【摘要】土地是地方政府的主要財(cái)源。近年來(lái)，“土地財(cái)政”已經(jīng)成為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的突出問(wèn)題之一。本文通過(guò)簡(jiǎn)要闡述土地財(cái)政的含義，分析土地財(cái)政的弊端，指出了地方政府依靠土地財(cái)政增加財(cái)政收入的原因。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前土地財(cái)政存在的問(wèn)題，提出了解決土地財(cái)政問(wèn)題的建議。

【關(guān)鍵詞】土地財(cái)政 政績(jī)考核 地方稅改革

一、前言

“土地財(cái)政”在地方政府財(cái)政收入中的主角地位依舊穩(wěn)固。以2014年第一季度為例，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到1.08萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)40.3%，而同期地方本級(jí)財(cái)政收入1.95萬(wàn)億元，“賣地”收入與地方公共財(cái)政收入的比例達(dá)1：1.7。這就是說(shuō)，一季度地方財(cái)政收入55.4%靠賣地取得。

二、土地財(cái)政的含義

土地財(cái)政是指以政府為主體，圍繞土地所進(jìn)行的財(cái)政收支活動(dòng)和利益分配關(guān)系。我們平時(shí)所說(shuō)的“土地財(cái)政”其實(shí)是指我國(guó)各級(jí)政府以地生財(cái)，通過(guò)土地獲取大量的財(cái)政收入，從而彌補(bǔ)其他收入的不足。

一般來(lái)說(shuō)，地方政府以地生財(cái)有三個(gè)途徑。一是土地出租出讓收入。二是土地稅收收入。其中，契稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅和土地使用稅是地方稅收入的主要來(lái)源。三是土地收費(fèi)收入。目前征收的土地費(fèi)包括土地管理費(fèi)、拆遷管理費(fèi)、土地閑置費(fèi)等在內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)，土地測(cè)量和規(guī)劃等相關(guān)收費(fèi)在內(nèi)的服務(wù)性收費(fèi)。此外還包括資源性收費(fèi)以及安置補(bǔ)助費(fèi)等在內(nèi)的其他代征代收費(fèi)。

三、土地財(cái)政的弊端

土地價(jià)格上升過(guò)快，房?jī)r(jià)過(guò)高，影響民生。土地財(cái)政使地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)過(guò)度依賴，為了增加地方財(cái)政收入，地方政府推高地價(jià)，帶動(dòng)房?jī)r(jià)的上漲。同時(shí)，這也會(huì)造成政府調(diào)控空間的逼仄。

土地財(cái)政具有不可持續(xù)性。土地資源是不能無(wú)限擴(kuò)張的，且增量國(guó)有土地很有限，土地收入的增長(zhǎng)不具有可持續(xù)性。土地財(cái)政的持續(xù)性取決于兩個(gè)條件：一是源源不斷的土地供應(yīng)，二是土地價(jià)格不斷上漲。顯然，這兩個(gè)條件都是不可能的。

拉大城鄉(xiāng)差距，國(guó)民收入分配不盡合理。地方政府出讓土地的收益，大都用在城市，而對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持等方面則投入很少。土地財(cái)政將社會(huì)財(cái)富從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，拉大了城鄉(xiāng)差距；從農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)商和政府，惡化了國(guó)民收入分配。對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)的投資擠占了對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的投資，也不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

巨大的資源消耗和基本建設(shè)領(lǐng)域的巨大浪費(fèi)。就投資項(xiàng)目而言，地方政府為了更好的賣地，不斷地搞市政建設(shè)，從土地中獲取利益。另外，基本建設(shè)工程使用壽命很短，造成巨大浪費(fèi)。

四、土地財(cái)政的成因

（一）“土地財(cái)政”是我國(guó)土地管理體制運(yùn)行的必然結(jié)果

我國(guó)土地為國(guó)家和集體所有，并實(shí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃管理制度。政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，并在此基礎(chǔ)上借助行政壟斷決定總體利用規(guī)劃和年度管理計(jì)劃。我國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)進(jìn)入統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)具有不平等性。并且在相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)管不嚴(yán)的情況下，地方政府具有很大的決定權(quán)，出現(xiàn)修改土地規(guī)劃擴(kuò)大用地指標(biāo)、大面積出售土地等現(xiàn)象。

（二）分稅制改革后地方財(cái)政自給能力大幅下降

1994年以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的分稅制改革存在一定的缺陷。分稅制改革讓地方政府的財(cái)權(quán)集中到了中央，而事權(quán)下放到地方，地方財(cái)政支出責(zé)任不僅沒(méi)有相應(yīng)減少，反而有所增加。在地方政府缺乏舉債權(quán)和稅收立法權(quán)的情況下，財(cái)政預(yù)算內(nèi)的壓力增加，一定程度上造成了地方政府的財(cái)政困難。地方政府為了“彌補(bǔ)”其改革的缺陷，進(jìn)行土地財(cái)政，從而提高財(cái)政自給能力。

（三）政績(jī)考核機(jī)制的單一性推動(dòng)了土地財(cái)政行為

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要指標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估和官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系刺激了地方政府高價(jià)賣地的短期行為。在財(cái)政分權(quán)政治集中的體制下，地方政府官員通過(guò)做大GDP和上繳財(cái)政收入來(lái)顯示政績(jī)。這也是地方政府追求土地財(cái)政的內(nèi)在動(dòng)力。地方政府一方面采用“協(xié)議出讓”的方式免費(fèi)或低價(jià)出售工業(yè)用地招商引資，同時(shí)有意識(shí)地抬高商業(yè)、住宅用地價(jià)格，加快本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面將土地從農(nóng)民手中低價(jià)征購(gòu)，再以高價(jià)售出，地方政府便迅速獲得了一筆巨額資金用于大規(guī)模的城市基建投資，以此來(lái)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并在短期內(nèi)創(chuàng)造了巨額的GDP。

五、解決土地財(cái)政問(wèn)題的建議

（一）健全土地管理體制

地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，雖然為地方政府提供了城市化、工業(yè)化進(jìn)程中所需的巨額建設(shè)資金，但也累積了深層的矛盾。因此，需要改革和完善土地管理體制。一方面應(yīng)合理科學(xué)加強(qiáng)用地規(guī)劃，另一方面應(yīng)逐步建立起以國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體土地使用權(quán)“同地、同價(jià)、同權(quán)”進(jìn)入統(tǒng)一土地交易市場(chǎng)的土地管理制度，保障失地農(nóng)民的利益。此外，實(shí)行土地管理權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，減少政府不斷征地的沖動(dòng)。在土地交易環(huán)節(jié)真正做到由市場(chǎng)配置資源，打破政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，推動(dòng)土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。

（二）深化地方稅改革，減輕地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政壓力

實(shí)際上很多發(fā)達(dá)國(guó)家也都依靠“土地財(cái)政”，但國(guó)外主要通過(guò)對(duì)存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式組織財(cái)政收入，這樣不僅體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對(duì)穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且也有利于政府平抑地價(jià)。以此為鑒，我國(guó)應(yīng)該加快地方稅改革，構(gòu)建地方稅收體系。

其一，加快資源稅改革，將地區(qū)資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為財(cái)政優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)地方政府特別是西部資源豐富而發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)的財(cái)力。

其二，改革城鎮(zhèn)維護(hù)建設(shè)稅，使之成為地方財(cái)政重要資金來(lái)源?？梢愿淖兤渥鳛樵鲋刀?、消費(fèi)稅和營(yíng)業(yè)稅附加稅的地位，使其成為主體的稅種。

其三，構(gòu)建完善的地方政府的財(cái)產(chǎn)稅系，解決地方事權(quán)和財(cái)力不匹配的問(wèn)題，使地方政府摒棄對(duì)土地財(cái)政的依賴。這樣有利于抑制房地產(chǎn)市場(chǎng)投機(jī)行為，并且可以緩解地價(jià)、房?jī)r(jià)虛高和剛性需求得不到滿足的緊張局面。

（三）改變當(dāng)前以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制

不應(yīng)將地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況作為選拔官員的主要標(biāo)準(zhǔn)，要根據(jù)各地區(qū)所處的功能區(qū)位置來(lái)相應(yīng)設(shè)置政績(jī)考核指標(biāo)。在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)和考核中加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重。鼓勵(lì)適度地方政府競(jìng)爭(zhēng)，這有利于提高資源配置效率，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)性作用，也從根本上改變了地方政府的目標(biāo)與行為選擇，割斷了地方政府利益與土地之間的利益聯(lián)系。

參考文獻(xiàn)

[1]鄧子基.關(guān)于土地財(cái)政的幾個(gè)問(wèn)題[J].學(xué)術(shù)評(píng)論.2012.2.

[2]龐玉潔.我國(guó)土地出讓金的弊端與改革[J].江蘇科技信息.2012.2.

[3]劉立峰.破解土地財(cái)政制度障礙[J].中國(guó)投資.2012.8.

作者簡(jiǎn)介：王美曉（1992-），女，河北省石家莊市，河北大學(xué)管理學(xué)院財(cái)政學(xué)專業(yè)在讀，本科。