吳春梅　向蓓

[摘 要]基層的實(shí)踐創(chuàng)造是民主治理實(shí)質(zhì)性推進(jìn)的重要源泉?！罢?、問、議、管、辦、督、評”的“七字訣”工作模式是湖北省沙洋縣在村級民主治理實(shí)踐中總結(jié)出來的，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。該工作模式是政治制度化、制度運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化的有益探索，既具有現(xiàn)實(shí)可行性，亦具有良好的運(yùn)行績效支撐，值得深入總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和推廣應(yīng)用。

[關(guān)鍵詞]村級民主治理；“七字訣”工作模式；政策啟示

[中圖分類號]D422 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0095 — 03

在基層民主建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)和大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與集體經(jīng)營的現(xiàn)實(shí)背景下，如何有效發(fā)揮農(nóng)民的主體性和創(chuàng)造性，讓農(nóng)民與新農(nóng)村一起動起來，是農(nóng)村基層建設(shè)面臨的一大難點(diǎn)問題。湖北省沙洋縣探索的“七字訣”工作模式具體指“談、問、議、管、辦、督、評”，是群眾談事、干部問事、集中議事、民主管事、高效辦事、跟蹤督事、公開評事這“七事”制度的高度概括。沙洋縣針對村務(wù)公開上搞“籠統(tǒng)”和避重就輕、村級管理中不經(jīng)村民代表會議討論就少數(shù)人說了算、甚至在“三資”處置中暗箱操作以躲避監(jiān)督等問題，在壽廟村提出的“七字訣”工作模式的基礎(chǔ)上，不斷加以總結(jié)完善，逐漸形成了一個(gè)日趨完善的村級民主治理工作模式，通過前期示范帶動后逐步在沙洋縣內(nèi)全面推廣。2009年12月，沙洋縣出臺《關(guān)于全面推行村級民主管理“七事”制度的實(shí)施意見》，還將“七字訣”具體細(xì)化為《村民主懇談制度》、《村兩委干部問事制度》、《重大村務(wù)民主決策程序》、《村民主理財(cái)八字合章制度》等17項(xiàng)工作制度，并制定了“七字訣”工作法流程圖，村民可以從流程圖上直觀地了解自己在該工作模式中應(yīng)享有的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使村民自治得到有序開展，同時(shí)還將“七字訣”涉及的相關(guān)制度和村務(wù)公開民主管理方面的相關(guān)文件編印成《沙洋縣基層民主政治建設(shè)資料匯編》小冊子，下發(fā)至278個(gè)村（社區(qū)），指導(dǎo)村級民主治理工作。本文以壽廟村這一典型個(gè)案為基礎(chǔ)進(jìn)行深入探析。

一 、“七字訣”工作模式的現(xiàn)實(shí)可行性

首先，模式簡單、概括、全面、易行。該模式將繁瑣的、全面的七事制度簡要的概括為七個(gè)字，非常簡潔、明了、朗朗上口，村干部和群眾都覺得通俗易懂，容易記住。該模式所包含的內(nèi)容涉及民主治理的方方面面，可操作性強(qiáng)。它既能讓稱職的村干部都有能力按其要求來貫徹執(zhí)行并承擔(dān)自己的責(zé)任，能為群眾提供多元化的交流平臺，使他們更容易和更方便快捷地與村干部溝通交流，及時(shí)向村兩委反映他們遇到的問題，亦有利于群眾對村干部的工作進(jìn)行有力的監(jiān)督，真正發(fā)揮民主在村莊治理中的作用。

第二，模式邏輯性強(qiáng)，步步深入，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。每一個(gè)步驟都是民主治理不可或缺的有機(jī)組成部分。“群眾談事”為群眾提供了一個(gè)與村干部直接對話的平臺。將每個(gè)月5號明確規(guī)定為民主懇談日，同時(shí)也是黨員學(xué)習(xí)日，無論是黨員還是村干部都要聚集到一起學(xué)習(xí)，因而是一個(gè)很好的群眾向干部反映問題以及干部了解群眾生活的的契機(jī)。借助這個(gè)機(jī)會來收集民意，既節(jié)約了時(shí)間，也減少了成本?！案刹繂柺隆碧岢刹康闹鲃有?，主動收集群眾的意見和關(guān)心他們遇到的問題，悉心聽取民意，聆聽他們的心聲；主動關(guān)心群眾，讓他們深刻的感受到村干部對村中事務(wù)的熱情?！皢柺轮贫取币蟠甯刹孔龅健鞍咽虑閱柷濉言蛎?、把群眾要求理清”。村干部按照責(zé)任分工，分別聯(lián)系村民小組、黨員和困難群眾，主動問事，開展結(jié)對幫扶等，幫助群眾解決實(shí)際困難。村干部人均一冊問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據(jù)?！凹凶h事”集中體現(xiàn)了村級民主管理。一個(gè)村的事情由少數(shù)人來決定，那不叫民主。村中集體的事務(wù)如果能夠在廣大村民的參與下進(jìn)行，那么這項(xiàng)事務(wù)肯定會得到廣大村民的支持，民主的作用也就能夠發(fā)揮出來了?！懊裰鞴苁隆弊尨迕癫粌H參與到村級事務(wù)中，而且讓他們自己來管理，非常好地踐行了村民自治的精神與內(nèi)涵。讓村民來管理村中的事務(wù)，并行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步體現(xiàn)了民主，踐行了村民自治?！案咝мk事”認(rèn)為光民主不行，還要有效率。當(dāng)然效率的民主嵌入需要有效監(jiān)督的配合。監(jiān)督了還要進(jìn)行總結(jié)反思，因此最后一事即“公開評事”。由黨員代表進(jìn)行評議，特別是民主測評，村兩委干部每半年向黨員群眾代表做一次述職述廉。這對提高服務(wù)能力、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)起到了一定的促進(jìn)作用?！捌呤隆敝贫葘⒋逯惺聞?wù)精煉為一個(gè)閉合環(huán)上的七個(gè)結(jié)點(diǎn)，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可，構(gòu)建了一套全面、完整、概括、可行、實(shí)用、有邏輯性的封閉循環(huán)的一個(gè)村級民主治理工作模式。

第三，以群眾為中心，處處為民著想。“七字訣”處處體現(xiàn)民意，以群眾為中心，以為人民服務(wù)為宗旨，事事關(guān)心群眾，幫助困難群眾解決生活中的各種實(shí)際問題。“群眾談事”，為群眾提供一個(gè)交流平臺?！案刹繂柺隆?，干部主動關(guān)心群眾的生活，幫助群眾解決實(shí)際的困難。“集中議事”，尊重群眾的意見，讓群眾參與到村級民主治理的各項(xiàng)公共事務(wù)中來，讓群眾有真正的發(fā)言權(quán)。“民主管事”，讓群眾來自治，自我管理，自我監(jiān)督，真正的當(dāng)家作主，共同治理好村莊的各項(xiàng)事務(wù)。這些都極大的發(fā)揮了群眾的智慧，讓群眾廣泛的參與到村莊事務(wù)的治理當(dāng)中，體現(xiàn)了村民的主人翁地位，打破了村干部說了算的陋習(xí)。強(qiáng)調(diào)村莊民主治理中村民的主體性地位，極大地激發(fā)了群眾的創(chuàng)造性和參與熱情，吸引更多的群眾參與到村莊事務(wù)的治理中，從而煥發(fā)了村級民主治理的生命力。

二、“七字訣”工作模式的運(yùn)行績效

首先，村民參與民主選舉和民主管理的熱情提高。訪談得知，壽廟村每次召開村民大會，參與村干部選舉的人數(shù)都超過了仍居住在家的村民總數(shù)的80%以上。該村村民2480人，外出打工村民有700-800人，仍居住在家的村民1000多人，每次參加選舉投票的選舉人數(shù)都能超過一千人。這一數(shù)據(jù)足以體現(xiàn)該村村民對參與民主治理的熱情。在民主管理方面，采取了一系列措施，讓村民參與到村莊事務(wù)的管理中，真正享有民主權(quán)利。如民主理財(cái)方面，規(guī)定每個(gè)月最后一個(gè)周五為民主理財(cái)日，村組每張財(cái)務(wù)憑證必須經(jīng)8個(gè)理財(cái)小組成員分別蓋上“民”、“主”、“理”、“財(cái)”、“同”、“意”、“開”、“支”印章后，方可到鎮(zhèn)農(nóng)村“雙代管”中心審核入賬。這樣村民就能實(shí)質(zhì)性參與到村級財(cái)務(wù)的管理與監(jiān)督中，清楚知道村里集體資產(chǎn)的收支，讓群眾心理都有一個(gè)明白賬。僅2009年村民主理財(cái)小組就審減8張條據(jù)，為集體減少不必要開支2670元，村民們高興地說“只要是理財(cái)小組蓋了章的，我們一百個(gè)放心”。

第二，村民的民主監(jiān)督力度加強(qiáng)。民主監(jiān)督是民主治理的前提和保障。集中議事、民主管事、跟蹤督事、公開評事，不僅使村務(wù)公開得到了進(jìn)一步加強(qiáng)，而且還加大了群眾對村務(wù)的監(jiān)督力度。每次的村級重大事務(wù)都會事先召開村委會、黨員會議、村民代表會議，然后召開群眾大會，不漏一個(gè)環(huán)節(jié)，確保了村務(wù)公開的實(shí)施。2008年，該村5組在全體村民討論通過后將組級林場進(jìn)行分戶管理，收回資金1.2萬元用來改善組級公路。在修建公路的過程中，有3名村民代表參與監(jiān)督村兩委與石料廠就用料規(guī)格和價(jià)格的商議。工程結(jié)束后，由小組代表和村民驗(yàn)收同意簽字后交村理財(cái)小組審批。這些程序使民主監(jiān)督落到了實(shí)處。

第三，村民整體收入水平提高。實(shí)行“七字訣”工作模式以來，壽廟村基層民主的環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化，村民遇到的各種問題基本都能得到很好的解決，使越來越多的村民傾注在勤勞致富上，整體收入水平有很大的提高。村里的養(yǎng)殖業(yè)已呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢頭，養(yǎng)殖農(nóng)戶戶平均增收3萬元左右。其中，養(yǎng)豬專業(yè)戶近百戶，年生豬出欄近萬頭，年創(chuàng)經(jīng)濟(jì)收入300多萬元。村中的龍蝦養(yǎng)殖、豬魚立體養(yǎng)殖也得到了較快發(fā)展。種植業(yè)方面，也由過去單一的水稻種植發(fā)展到金針菇種植等，種植農(nóng)戶戶均增收1萬元以上。

第四，村莊更加和諧穩(wěn)定。壽廟村實(shí)行“七字訣”工作模式以后，該模式的內(nèi)涵與理念已深深嵌入到干部和村民的心中，社會風(fēng)氣明顯好轉(zhuǎn)，社會治安發(fā)案率由以前的高發(fā)案率轉(zhuǎn)為無發(fā)案率，并且近5年無一例信訪案件發(fā)生。該模式為村民提供了一個(gè)較好的與干部溝通的平臺。村民有事找干部，能夠表達(dá)自己的心聲，能夠讓干部充分履行他們的責(zé)任，因而沒有必要通過信訪這種方式來解決面臨的問題。該村的干部秉著“七字訣”工作模式的理念，積極主動為群眾辦事，以為人民服務(wù)為宗旨，將群眾的利益放在了很重要的位置，關(guān)心群眾的生活，主動了解民情，得到了村民的普遍認(rèn)可，從而使村莊更加和諧穩(wěn)定。

第五，干群關(guān)系改善，村民滿意度提升。通過干部問事，村兩委成員秉著用心做事、多辦實(shí)事、善辦好事的宗旨，實(shí)行干部責(zé)任分工，包組、包農(nóng)戶，經(jīng)常聯(lián)系村民小組長、村民代表、黨員、困難群眾，主動向群眾問事，定期走訪群眾，集中詢問，定點(diǎn)聯(lián)系等多種方式，了解他們在生產(chǎn)生活中的困難和思想動態(tài)，幫助群眾解決困難，干群關(guān)系不斷改善，村民滿意度亦不斷提升。村干部每人都有一本問事本，做好問事記錄，定期交流和檢查，并作為年度考核的重要依據(jù)。該村七組群眾郭家洪因老伴中風(fēng)，生活不能自理，養(yǎng)女又不在身邊，自己患病住院后，村支書多次上門看望，并向鎮(zhèn)合管辦和民政辦及時(shí)反應(yīng)情況，親自幫助辦理住院手續(xù)，解決了醫(yī)藥費(fèi)用，讓郭家洪一家感激不盡。

三、“七字訣”工作模式的政策啟示

“七字訣”工作模式是民主治理的一個(gè)新思路，為民主治理創(chuàng)新提供了有益的啟示。純粹理論的創(chuàng)新有時(shí)候是很難的，而建立在實(shí)踐基礎(chǔ)上的理論創(chuàng)新更有其價(jià)值。該村級民主治理實(shí)踐創(chuàng)新的政策啟示如下：

首先，要不斷推進(jìn)政治制度化和制度運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化，為村級民主治理提供保障。按照比較政治學(xué)的理論，在一個(gè)政治制度化程度較高的政治體系中，民眾可以通過各種制度化渠道參與政治和表達(dá)利益訴求，實(shí)現(xiàn)自己的政治愿望，從而有效地保證政治穩(wěn)定。相反在制度化程度較低的政治體系中，政府的統(tǒng)治能力停留在較低的水平上，不能為民眾提供暢通的參與渠道，更不能容納和疏導(dǎo)體制外的政治參與，民眾的上訪和暴力抵抗必然導(dǎo)致政治參與的無序擴(kuò)大，而政治參與的無序擴(kuò)大必然會帶來政治不穩(wěn)定?！?〕制度運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化亦會影響村級民主治理的有序發(fā)展。“七字訣”工作模式提出以后，相關(guān)的配套制度逐步完善，使其生存基礎(chǔ)越來越牢固，整個(gè)模式也朝著系統(tǒng)化、體制化的方向邁進(jìn)，這也是其強(qiáng)大生命力必不可少的養(yǎng)分。制度建設(shè)不但保證了村級民主治理各項(xiàng)工作的有序、有效實(shí)施，也保障了村級民主治理成果的群眾檢驗(yàn)和共享，提升其對社會公平的增益度。

第二，要加強(qiáng)干群對話交流平臺建設(shè)，為村級民主治理建構(gòu)骨架。民主治理需要良好的、暢通的溝通平臺這一基礎(chǔ)性骨架。溝通是通過人的主觀努力，使社會有機(jī)體之間、各種社會關(guān)系之間、人與人之間相互了解，從而達(dá)到相互協(xié)調(diào)，使社會矛盾通過一種融洽的方式得以解決，減少摩擦和對抗，從而減少社會前進(jìn)的阻力?！?〕唯有溝通使一個(gè)群體共同思維、觀察與行動?！?〕構(gòu)建一個(gè)對話溝通的平臺，能夠促進(jìn)干部與群眾之間更好的交流與互動，增強(qiáng)彼此的了解與互動，減少干群矛盾，更好的化解危機(jī)與沖突，促進(jìn)村莊的和諧發(fā)展。缺少持續(xù)的、通用的和非正式的溝通渠道就意味著在發(fā)現(xiàn)問題和處理危機(jī)方面所用的時(shí)間會更長?！?〕“七字訣”工作模式通過“民主懇談日”這一溝通平臺，為村民和干部之間提供了一個(gè)溝通平臺，并將其作為一種制度來遵守，簡單易行，卻貴在制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的堅(jiān)持。

第三，要培育村民的主體性意識和參與能力，為村級民主治理輸送新鮮血液。群眾是民主治理必不可少的，并且支持著民主治理的發(fā)展，就像新鮮的血液流淌在每一個(gè)角落，發(fā)揮著它應(yīng)有的作用。讓群眾廣泛參與民主治理，不僅提高他們的理性思維和培育他們的公共精神，有利于達(dá)成地方共識，提高村莊凝聚力和戰(zhàn)斗力。給群眾發(fā)言權(quán)，公開的討論有利于群體之間的相互理解，加強(qiáng)群體之間的溝通。群眾的積極參與增進(jìn)了他們對公共事務(wù)以及民主的理解，有利于消除干部與群眾之間的隔閡與矛盾，減少了他們的不滿情緒。民主政治的核心問題是人民的政治參與，人民的參與過程是實(shí)現(xiàn)民主的根本途徑。因此，積極鼓勵(lì)公民的政治參與，將是貫穿中國所有政治改革的一條主線?！?〕并不是說一個(gè)更強(qiáng)調(diào)參與的體制本身就能夠祛除我們社會里所有的不公平，而是說低度參與和社會不公平是如此的相互蘊(yùn)涵，一個(gè)更公平的、更人道的社會需要一種更強(qiáng)調(diào)參與的政治體制。〔6〕民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)?！?〕“七字訣”工作模式非常注重群眾的參與，把群眾的利益放在首要的位置，給予群眾充分的話語權(quán)，讓群眾參與民主治理，收集群眾的智慧，讓群眾來監(jiān)督，這一點(diǎn)對村級民主治理的發(fā)展是至關(guān)重要的，也是不可或缺的。

第四，要提高效率，彰顯民主治理的活力。提高民主治理過程中的辦事效率不僅能夠大大提高群眾的滿意度，同時(shí)也能實(shí)現(xiàn)新公共管理理論中政府治理的價(jià)值目標(biāo)。盡管在民主治理中學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)認(rèn)為民主與效率難以統(tǒng)一、相互沖突、難以兼得，屬于“二元悖反關(guān)系”。但是新公共管理理論興起后效率至上的弊端日益顯現(xiàn)。有效率的民主才能充分顯示其活力和生命力，而效率亦可從民主中尋獲支持?！?〕越來越多的學(xué)者也用實(shí)證案例證明了在治理中民主與效率是可以統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的?！捌咦衷E”工作模式將提高效率放在了重要位置，其取得的成效也顯示了效率對村級民主治理的價(jià)值，有利于確保村級民主治理的可持續(xù)。

第五，要加強(qiáng)監(jiān)督，保障民主治理高效運(yùn)行。民主監(jiān)督是為了防止個(gè)別利益危害整體利益，維護(hù)村莊正常治理秩序，實(shí)現(xiàn)有效的村務(wù)管理而對村莊公共權(quán)力實(shí)施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施 〔9〕。有力的監(jiān)督是民主治理發(fā)展的保障?！捌咦衷E”工作模式通過跟蹤督事、公開評事來加大民主治理的監(jiān)督力度，保障民主治理創(chuàng)新實(shí)踐的順利完成。只有做好監(jiān)督工作才能得到人民的認(rèn)同以及社會的認(rèn)同，群眾才會更加積極的參與到民主治理的事務(wù)中去，群眾的滿意度也會大大提升，促進(jìn)民主治理的工作也能得以改進(jìn)，民主治理的效率得以提高，從而最大限度的發(fā)揮制度的約束作用。總之，有力的監(jiān)督保證了村級民主治理工作模式的高效運(yùn)行，使制度規(guī)定的各項(xiàng)工作能夠順利完成，真正有效地發(fā)揮民主治理的作用。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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