萬(wàn)志勇

【摘 要】改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，導(dǎo)致資源能耗持續(xù)增長(zhǎng)，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。本文就主要污染物總量減排工作進(jìn)行了調(diào)研，對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析并給出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】污染物總量；減排；調(diào)研報(bào)告

一、基本概念

污染物總量控制是指將某一個(gè)控制區(qū)域如行政區(qū)域、流域、環(huán)境功能區(qū)等作為一個(gè)完整的系統(tǒng)，按規(guī)定措施將排入這一區(qū)域的污染物總量，在一定時(shí)間段控制在一定數(shù)量之內(nèi)，以滿足環(huán)境質(zhì)量和環(huán)境管理要求的管理手段。

主要污染物總量是指“十一五”期間實(shí)施排放總量控制的兩項(xiàng)污染物，即化學(xué)需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）的排放總量（“十二五”期間，新增氨氮、氮氧化物兩項(xiàng)主要污染物），包括工業(yè)源和生活源污染物排放量（不含面源）。

二、工作背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，導(dǎo)致資源能耗持續(xù)增長(zhǎng)，嚴(yán)重的環(huán)境污染趨勢(shì)難以改變。同時(shí)，由于投入不足、治理工程滯后等多種原因，導(dǎo)致污染治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上環(huán)境破壞的速度。

2006年，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃（2006-2010年）規(guī)劃綱要）》提出了22項(xiàng)量化指標(biāo)。其中“十一五”期間，主要污染物二氧化硫和化學(xué)需氧量排放總量在2005年的基礎(chǔ)之上減少10%。是“十一五”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的約束性指標(biāo)之一，是一條不可逾越的“紅線”。

2007年，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)節(jié)能減排工作電視電話會(huì)議，印發(fā)了《節(jié)能減排綜合性工作方案》，批轉(zhuǎn)了《節(jié)能減排統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)及考核實(shí)施方案和辦法》，印發(fā)了《主要污染物總量減排計(jì)劃編制指南（試行）》、《“十一五”主要污染物總量減排核查辦法（試行）》、《主要污染物總量減排核算細(xì)則（試行）》，建立了減排計(jì)劃的審核與備案、減排工程的現(xiàn)場(chǎng)核查、季度調(diào)度、預(yù)警以及減排數(shù)據(jù)的會(huì)審、考核、發(fā)布等管理制度。

2010年，全國(guó)化學(xué)需氧量排放總量1238.1萬(wàn)噸，比2009年下降3.09%；二氧化硫排放總量2185.1萬(wàn)噸，比2009年下降1.32%。與2005年相比，化學(xué)需氧量和二氧化硫排放總量分別下降12.45%和14.29%，均超額完成10%的減排任務(wù)。

2011年，為貫徹落實(shí)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》（國(guó)發(fā)[2011]26號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2011]35號(hào)）文件?！笆濉逼陂g，我國(guó)主要污染物減排指標(biāo)由兩項(xiàng)增加到四項(xiàng)，增加了氨氮和氮氧化物，減排領(lǐng)域由工業(yè)和城鎮(zhèn)擴(kuò)展到交通和農(nóng)村。要實(shí)現(xiàn)主要污染物較“十一五”末（2010年）減排8%至10%的目標(biāo)，既要消化污染增量，又要削減污染存量。由此可見(jiàn)，我國(guó)主要污染物減排任務(wù)十分艱巨，環(huán)境污染依然嚴(yán)重。

三、存在問(wèn)題及分析

污染減排是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、改善民生的重要抓手，是改善環(huán)境質(zhì)量、解決區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題的重要手段?！笆晃濉逼陂g，通過(guò)主要污染物總量減排工作的推進(jìn)，環(huán)境質(zhì)量有所改善，污染趨勢(shì)得到一定程度的緩解。但在當(dāng)前快速的社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的形勢(shì)下，主要污染物總量減排方面依然存在諸多關(guān)系需要厘清。

（一）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。2005-2011年，我國(guó)GDP平均增長(zhǎng)率為10.96%，中國(guó)經(jīng)濟(jì)以兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度前所未有地發(fā)展，但是工業(yè)化和城市化的迅速增長(zhǎng)需要投入數(shù)量驚人的能源，其來(lái)源主要是煤炭，一種最現(xiàn)成、也是最容易造成污染的能源。沒(méi)有哪個(gè)國(guó)家能在崛起為經(jīng)濟(jì)大國(guó)的同時(shí)不造成嚴(yán)重的環(huán)境破壞，這些環(huán)境問(wèn)題將需要幾十年時(shí)間和大量人力、物力、財(cái)力才能加以治理。古今中外，概莫能外。在一些國(guó)家被認(rèn)為是災(zāi)難性的環(huán)境問(wèn)題，目前在中國(guó)變得相當(dāng)普遍：中國(guó)氣象局的數(shù)據(jù)顯示，今年以來(lái)，全國(guó)平均霧霾天數(shù)為52年來(lái)之最。

在面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境污染的雙重“緊箍咒”下，十八大報(bào)告提出，面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)?？梢哉f(shuō)，主要污染物總量減排作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要抓手是“生逢其時(shí)”，在現(xiàn)階段必須常抓不懈。

（二）中央與地方的關(guān)系。不管是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要）》還是《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年計(jì)劃規(guī)劃綱要）》，在國(guó)家層面，已將主要污染物總量控制作為一項(xiàng)“約束性”指標(biāo)，一條不可逾越的“紅線”，明確要求政府要通過(guò)合理配置公共資源和有效運(yùn)用行政力量，確保實(shí)現(xiàn)。

在部分地方，對(duì)國(guó)家和省實(shí)施的減排政策和本地區(qū)減排面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不到位，重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕污染減排的思想還沒(méi)有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。無(wú)論是地方政府還是企業(yè)，把主要污染物總量減排當(dāng)作是一項(xiàng)任務(wù)來(lái)完成，而沒(méi)有看成是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、企業(yè)升級(jí)、技術(shù)創(chuàng)新、效益提升的機(jī)遇。結(jié)果，在實(shí)現(xiàn)總量減排目標(biāo)過(guò)程中，都是被動(dòng)地采取措施，被動(dòng)地控制污染排放，被動(dòng)地節(jié)約消耗。因此，從企業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)等層面都沒(méi)有取得新的突破，新的改進(jìn)。

（三）近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系。實(shí)施完今年減排項(xiàng)目，不知明年減排項(xiàng)目在哪里，重視近期，忽略遠(yuǎn)期現(xiàn)象嚴(yán)重。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要可以看出，主要污染物總量減排工作是一項(xiàng)長(zhǎng)遠(yuǎn)而系統(tǒng)性的工作，只有統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，才能勝券在握。項(xiàng)目實(shí)施一個(gè)算一個(gè)，總量減排工作過(guò)完一年算一年，最終總量減排工作只能是走進(jìn)死胡同。

（四）環(huán)保與其他部門(mén)的關(guān)系。目前在總量減排工作中還存在環(huán)保系統(tǒng)“單打獨(dú)斗”現(xiàn)象，與發(fā)改、工信、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計(jì)、工商、安監(jiān)、國(guó)土等部門(mén)的工作制度和工作機(jī)制，還需要進(jìn)一步完善。部分地區(qū)政府對(duì)總量減排工作的目標(biāo)考核任務(wù)只針對(duì)環(huán)保局，導(dǎo)致相關(guān)部門(mén)配合力度不夠，減排難度增大。

如果將比總量減排工作比作一場(chǎng)競(jìng)賽的話，環(huán)保部門(mén)即是運(yùn)動(dòng)員，又是裁判員。這樣一場(chǎng)競(jìng)賽的公信力和公平性恐怕難以保證。對(duì)基層環(huán)保部門(mén)而言，權(quán)利非常有限，重點(diǎn)項(xiàng)目推動(dòng)難，責(zé)任卻非常重大，總量減排實(shí)效及基層環(huán)保部門(mén)的尊嚴(yán)都難以體現(xiàn)。

在總量減排工作中，環(huán)保部門(mén)應(yīng)該起到的是“裁判員”及“比賽組織者”的作用，制定總量減排計(jì)劃、組織減排項(xiàng)目申報(bào)、落實(shí)總量減排考核。政府作為權(quán)利擁有者應(yīng)該是比賽真正的參與者。

（五）管理與技術(shù)的關(guān)系。目前，總量減排工作過(guò)分強(qiáng)調(diào)技術(shù)，忽視了管理的重要性?！丁笆濉敝饕廴疚?總量減排核算細(xì)則》、《“十一五”主要污染物 總量減排核算細(xì)則》內(nèi)容晦澀難懂，技術(shù)性及專(zhuān)業(yè)型過(guò)強(qiáng)，閱讀性及操作性太弱。核查核算表需要填報(bào)的內(nèi)容有上百項(xiàng)，總量減排臺(tái)賬內(nèi)容多達(dá)到幾百頁(yè)。參與每年核查核算會(huì)議的大都是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員及行業(yè)專(zhuān)家，管理層面的人員少之又少。

部分地區(qū)工業(yè)企業(yè)發(fā)展不平衡。有的污染治理起步較早，絕大多數(shù)企業(yè)已經(jīng)建成污染治理設(shè)施，工業(yè)減排的空間非常小，工業(yè)治理對(duì)總量減排的支撐力度也越來(lái)越小。有的污染治理起點(diǎn)低，污染設(shè)施落后，但總量減排潛力就相對(duì)較大。針對(duì)發(fā)展快的地區(qū)，可通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高技術(shù)人員水平，達(dá)到提高處理設(shè)施穩(wěn)定性及處理效率。而相對(duì)發(fā)展慢的地區(qū)，依靠技術(shù)的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如在污染治理和淘汰落后產(chǎn)能方面，上級(jí)財(cái)政安排的補(bǔ)助和引導(dǎo)資金較少，與減排任務(wù)還不相適應(yīng)，未能有效帶動(dòng)地方和社會(huì)資金投入污染減排，正所謂“巧婦難為無(wú)米之炊”，即使投入再多的技術(shù)人員，收效甚微。