)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“為了公共利益”這個范圍。

（三）土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善，對農(nóng)民利益保護(hù)不夠

土地流轉(zhuǎn)即依靠價格機(jī)制——地租、地價來刺激土地集中的過程。土地流轉(zhuǎn)不僅需要黨的指導(dǎo)方針的推動和引領(lǐng)，而且需要行政法律層面的保障和支撐。我國現(xiàn)行行政法律體系中沒有土地流轉(zhuǎn)的中央立法，也沒有專門的地方規(guī)章制度。目前，農(nóng)民對土地價值的認(rèn)識越來越深刻，面對旺盛的用地需求，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動之下，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民土地隱形市場。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，有出賣、出租、抵押等。土地私下轉(zhuǎn)讓行為不受現(xiàn)行法律的保護(hù)，無法進(jìn)行權(quán)屬轉(zhuǎn)移登記，埋下了產(chǎn)權(quán)糾紛的隱患，增加了土地管理的難度。

（四）中介組織不夠健全，信息流通不暢

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有完整統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)中介組織。缺乏網(wǎng)絡(luò)化、多功能中介服務(wù)體系，土地流轉(zhuǎn)信息流動渠道不暢，或輻射面狹小，往往出現(xiàn)農(nóng)戶有轉(zhuǎn)讓土地意向卻找不到合適的受讓方，使土地流轉(zhuǎn)空間狹窄，增大了流轉(zhuǎn)成本。同時，即使實(shí)現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，也往往局限于在本村內(nèi)甚至是組內(nèi)，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。一些地區(qū)盡管建立了土地流轉(zhuǎn)中介組織，但真正按市場經(jīng)濟(jì)法則進(jìn)行運(yùn)作的并不多。無序的土地流轉(zhuǎn)中介組織難以適應(yīng)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的需要，難以從根本上促進(jìn)土地的有效流轉(zhuǎn)與集中，無法培育出適度規(guī)模的符合市場經(jīng)濟(jì)要求的經(jīng)濟(jì)主體，嚴(yán)重地影響和制約著土地這一重要的生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化配置。

三、策略與實(shí)例

綜合以上情況，江蘇省各地加大引導(dǎo)農(nóng)村土地股份合作制改革在全省逐步推開?？傮w上看，江蘇省各地區(qū)農(nóng)村土地股份合作制的開展存在一定的差異。其中蘇南地區(qū)自2000年起學(xué)習(xí)廣東南海等發(fā)達(dá)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，開始探索農(nóng)村土地股份合作制改革，發(fā)展速度迅速，覆蓋面較廣；蘇中地區(qū)從2004年開始借鑒蘇南的成功經(jīng)驗(yàn)，積極推行農(nóng)村土地股份合作社；蘇北地區(qū)到2006年才啟動試點(diǎn)工作。蘇中和蘇北地區(qū)的農(nóng)村土地股份合作社起步晚，因此存在著覆蓋面窄規(guī)模小實(shí)力薄弱等缺點(diǎn)截止到2009年底，江蘇省已有比較規(guī)范的農(nóng)村土地股份合作社1130家，入股面積4.2萬hm2。

這種形式的合作社其入股土地一般以統(tǒng)一對外租賃或發(fā)包為主，取得的收益按農(nóng)戶土地入股份額進(jìn)行分配，這種形式在農(nóng)村土地股份合作社中占大多數(shù)，尤其以蘇中和蘇北居多。

案例1：高郵市周巷鎮(zhèn)陳甸村三源土地股份合作社于2006年9月正式掛牌成立，合作社擁有土地252.8hm2，股東419戶，計1524人初始股份總額為3978.2股，其中個人股2978.76股，占總股份的74.9%；村集體股352.04股，占總股份的8.6%（集體資金股248.8股，集體土地股93.24股）；外來股657.4股，占總股份16.5%，股權(quán)為土地所屬的外村所有。

案例2：沛縣張莊鎮(zhèn)潘莊土地股份合作社也屬于內(nèi)股外租型土地股份合作社，成立于2006年9月27日，現(xiàn)有入股土地412hm2，入股社員856戶，合作社實(shí)行每公頃9000元保底，外加浮動分紅的分配方式，2007年，合作社實(shí)現(xiàn)分紅36萬元。目前在合作社務(wù)工的村民有890人，加上隨季節(jié)性的臨時性務(wù)工，平均每人每年獲得勞務(wù)性收入3000元以上，合作社對村民的實(shí)際分配達(dá)360萬元，有效地提高了農(nóng)民的收入水平，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)村股份合作社組織形式。

但筆者在調(diào)研中同時發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村土地股份合作社盡管成立了股東代表大會董事會和監(jiān)事會，但是三會制度流于形式，民主管理成為一句空話，農(nóng)村土地股份合作社經(jīng)營與村組行政事務(wù)混淆不清，內(nèi)部人控制問題突出。因此，必須規(guī)范農(nóng)村土地股份合作社組織形式，落實(shí)三會制度，保證農(nóng)村土地股份合作社信息對稱公開和公平，增強(qiáng)農(nóng)村土地股份合作社內(nèi)部民主決策和民主管理力度，做到真正的政經(jīng)分開。

參考文獻(xiàn)

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