馬英

【摘要】我國30多年來的經(jīng)濟體制改革，在各個領(lǐng)域都取得了巨大的成績，但相對來講，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革方面卻相對滯后，即無論在實際的具體操作方面，還是在宏觀上的制度建設(shè)方面，嚴(yán)格說已經(jīng)難以適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求。因此，“如何進一步加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理？改革和完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制？等問題已經(jīng)成為必須盡快解決的問題。本文試圖通過對目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的主要問題的分析，就行政事業(yè)單位改進和加強國有資產(chǎn)管理進行一些探索和思考。

【關(guān)鍵詞】國有資產(chǎn) 行政事業(yè)單位 管理體制

在我國社會主義市場經(jīng)濟越來越向更深層次發(fā)展的今天，如何加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的問題變得也越來越突出，更是擺在我們面前的一項十分重要而緊迫的任務(wù)。從法律和政策的角度來講，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的國有資產(chǎn)。我們知道，現(xiàn)行的我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理體制，沿襲的是我國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的管理模式，即國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過度分散，而管理主體高度集中，管理者與被管理對象其實是脫節(jié)的，表面看有管理，實際講管理徒有虛名，產(chǎn)權(quán)關(guān)系“明清實不清”。如此管理模式，使得對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)控受到很大削弱，有效監(jiān)控難以實施，故頻繁出現(xiàn)大量的國有資產(chǎn)被行政事業(yè)單位無償占用，并由此引發(fā)國有資產(chǎn)流失等突出問題。

一、目前國有資產(chǎn)管理中存在的三大突出問題

（一）國有資產(chǎn)被侵占和損害的行為嚴(yán)重

我國法律和政策明確規(guī)定：行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)屬于國家所有，任何集體或個人不能私自占有和使用。但現(xiàn)實是，在我國社會主義市場經(jīng)濟形成過程中，因為行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)長期存在產(chǎn)權(quán)關(guān)系“明清實不清”的現(xiàn)實，故造成很多集體借市場經(jīng)濟改革之風(fēng)，以辦實體、籌集經(jīng)費等為名，將大量的房屋及設(shè)備（國有資產(chǎn)）無償用于興辦經(jīng)濟實體，而從事經(jīng)營活動所得的收入則全部用于集體福利。由于行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)是不進行折舊核算的，這形成了國有資產(chǎn)的變相流失。更為嚴(yán)重的是，一些擁有權(quán)力的個人，打著“關(guān)心職工生活，為職工搞福利”的旗號，化公為私，利用職權(quán)索取資產(chǎn)使用者的“好處費”或目無法紀(jì)，隨意把國有資產(chǎn)作價處置給親朋好友，并把部分非法處置所得裝入自己腰包，還有的則集體私分。從已經(jīng)發(fā)生的眾多案例來看，目前，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)流失主要表現(xiàn)在六個方面：一是因流動資產(chǎn)管理不善所引發(fā)的資產(chǎn)流失；二是因非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性所造成的；三是資產(chǎn)處置不正確導(dǎo)致的；四是無形資產(chǎn)方面的資產(chǎn)流失；五是賬外資產(chǎn)的資產(chǎn)流失；六是決策失誤造成的無效資產(chǎn)增加的隱性流失。

（二）國有資產(chǎn)重復(fù)購置、閑置較多、配置不合理造成整個使用效率較低

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的購置資金基本源于國家財政撥款以及補貼，在這樣的情況下，許多行政事業(yè)單位從各自的利益出發(fā)，不管是否需要，均盲目爭規(guī)模和項目，要投資，導(dǎo)致各種固定資產(chǎn)重復(fù)購置等人為浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重，整個固定資產(chǎn)利用率同樣較低；同時，因各行政事業(yè)單位承擔(dān)的任務(wù)量以及所占用的國有資產(chǎn)不協(xié)調(diào)，缺乏合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、約束力和資產(chǎn)購建資金來源的多樣性，由此也造成國有資產(chǎn)配置不合理以及各單位之間的國有資產(chǎn)配備程度不公平。如，許多事業(yè)單位缺乏完善的國有資產(chǎn)管理制度，購置固定資產(chǎn)時，沒有嚴(yán)格的審批和監(jiān)管制度，在購置方面也存在盲目性和隨意性。此外，因為資產(chǎn)配置不合理，重復(fù)購置嚴(yán)重，在用的過程中，又缺乏系統(tǒng)化管理，導(dǎo)致目前行政事業(yè)單位資產(chǎn)閑置，整個流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)與無形資產(chǎn)等各類資產(chǎn)的使用效率不高的現(xiàn)象普遍存在，其中在固定資產(chǎn)方面的情況尤為突出。從已經(jīng)發(fā)生的眾多案例來看，目前，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)使用效率較低主要表現(xiàn)在三方面：一是資產(chǎn)經(jīng)營效率低；二是資產(chǎn)經(jīng)營收益嚴(yán)重漏收，收入逐年減少；三是資產(chǎn)占用費收不起來。

（三）國有資產(chǎn)管理整體上缺乏強有力的約束機制

目前，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理工作，對于許多單位來說，說起來都很重要，但實際執(zhí)行起來卻完全是另一碼事，停留在口頭上的行為比較普遍。原因在于，這些單位的領(lǐng)導(dǎo)，在思想認(rèn)識上，很長時間以來受習(xí)慣勢力影響，就一直不重視國有資產(chǎn)管理工作，也沒有建立起嚴(yán)格的國有資產(chǎn)管理約束機制，造成單位國有資產(chǎn)管理長期混亂。從已經(jīng)發(fā)生的眾多案例來看，目前，我國行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理混亂主要表現(xiàn)在三方面：一是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理混亂。有一部分單位因多種原因，不辦理產(chǎn)權(quán)證，有房子沒有產(chǎn)權(quán)，有產(chǎn)權(quán)沒有房子；二是資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移嚴(yán)重。有的單位只注重業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、衛(wèi)生、考勤等方面的制度建設(shè)，而輕視國有資產(chǎn)管理制度的建設(shè)，造成國有資產(chǎn)在驗收、采購、使用、調(diào)出、調(diào)入、處置等方面未形成科學(xué)的制度，相關(guān)責(zé)任賠償及追究制度不完善或是流于形式，結(jié)果導(dǎo)致資產(chǎn)管理混亂，“家底”不清，甚至流失浪費。如一些單位在購置或接受捐贈（攝像機、照相機、計算機、電視機等高檔物品）時，資產(chǎn)不入賬，長期被私人占用；一些單位不經(jīng)國有資產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)，隨意出借、出租、甚至變賣國有資產(chǎn)；還有一些單位對責(zé)任人造成的國有資產(chǎn)損失不報告、不處理，更談不上什么賠償或追究責(zé)任。三是資產(chǎn)收益支出的混亂。由于資產(chǎn)經(jīng)營收益，不少地方除部分用來彌補辦公經(jīng)費不足以外，其他的部分就用做干部的福利補貼，招待費以及設(shè)立的“小金庫”。這也是滋生腐敗的原因之一。這些情況的發(fā)生，均緣于單位國有資產(chǎn)大部分是由國家財政撥款購買和無償調(diào)入，在財政部門對撥款的使用和資產(chǎn)的利用效率缺乏有效的監(jiān)督和考核的前提下，許多單位對財政撥款沒有履行承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，把拿來的錢都花完，并沒有真正考慮到資金的使用效益。

總之，在行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)使用管理沒有嚴(yán)格、科學(xué)的規(guī)章制度情況下，國有資產(chǎn)被隨意性處置、甚至毀壞或丟失也就比較平常。這就是“同樣一件物品，為什么國家的東西不耐用，私人的東西卻耐用”的根本原因所在。原因很簡單，公家的東西一旦使用起來，就沒人管，沒人操心，誰想用就用；而私人的東西，情況則完全相反，無論使用多少年，都完好無損。這樣的現(xiàn)象，應(yīng)該說每個單位都長期存在，關(guān)鍵就在于要負(fù)責(zé)任的標(biāo)的的性質(zhì)根本不同——一個姓公，一個則姓私。

二、國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀以及原因分析

目前，上述我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中的三方面突出問題具有普遍性，在全國各地的政事業(yè)單位都有不同程度的表現(xiàn)。造成三方面突出問題的原因，既有認(rèn)識上的誤區(qū)，更關(guān)鍵有管理制度上的因素——現(xiàn)在的行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，名義上是“國家所有，單位占用”，實際上變成了單位所有，政府與財政部門其實是缺乏主動管理能力的；同時，管理制度也沒有形成一套完整、科學(xué)的針對行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理體系，監(jiān)管同樣難以到位。

（一）沒有建立起有效的國有資產(chǎn)管理機制

1.管理體制不順。長期以來，由于一直沒有很好的解決由誰管理、如何管理和按照什么原則管理等問題，造成行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制也一直不順。原因主要有：（1）財政部門和國資部門的管理權(quán)限一直不清、職能一直交叉，進而造成行政事業(yè)單位內(nèi)部財務(wù)管理和資產(chǎn)管理權(quán)限也一直不清；（2）一些行政事業(yè)單位在業(yè)務(wù)上實行的是“條條管理”，而在財務(wù)上則實行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理的相互脫節(jié)，自然導(dǎo)致各地各部門的行政事業(yè)單位均各自為政，國家對其缺乏統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，使得這些單位在國有資產(chǎn)管理方面難以做到有效地貫徹執(zhí)行國家相關(guān)的規(guī)章和制度；（3）長時間以來形成的“輕物重錢”管理觀念，讓許多行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人在國有資產(chǎn)管理的認(rèn)識上長期出現(xiàn)偏差，造成其單位對國有資產(chǎn)的管理在許多方面一直處于相對懸空的狀態(tài)；（4）許多行政事業(yè)單位，在宏觀管理方面，其國有資產(chǎn)管理部門一些是國資部門，而另一些則是財政部門；在微觀管理方面，相當(dāng)數(shù)量的沒有專門的資產(chǎn)管理部門或是專職的資產(chǎn)管理人，整個國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的設(shè)置實際上處于不規(guī)范的狀態(tài)。

2.資產(chǎn)權(quán)屬管理不明。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)權(quán)屬管理長期不明的情況下，“部門使用”就等同于“部門所有”，由此造成很多行政事業(yè)單位均熱衷于追求占有資產(chǎn)最大化，希望財政多撥款多置產(chǎn)，導(dǎo)致部分單位舊樓不退、蓋新樓的情況不斷發(fā)生，且在此過程中，浪費或腐敗現(xiàn)象難以控制奏效。

3.管理機制不健全?！叭狈σ惶讖馁Y產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制”是造成目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在諸多問題的一大根源之一。具體表現(xiàn)在：（1）在資產(chǎn)配置與形成方面存在“財產(chǎn)配備沒有標(biāo)準(zhǔn)，財政預(yù)算軟約束，資金來源缺乏規(guī)范、透明、高效的政府采購制度與相應(yīng)的監(jiān)督機制”等問題，從而導(dǎo)致在財產(chǎn)購置方面有較為嚴(yán)重和浪費甚至腐敗的現(xiàn)象；（2）在資產(chǎn)使用方面存在“缺乏嚴(yán)格、規(guī)范以及先進的管理手段”等問題，從而導(dǎo)致資產(chǎn)在使用效率上普遍較低；（3）在財產(chǎn)處置的方面存在“缺乏規(guī)范的資產(chǎn)處置程序”等問題，從而導(dǎo)致處置過程的隨意性和資產(chǎn)浪費與流失。

4.固定資產(chǎn)具體使用管理中責(zé)任不清。固定資產(chǎn)是行政事業(yè)單位資產(chǎn)中最基本、最重要的組成部分，但在“重購建輕管理”思想的長期影響下，固定資產(chǎn)的使用和保管都難以落實到相關(guān)責(zé)任人頭上。因為，行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)是不提折舊的，絕大多數(shù)單位僅登記總賬而不設(shè)明細(xì)賬，外單位調(diào)入或是接受捐贈的固定資產(chǎn)同樣未能及時入賬，調(diào)出或毀損報廢的固定資產(chǎn)也沒有得到及時銷賬，故造成單位固定資產(chǎn)賬實長期嚴(yán)重不符，很多固定資產(chǎn)貼面價值因為歷年沒有核對調(diào)整更是根本無法確定。有些固定資產(chǎn)毀損報廢后殘值較高，但未按規(guī)定做好殘值入賬。另外，許多單位的固定資產(chǎn)也未建立起相應(yīng)的使用管理卡片或臺賬，尤其是一些單位的房產(chǎn)長期沒有體現(xiàn)賬面的價值。

5.管理制度不完善?！叭狈Ψ梢?guī)范和強有力的政策指導(dǎo)，法律和政策滯后于財產(chǎn)管理實踐”是造成目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在諸多問題的另一大根源之一。具體表現(xiàn)在：

（1）資產(chǎn)會計核算的不規(guī)范，賬簿設(shè)置的不齊全，賬外資產(chǎn)數(shù)量大，管理缺乏有效約束機制，資產(chǎn)損失現(xiàn)象很嚴(yán)重。如有的單位在會計核算時，將捐贈及無償調(diào)入的資產(chǎn)不進行會計的核算，固定資產(chǎn)明細(xì)賬設(shè)置的不完整或沒有設(shè)置明細(xì)賬，將購置的固定資產(chǎn)直接從費用中列支，沒有計入固定資產(chǎn)，或是總賬與明細(xì)賬的不相符，形成了大量的賬外資產(chǎn)，導(dǎo)致單位國有資產(chǎn)的家底不清，無法去驗證資產(chǎn)的真實性和完整性；（2）國有資產(chǎn)監(jiān)督的不到位。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在轉(zhuǎn)讓、處置、變賣、出售等活動中，存在著沒有進行嚴(yán)格的資產(chǎn)評估工作，也沒有按國家相關(guān)規(guī)定報國家管理部門審批，多數(shù)情況是雙方私自協(xié)商，私下交易，使國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動就脫離了國家監(jiān)督，私自處置，低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)等現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成了國有資產(chǎn)的流失，導(dǎo)致了國有資產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)變動中國家權(quán)益被占用；（3）在實際工作中，存在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的虛置。很多單位的“非轉(zhuǎn)經(jīng)”并沒有嚴(yán)格按照國家的相關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)等，投資方的權(quán)利和義務(wù)以及接受投資方權(quán)利和義務(wù)沒有明確的規(guī)定，以投代管，只投不管，無人會對資產(chǎn)的安全完整真正負(fù)責(zé)，這就造成了產(chǎn)權(quán)虛置，管理缺位；（4）管理隊伍的不整齊。多數(shù)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理由于都是由財會機構(gòu)兼管，管理得很不到位，有的單位由于領(lǐng)導(dǎo)不重視，基本上就屬于棄管狀態(tài)；（5）管理執(zhí)法的不嚴(yán)格。盡管國家《刑法》對造成國有資產(chǎn)的流失的行為做了明確的處罰規(guī)定（包括給責(zé)任人刑事處罰），但現(xiàn)實是，一方面國有資產(chǎn)流失一直都很嚴(yán)重，另一方面大多數(shù)責(zé)任人則很少受到應(yīng)有的處罰。

（二）沒有確立起科學(xué)統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理理念

主要表現(xiàn)為：一是缺乏長期效益意識。長時間以來，大家一直認(rèn)為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是非經(jīng)營性的資產(chǎn)，是用來滿足單位辦公與開展工作的需要，是不可算效益的資產(chǎn)。二是缺乏管理的意識。很多是認(rèn)為有剩余的房產(chǎn)與土地的單位畢竟是少數(shù)，能拿出來用來經(jīng)營的資產(chǎn)也有限，沒有很多收益可言。三是缺乏約束的意識。認(rèn)為行政事業(yè)單位的房產(chǎn)、土地也都是國有資產(chǎn)，不占白不占。四是缺乏責(zé)任的意識。認(rèn)為為單位購建資產(chǎn)超預(yù)算，甚至無預(yù)算的欠款、借款，是不違反財經(jīng)紀(jì)律，造成的缺口也會將由財政承擔(dān)，“大鍋飯”現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、加強與改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的幾點建議

（一）加強及加快必要的法律法規(guī)建設(shè)

事實證明，任何領(lǐng)域法律法規(guī)的真空和滯后，必將導(dǎo)致該領(lǐng)域約束缺乏。這一點在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)向企業(yè)經(jīng)營性的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化過程中體現(xiàn)得更為明顯。因此，加強及加快針對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律與法規(guī)政策體系的建設(shè)，應(yīng)該說是推動行政事業(yè)單位加強及加快資產(chǎn)管理的機構(gòu)、隊伍、信息系統(tǒng)及制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

（二）創(chuàng)建政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的新體制

中國特色市場經(jīng)濟改革與發(fā)展的實踐證明，作為一種有益的嘗試，政府在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理方面可以實行企業(yè)市場化的授權(quán)管理運作模式，以徹底改變長期以來形成的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的舊體制。即政府在保證資產(chǎn)安全性和完整性的基礎(chǔ)上，授權(quán)一個國有獨資公司來接收和管理行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，并按市場的方式來經(jīng)營這些國有資產(chǎn)。通過政企分開的手段，轉(zhuǎn)變政府職能，消除傳統(tǒng)的國有資產(chǎn)管理體制方面的弊端， 盤活行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，并使之最大限度得到保值增值。

（三）優(yōu)化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的調(diào)劑與清理制度

要做好這方面的工作，著重應(yīng)該把握好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的“入口關(guān)”和“出口關(guān)”。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)購置是從政府采購開始，由國庫集中收付中心統(tǒng)一來支付，因此，建立規(guī)范的資產(chǎn)處置、評估、調(diào)撥制度，對于促進資產(chǎn)的合理流動非常重要。同時，對于各行政事業(yè)單位需要新購以及新建的資產(chǎn)，應(yīng)盡力從現(xiàn)有資產(chǎn)中來調(diào)劑，并以此提高資產(chǎn)配置的效率，必要時要將行政管理和市場化經(jīng)營有效結(jié)合起來，鼓勵和促進資產(chǎn)占用單位通過資產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式來及時將閑置資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成有效資源。

（四）要強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的預(yù)算管理

建立科學(xué)合理和統(tǒng)一的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算制度是資產(chǎn)管理的重要手段，也是解決目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在問題的根本辦法。一個單位需要購置何種資產(chǎn)，如何配置和處置資產(chǎn)，應(yīng)充分分析其存量資產(chǎn)的現(xiàn)狀和其履行工作職能的需要，并將兩者進行科學(xué)的匹配，這一匹配過程就是編制預(yù)算的過程。因此，強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)預(yù)算管理，必須構(gòu)建一種新型的財政預(yù)算體系，旨在資產(chǎn)購置的科學(xué)和配置的合理，從而提高整個資產(chǎn)的使用效率，從制度方面來防止行政事業(yè)單位在機構(gòu)設(shè)置和人員配備上的盲目自我擴張。

（五）要強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督機制

加強監(jiān)督管理應(yīng)是當(dāng)前及今后行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的核心，其中重點是強化使用管理、加強處置管理和完善收入管理。因此，必須通過整合，清查所有的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，把資產(chǎn)劃分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩大類，非經(jīng)營性資產(chǎn)——明確管理單位和保值增值責(zé)任；經(jīng)營性資產(chǎn)——由機關(guān)事務(wù)管理局以授權(quán)的方式統(tǒng)一經(jīng)營，所得收益上繳財政。同時，財政部門要真正承擔(dān)起行政事業(yè)單位資產(chǎn)監(jiān)管的職能，對資產(chǎn)的占有使用運營情況來進行統(tǒng)一嚴(yán)格科學(xué)的監(jiān)督和管理。

參考文獻

[1]毛程連.國有資產(chǎn)管理學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009.

[2]方虹，劉春平，牛曉燕.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究[J].經(jīng)濟研究參考，2008，（3）.

[3]李翠枝.強化財務(wù)管理提高經(jīng)濟效益[J].科技信息，2006，（8）.

[4]毛程連，程北南.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理對策分析[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2007，（6）.