薛穎

【摘要】這些年隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，審計(jì)機(jī)關(guān)也開(kāi)始探索對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的審計(jì)監(jiān)督，在建章立制、健全機(jī)構(gòu)、深化審計(jì)監(jiān)督內(nèi)容等方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索，積極發(fā)揮對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督與服務(wù)作用。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家審計(jì) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì) 實(shí)踐 探索

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的主要載體和物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)、穩(wěn)定農(nóng)村、富裕農(nóng)民具有舉足輕重的作用，因此，越來(lái)越受到各級(jí)重視和普遍關(guān)注。城市化快速推進(jìn)過(guò)程中，土地資源日趨緊缺，一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的集體經(jīng)濟(jì)組織抓住“退二進(jìn)三”、“退二優(yōu)二”的政策機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。但在快速發(fā)展的過(guò)程中，也存在一些不容忽視的困難和問(wèn)題，需要各方面加以幫助和引導(dǎo)。

一、審計(jì)服務(wù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

（一）保障農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的需要

這幾年，無(wú)論是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決算審計(jì)，還是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部“三責(zé)聯(lián)審”中，鎮(zhèn)村資產(chǎn)、股份合作社、土地出讓等內(nèi)容越來(lái)越受關(guān)注，審計(jì)催生了20多項(xiàng)文件制度的出臺(tái)，提高了鎮(zhèn)村集體資產(chǎn)管理水平，促進(jìn)了集體資產(chǎn)的保值增值。此外，從強(qiáng)化民本審計(jì)理念出發(fā)，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)、國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、扶持薄弱村等涉農(nóng)資金進(jìn)行“亮劍”，不但關(guān)注資金用的“對(duì)不對(duì)”，更關(guān)注資金用的“好不好”。

（二）保障財(cái)政支農(nóng)資金安全有效運(yùn)行的需要

近年來(lái)，國(guó)家在“三農(nóng)”方面投入了大量的財(cái)政資金，涉及農(nóng)田、水利、交通、環(huán)保、科技等各方面，要讓這些專(zhuān)項(xiàng)資金安全有效的運(yùn)行，除了財(cái)政部門(mén)、業(yè)務(wù)部門(mén)的監(jiān)管以外，也需要借助審計(jì)的力量進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，以確定專(zhuān)項(xiàng)資金是否足額下達(dá)、專(zhuān)款專(zhuān)用，預(yù)期項(xiàng)目是否完成、取得效果等。

（三）促進(jìn)基層黨風(fēng)廉政建設(shè)需要

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、村黨委（支部）書(shū)記擔(dān)當(dāng)者重大責(zé)任的同時(shí)，也面臨著巨大的誘惑，部分村干部財(cái)經(jīng)法規(guī)意識(shí)淡薄，政策觀念不強(qiáng)，影響了黨群、干群關(guān)系。2008年，中共蘇州市委農(nóng)村工作辦公室、蘇州市審計(jì)局下發(fā)了《蘇州市村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法》的通知，明確指出抓好村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作，是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

因此，審計(jì)作為促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一項(xiàng)監(jiān)督手段，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演著重要角色，不僅要扮演好監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)情況的經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士，以確保農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的安全合規(guī)性，更要為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所遇到的困難提出合理化建議，發(fā)揮促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的經(jīng)濟(jì)謀士作用。

二、吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的初步實(shí)踐和探索

吳中區(qū)于2012年成立了區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心，是江蘇省首個(gè)、也是至今唯一一個(gè)由區(qū)級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出的直接服務(wù)機(jī)構(gòu)，目前已有城區(qū)、木瀆、角直、胥口、東山、臨湖六個(gè)分中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心的成立標(biāo)志著吳中區(qū)基本形成了由區(qū)審計(jì)局主管、區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心組織實(shí)施、各鎮(zhèn)（區(qū)、街道）審計(jì)分中心（局、所）具體負(fù)責(zé)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)三級(jí)監(jiān)管模式，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范、健康的運(yùn)行起到了良好的促進(jìn)作用。2013年是鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心運(yùn)行的開(kāi)局之年，經(jīng)過(guò)一年的摸索和實(shí)踐，中心建立了適合自身特色的工作體系，業(yè)務(wù)開(kāi)展?jié)u入軌道。

一是扎實(shí)開(kāi)展各項(xiàng)審計(jì)工作。各分中心積極創(chuàng)造良好環(huán)境，拓展國(guó)家審計(jì)外延，將鎮(zhèn)屬企（事）業(yè)單位、鎮(zhèn)管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任、鎮(zhèn)村兩級(jí)集體資產(chǎn)均納入審計(jì)范圍，同時(shí)對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)集體資金建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行扎口管理，從審計(jì)廣度、深度、力度上加強(qiáng)了對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督。

二是出臺(tái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)操作辦法。區(qū)審計(jì)局經(jīng)過(guò)反復(fù)調(diào)研擬定了《吳中區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)工作暫行規(guī)定》、《吳中區(qū)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）投資建設(shè)項(xiàng)目工程結(jié)算審計(jì)辦法（試行）》、《吳中區(qū)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）管干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)辦法（試行）》三項(xiàng)審計(jì)辦法，并經(jīng)區(qū)政府常務(wù)會(huì)議、區(qū)委常委擴(kuò)大會(huì)議審議通過(guò)，文件對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)的內(nèi)容、程序等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，彌補(bǔ)了我區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)制度層面的空白。

三是規(guī)范審計(jì)業(yè)務(wù)管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心建立和規(guī)范了審計(jì)業(yè)務(wù)程序和操作流程，制定了統(tǒng)一的文書(shū)格式。從項(xiàng)目計(jì)劃、審前調(diào)查、方案制定、現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)、審計(jì)初審、擬定征求意見(jiàn)稿、審計(jì)項(xiàng)目審理到最終出具審計(jì)報(bào)告，每個(gè)環(huán)節(jié)都從內(nèi)容、方式上作了明確規(guī)定。

三、當(dāng)前開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)遇到的主要困難

從吳中區(qū)一年多審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，盡管取得了比較好的成效，但由于全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的審計(jì)尚未普及，沒(méi)有現(xiàn)成的審計(jì)模式可以借鑒，審計(jì)工作的深入開(kāi)展尚面臨較多的困難。

（一）對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督缺乏較高層次的法律依據(jù)

按照不同的實(shí)施主體，審計(jì)可以分為國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)三類(lèi)，與之對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》、《中華人民共和國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》，但集體經(jīng)濟(jì)的審計(jì)既不屬于社會(huì)審計(jì)，又不屬于國(guó)家審計(jì)范疇，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)又難以形成有效監(jiān)督?，F(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有賦予國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)直接審計(jì)的權(quán)限，這對(duì)審計(jì)工作的開(kāi)展提出了難題。吳中區(qū)雖然試點(diǎn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)服務(wù)中心，但具體實(shí)施過(guò)程中運(yùn)用的是地方政府制定的工作條例，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題沒(méi)有直接處理和處罰權(quán)力，審計(jì)處理結(jié)果不盡如人意。

（二）全區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作質(zhì)量參差不齊

審計(jì)質(zhì)量控制是審計(jì)工作的重中之重，由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計(jì)管理模式的不同，難以在全區(qū)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的審計(jì)質(zhì)量控制，直接影響了審計(jì)工作質(zhì)量的好壞。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有其自身的特色，審計(jì)人員對(duì)農(nóng)村工作、集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作理解的不深入，對(duì)于“審什么”、“怎么審”還在摸索階段，總體上審計(jì)質(zhì)量還受到一定的考驗(yàn)。

（三）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)隊(duì)伍尚待進(jìn)一步加強(qiáng)

審計(jì)工作專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，配備的專(zhuān)職審計(jì)人員應(yīng)有良好的職業(yè)道德，較高的政策水平，較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力。事實(shí)上，一方面，審計(jì)人員數(shù)量與新時(shí)期審計(jì)需求和審計(jì)任務(wù)的矛盾仍較突出。另一方面，審計(jì)人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。新進(jìn)人員的成長(zhǎng)需要一定的過(guò)程，尤其要有對(duì)“三農(nóng)”政策的理解和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的敏銳性，都不是在短時(shí)間內(nèi)能實(shí)現(xiàn)的。

（四）審計(jì)結(jié)果運(yùn)用和審計(jì)成效尚未發(fā)揮最大效益

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作剛開(kāi)始試點(diǎn)展開(kāi)，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有建立起關(guān)于運(yùn)用審計(jì)結(jié)果的方式、要求、責(zé)任和考核辦法等方面的規(guī)章制度，沒(méi)有紀(jì)檢、組織等部門(mén)形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制監(jiān)督審計(jì)問(wèn)題的整改，致使審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用達(dá)不到預(yù)期的效果，提出的整改建議和要求往往得不到有效的落實(shí)，導(dǎo)致“審計(jì)年年審，問(wèn)題年年犯”的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

四、進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)工作的思考

（一）加快立法，制定和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的法律規(guī)范

必須加快對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的立法，將村級(jí)審計(jì)納入我國(guó)審計(jì)組織體系，建立與之相適應(yīng)的切合實(shí)際的審計(jì)模式及配套的審計(jì)取證、報(bào)告、檔案管理等辦法，進(jìn)一步明確其定性及處理處罰問(wèn)題，我國(guó)的審計(jì)制度才能更完善，才能為“審計(jì)全覆蓋”提供法律支持。

（二）統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高審計(jì)工作質(zhì)量水平

在明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)法律依據(jù)的基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，建立和完善相關(guān)規(guī)定和行為準(zhǔn)則，包括相對(duì)統(tǒng)一的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)的內(nèi)容、范圍、具體實(shí)施辦法、報(bào)告等作出規(guī)定，解決目前“審什么”、“怎么審”的問(wèn)題，使無(wú)論鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取何種審計(jì)模式，審計(jì)人員都有章可循，按照統(tǒng)一的格式操作，使審計(jì)行為標(biāo)準(zhǔn)化，審計(jì)質(zhì)量規(guī)范化。

（三）整合力量，建立高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍

審計(jì)質(zhì)量的提高必須有一支既有良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)、又有較強(qiáng)的政治觀念和職業(yè)道德水平的高素質(zhì)審計(jì)隊(duì)伍。一方面要充實(shí)自身的審計(jì)力量，吸收經(jīng)濟(jì)、財(cái)政、工程各方面的人才，打造全方面的審計(jì)隊(duì)伍；另一方面，借用社會(huì)審計(jì)力量，尤其是在工程結(jié)算審計(jì)方面，審計(jì)機(jī)關(guān)要轉(zhuǎn)變職能，進(jìn)一步降低自審比例，加強(qiáng)對(duì)事務(wù)所和協(xié)審人員考核，建立準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督和服務(wù)職能。

（四）強(qiáng)化整改，提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效

實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計(jì)目標(biāo)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是要有效處理審出的問(wèn)題。因此，一要落實(shí)機(jī)制，強(qiáng)化整改。建立審計(jì)整改“一把手”負(fù)責(zé)制，對(duì)審計(jì)整改做到措施得力、整改到位、反饋及時(shí)，對(duì)不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計(jì)整改的單位，從嚴(yán)問(wèn)責(zé)；二要實(shí)行結(jié)果公開(kāi)?？梢酝ㄟ^(guò)村支兩委會(huì)、村民代表會(huì)議、村民會(huì)議等形式通報(bào)，也可以通過(guò)村務(wù)公開(kāi)欄進(jìn)行公告，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行；三要建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、農(nóng)辦等部門(mén)建立聯(lián)合監(jiān)督機(jī)制，對(duì)被審單位的審計(jì)整改進(jìn)行再監(jiān)督，將審計(jì)結(jié)果和整改情況納入干部的實(shí)績(jī)檔案，切實(shí)提高審計(jì)結(jié)果運(yùn)用成效。

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