【摘要】農(nóng)村土地信托在現(xiàn)階段具有風(fēng)險(xiǎn)，包括信托主體的風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)采取相應(yīng)的防范措施，如完善農(nóng)村土地信托登記制度和信息公開(kāi)制度，加強(qiáng)國(guó)土部門(mén)對(duì)土地信托的監(jiān)管，建立土地信托監(jiān)察人制度以及完善信托中介機(jī)構(gòu)建設(shè)和社會(huì)保障機(jī)制等方面。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地信托 風(fēng)險(xiǎn) 防范措施

土地信托作為一種新型土地流轉(zhuǎn)方式，在我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。然而，土地信托的信托客體是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其本身不是完全的物權(quán)，其設(shè)立、處分、轉(zhuǎn)讓、收益等均存在法律上的限制，同時(shí)土地信托的主體比較多元，包括農(nóng)民、信托機(jī)構(gòu)、受托人乃至政府等，并涉及到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地制度、農(nóng)民生活保障等多個(gè)方面。因此，相較于一般的財(cái)產(chǎn)信托，土地信托的信托中的風(fēng)險(xiǎn)更應(yīng)值得重視。在我國(guó)目前法律沒(méi)有相對(duì)應(yīng)的規(guī)定的情況下，對(duì)農(nóng)村土地信托的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和評(píng)估并有效采取防范措施，是制定和推行農(nóng)村土地信托制度的關(guān)鍵。

一、我國(guó)農(nóng)村土地信托的風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地信托存在的風(fēng)險(xiǎn)主要包括信托主體的風(fēng)險(xiǎn)、信托運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的操作風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（一）農(nóng)村土地信托的信托主體的風(fēng)險(xiǎn)

第一，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民是信托委托人，一般而言，農(nóng)民對(duì)土地信托的認(rèn)識(shí)以及在維護(hù)自身權(quán)益方面存在不足，其權(quán)益易遭受損害。首先，在信托設(shè)立之時(shí)農(nóng)民土地被強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，在我國(guó)，農(nóng)村土地信托項(xiàng)目的促成者實(shí)際上是政府，地方政府為了政績(jī)會(huì)積極干預(yù)土地信托項(xiàng)目的實(shí)施，就有可能出現(xiàn)類似于“強(qiáng)行征地”的行為；其次，農(nóng)民的信托收益無(wú)法保證，信托機(jī)構(gòu)利用其信息、專業(yè)優(yōu)勢(shì)以及政府的支持，在信托設(shè)立時(shí)壓低農(nóng)民的信托收益，而且，由于信托設(shè)立后，信托財(cái)產(chǎn)和委托人產(chǎn)生時(shí)空上的脫離，[1]作為委托人的農(nóng)民無(wú)法親自對(duì)土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，無(wú)法清楚了解信托項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)狀況，導(dǎo)致其利益受損；最后，對(duì)農(nóng)民的后續(xù)保障不足，農(nóng)民在其土地被流轉(zhuǎn)之后，其生產(chǎn)生活、社保和就業(yè)等都將受到影響。

第二，從事農(nóng)村土地信托業(yè)務(wù)的信托公司也承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地信托的受托人主要是指信托機(jī)構(gòu)，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)由主要有：第一，信托財(cái)產(chǎn)存在權(quán)利瑕疵，因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在期限和用途上均有限制，信托機(jī)構(gòu)無(wú)疑承受著相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)；第二，投資失誤，信托機(jī)構(gòu)需要對(duì)土地的情況進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查和了解，對(duì)市場(chǎng)有全面、正確的分析和評(píng)估，并以此進(jìn)行信托投資活動(dòng)，當(dāng)然，信托機(jī)構(gòu)也同樣承擔(dān)著投資失誤的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）農(nóng)村土地信托的操作風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村土地信托的操作風(fēng)險(xiǎn)主要包括信托項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中受托人不合規(guī)操作的風(fēng)險(xiǎn)以及擅自改變土地使用用途的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)地信托的受托人除了需要具有相應(yīng)的資質(zhì)外，同時(shí)必須具有敏銳的市場(chǎng)觀察力以及豐富的土地管理經(jīng)驗(yàn)，而并非所有的信托機(jī)構(gòu)都有駕馭農(nóng)地信托的能力，同時(shí)由于農(nóng)地信托所涉及的行政審批、備案事項(xiàng)較多，存在著信托機(jī)構(gòu)規(guī)避監(jiān)管、不合規(guī)操作的情況。

此外，存在著擅自改變土地使用用途的風(fēng)險(xiǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種受限的物權(quán)，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將所承包的土地用于非農(nóng)建設(shè)。信托機(jī)構(gòu)不得為追求利潤(rùn)而違反法律的規(guī)定，擅自更改土地用途；地方政府也不得借土地信托之名，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托中裹脅農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的非法，變相搞工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)和“小產(chǎn)權(quán)”房建設(shè)。然而相較于農(nóng)業(yè)利潤(rùn)的微薄，進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)無(wú)疑會(huì)帶來(lái)豐厚回報(bào)。若信托機(jī)構(gòu)在利益面前難以拒絕，疏于防范法律風(fēng)險(xiǎn)，那么就會(huì)發(fā)生違法違規(guī)使用土地的現(xiàn)象，這就會(huì)對(duì)國(guó)家、對(duì)社會(huì)公共利益造成的嚴(yán)重?fù)p害。

（三）農(nóng)村土地信托的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)包括市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政策、制度風(fēng)險(xiǎn)。其中市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指，土地信托的方式，一般是由信托公司向投資人募集資金，由地方政府向農(nóng)民征收整合土地資源，交給專門(mén)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)。信托項(xiàng)目?jī)H能夠進(jìn)行農(nóng)業(yè)建設(shè)，其價(jià)值創(chuàng)造來(lái)自于規(guī)?；B片后，由專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)增加投入，提高土地的科技化、集約化運(yùn)用而帶來(lái)增值，但是農(nóng)業(yè)企業(yè)及項(xiàng)目的盈利能力普遍不高，僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是很難帶來(lái)足夠的增值額的，且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)較大，這種情況下就產(chǎn)生了信托項(xiàng)目的盈利風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)村土地信托的制度風(fēng)險(xiǎn)主要是指我國(guó)農(nóng)村土地信托的法律制度體系不健全，立法中并沒(méi)有明確對(duì)農(nóng)村土地信托的規(guī)定。何況我國(guó)農(nóng)村集體土地的所有制本來(lái)就是所有者與使用者分離的，在這種情況下繼續(xù)設(shè)立信托制度，其委托人、受托人的法律關(guān)系、權(quán)利義務(wù)究竟如何，很難有一個(gè)明確的定論。同時(shí)，農(nóng)村土地信托的政策風(fēng)險(xiǎn)是源于其制度風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)榉缮蠜](méi)有規(guī)定，所以其運(yùn)行很大程度是靠政策的支持，然而，相較于法律，政策是極不穩(wěn)定的，極易出現(xiàn)朝令夕改的情況，而且每個(gè)省甚至每個(gè)地區(qū)的具體政策都不一樣，這樣的政策風(fēng)險(xiǎn)也是我們不得不考慮的問(wèn)題。

二、農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)的防范

通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地信托風(fēng)險(xiǎn)的分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在上述法律框架內(nèi)，從如下幾個(gè)方面著手對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范：

（一）完善農(nóng)村土地信托登記制度和信息公開(kāi)制度

首先，應(yīng)建立土地信托信息公開(kāi)制度。其應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：一是公開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信息，包括承包地地段、承包期限、土地用途等。二是公開(kāi)信托機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)信息，包括其設(shè)立情況、公司章程、人員組成、企業(yè)信用及信托業(yè)績(jī)等。三是公開(kāi)信托事務(wù)。信托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將其受托的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的管理狀況定期向外公布，并及時(shí)將信托經(jīng)營(yíng)收益情況向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地信托受益人匯報(bào)。

其次，應(yīng)完善土地信托登記制度。信托財(cái)產(chǎn)登記制度可以明確信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬和性質(zhì)，明確當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，確保信托關(guān)系的穩(wěn)定，最終確保交易安全。[2]將土地信托制度列入土地經(jīng)營(yíng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定形式中，可以為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提供更多安全可靠的流轉(zhuǎn)方式和平臺(tái)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成立的法定要件，從而保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的順利進(jìn)行，保護(hù)信托當(dāng)事人的權(quán)益，減少法律糾紛。

（二）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地信托的監(jiān)管

第一，強(qiáng)化國(guó)土部門(mén)對(duì)土地信托機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。對(duì)土地信托的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)土地信托機(jī)構(gòu)運(yùn)行監(jiān)督上。因?yàn)槭芡腥怂?fù)的管理義務(wù)是一種債務(wù)，如受托人違反信托本旨而為不當(dāng)?shù)墓芾砘蛱幏謺r(shí)，理論上受托人僅負(fù)債務(wù)不履行的責(zé)任，所以信托法乃特別規(guī)定加重受托人的責(zé)任，以保護(hù)委托人及受益人。[3]農(nóng)村土地信托不僅是一種土地流轉(zhuǎn)方式，也是一種金融產(chǎn)品，需要綜合運(yùn)用金融監(jiān)管手段和土地管理手段進(jìn)行監(jiān)管?，F(xiàn)階段，在金融監(jiān)管部門(mén)已經(jīng)對(duì)信托投資機(jī)構(gòu)建立了普遍有效金融監(jiān)管的前提下，農(nóng)村土地信托的監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)是對(duì)土地的管理，需要強(qiáng)化國(guó)土管理部門(mén)的作用。

第二，設(shè)立信托監(jiān)察人制度?！缎磐蟹ā分辉诠嫘磐兄幸?guī)定了信托監(jiān)察人制度，信托監(jiān)察人的主要職責(zé)在于監(jiān)督受托人的信托行為，對(duì)受托人作出的信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行報(bào)告等，保證信托目的的實(shí)現(xiàn)，保障受益人的受益權(quán)得到有效保護(hù)。在農(nóng)村土地信托法律關(guān)系中，作為委托人的農(nóng)民由于其權(quán)利和自身能力有限，為保證其利益的實(shí)現(xiàn)，亟須第三方的信托監(jiān)察人的介入來(lái)保護(hù)其合法利益，實(shí)現(xiàn)委托人的信托目的。因此，土地信托也需要建立統(tǒng)一的信托監(jiān)察人制度。

（三）促進(jìn)農(nóng)村土地信托的配套機(jī)制建設(shè)

為縮短農(nóng)民和信托機(jī)構(gòu)在知識(shí)、談判能力的差距，平衡各方利益、降低風(fēng)險(xiǎn)，有必要設(shè)置土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)。土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)和土地信托機(jī)構(gòu)不同，它是給土地信托雙方當(dāng)事人提供相關(guān)的服務(wù)信息，如信托可行性評(píng)估、土地供求信息中介、土地價(jià)值評(píng)估等，以及提供安全可靠、利益均衡的交易平臺(tái)。為保證土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，其地位應(yīng)當(dāng)是土地信托法律關(guān)系外的第三人，它并不能干涉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和信托機(jī)構(gòu)的土地信托事務(wù)。農(nóng)村土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也應(yīng)納入政府監(jiān)管的范圍。

此外，要完善農(nóng)地信托委托人社會(huì)保障機(jī)制。保障土地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)民的基本生活，固然需要國(guó)家從宏觀層面上進(jìn)行設(shè)計(jì)，但從土地信托制度本身來(lái)看，亦可以通過(guò)一系列的微觀制度設(shè)置來(lái)保障農(nóng)民的基本生活。如參與土地運(yùn)營(yíng)的公司優(yōu)先錄用土地被的農(nóng)民，以保障其就業(yè)與收入；對(duì)于年老的或者年幼的、無(wú)勞動(dòng)能力的農(nóng)民，可以適當(dāng)增加其信托收益；信托機(jī)構(gòu)、土地運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)可以利用其資金優(yōu)勢(shì)，與村集體合作，積極參與農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)以及農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)。

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作者簡(jiǎn)介：鄭海峰（1990-），男，漢族，山西臨汾人，就讀于中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。