中國人民大學勞動人事學院 董尚雯

黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出:“更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況?！薄巴晟埔远愂?、社會保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機制”，“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”。

社會保障作為國家抵御公民社會風險的制度體系，是民生一個重要的方面，是實現(xiàn)改善民生目標的主要途徑和手段。2020年讓人人享有基本生活保障，是國家義務(wù)、黨的執(zhí)政目標和政府責任，實現(xiàn)這一目標和責任必將對社會保險公共服務(wù)提出更大的需求。社保經(jīng)辦機構(gòu)是服務(wù)型政府建設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)，在改善民生過程中起著非常重要的作用。伴隨中國社會保險制度的發(fā)展，社保機構(gòu)在十年中成長起來，正在形成一個以各級社保機構(gòu)為主干、以銀行及各類定點服務(wù)機構(gòu)為依托、以社區(qū)勞動保障工作平臺為基礎(chǔ)的社會保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和組織體系。社保機構(gòu)隊伍是“中央重大決策的有力執(zhí)行者、積極進取的創(chuàng)造者和自強不息、追求卓越的建設(shè)者。①《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。對于社保經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)和提升也日益被關(guān)注并應(yīng)該得到更高度的重視。

一、社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的基本概念和平衡計分卡的基本理念

(一)社保經(jīng)辦機構(gòu)和社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的基本概念。

廣義上的社保經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)該包括社會保險、社會福利、社會求助、慈善事業(yè)在內(nèi)的所有經(jīng)辦機構(gòu)，如社會保險機構(gòu)、民政機構(gòu)、計劃生育機構(gòu)等。本文中的“社保經(jīng)辦機構(gòu)”特指社會保險經(jīng)辦機構(gòu)，它是社會保險費征收、管理和支付的責任主體。

社保經(jīng)辦能力，是指基于內(nèi)部有效管理產(chǎn)生外部服務(wù)績效。內(nèi)部有效管理即指可進行數(shù)量考量的人財物成本和利用效率，可用經(jīng)濟性指標進行評價;外部服務(wù)績效即指可進行質(zhì)量考量的管理能力(對事)和服務(wù)能力(對人)，可用效率性、效用性和公平性指標進行評價。②中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

(二)平衡計分卡的基本理念。

任何一個組織都有其使命、戰(zhàn)略及價值創(chuàng)造模式，其價值創(chuàng)造模型是衡量戰(zhàn)略達成的系統(tǒng)。目前在管理學領(lǐng)域非常著名的平衡計分卡就是提供了描述創(chuàng)造價值的戰(zhàn)略框架。平衡計分卡框架有幾個重要因素:財務(wù)業(yè)績、客戶價值的達成、內(nèi)部流程、無形資產(chǎn)。這四個層面的目標連接為一條因果關(guān)系鏈，增強并使無形資產(chǎn)協(xié)調(diào)一致將改善流程業(yè)績，進而驅(qū)動客戶和股東成功。

平衡計分卡產(chǎn)生于20世紀90年代初期，是目前較為流行的一種全面的績效管理體系與方法。它是由美國哈佛大學教授卡普蘭和企業(yè)管理咨詢師諾頓總結(jié)了12家業(yè)績突出企業(yè)在績效管理和戰(zhàn)略實施方面的經(jīng)驗共同研究開發(fā)而成的，其前身是企業(yè)計分卡。其出現(xiàn)的標志是1992年1～2號《哈佛商業(yè)評論》中的文章:《平衡計分卡:驅(qū)動業(yè)績的評價指標體系》。平衡計分卡績效管理方法與其他績效管理或評價方法相比，有相當大的突破，該理論及方法表達出多樣的、相互聯(lián)系的目標，從而將任務(wù)和決策轉(zhuǎn)化成具體的、可以衡量的目標和指標。平衡計分卡由四部分構(gòu)成:財務(wù)層面、客戶層面、內(nèi)部經(jīng)營流程層面、學習與成長層面。

2004年之后平衡計分卡開始進入發(fā)展完善階段，平衡計分卡與其他管理手段結(jié)合，大范圍的引入到教育、醫(yī)療、政府公共服務(wù)等領(lǐng)域。這一時期，卡普蘭和諾頓撰寫了《戰(zhàn)略地圖——化無形資產(chǎn)為有形成果》，它標志著平衡計分卡的持續(xù)之旅，如果說，平衡計分卡中創(chuàng)造性地提出了“你不能衡量的就無法進行管理”，那么，在戰(zhàn)略地圖中，兩位大師再一次創(chuàng)造性地提出了“描述戰(zhàn)略、衡量戰(zhàn)略和管理戰(zhàn)略”這一嚴密的邏輯體系，其創(chuàng)新與貢獻不亞于平衡計分卡。在《戰(zhàn)略地圖》一書中涉及的九個案例，其中只有三個是企業(yè)，其他的六個案例分別是:皇家加拿大騎警、經(jīng)濟發(fā)展管理司、英國國防部、富爾頓學區(qū)系統(tǒng)、波士頓歌劇團以及美國教育。可以看出，平衡計分卡已經(jīng)在公共部門加以驗證，成為公共管理的一個重要理念和工具。平衡計分卡的應(yīng)用領(lǐng)域拓展，既是管理學發(fā)展的必然，也是社會對綜合性績效評價的需要，特別是在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府對群眾滿意度看的非常重視，群眾的維權(quán)意識、自我保護意識、對政府的行政監(jiān)督意識都大幅提高，政府如果不關(guān)注群眾，不加強自身建設(shè)，會逐漸失去公信力，逐漸遠離群眾，逐漸失去執(zhí)政基礎(chǔ)。

公共部門和非營利組織的價值創(chuàng)造框架與平衡計分卡描述的框架相似，但有所區(qū)別。公共部門和非營利組織成功的最終定義是實現(xiàn)他們使命的業(yè)績。無論是哪個行業(yè)的企業(yè)都有一個相同的財務(wù)層面:增加股東價值。而公共部門和非營利組織跨越了一套寬泛各異的使命，因此必須分別定義他們的社會影響和高層目標。公共部門和非營利組織也是通過滿足目標客戶的需要來實現(xiàn)他們的使命。通過內(nèi)部流程業(yè)績組織創(chuàng)造成功，而無形資產(chǎn)(學習與成長)又是內(nèi)部流程業(yè)績的支柱。盡管受托人層面并非主要層面，卻反映了主要支持者的目標，因為國家提供了資金支持。為了使財務(wù)支持者和客戶滿意，并與使命保持一致，公共部門和非營利組織必須創(chuàng)建一個以效率和效果為主題的戰(zhàn)略框架。

在社保經(jīng)辦機構(gòu)的平衡計分卡模型中，使命仍然位于最頂層，盡管有責任高效配置資金，但不是體系的最終目標，社保經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)于更高的目標即受托人層面的目標。而戰(zhàn)略也依然是平衡計分卡的核心，是有效的戰(zhàn)略落地和執(zhí)行的重要工具。同時，客戶層面維度得以提升，這是與企業(yè)平衡計分卡的明顯差異。從使命出發(fā)，社保經(jīng)辦機構(gòu)更關(guān)注的是服務(wù)對象，而不是財務(wù)利益相關(guān)者，但實際上，沒有財務(wù)維度，平衡計分卡也是不完整的，因為財務(wù)資源是滿足客戶需求的重要保證，但它可以在受托人層面予以體現(xiàn)。

因此，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)平衡計分卡模型的四個維度可以歸結(jié)為:受托人層面、客戶層面、內(nèi)部流程層面以及學習與成長層面。

二、我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的現(xiàn)狀

近二十年是中國社會保險事業(yè)迅速發(fā)展的二十年。伴隨城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度為重點的社會保險制度的不斷完善，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)也隨之有了長足的發(fā)展，在保障社會保險制度運行中發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成績。與此同時，也顯示出了能力不足的現(xiàn)象。

(一)我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模。

截至“十一五”期末，全國社會保險經(jīng)辦機構(gòu)7635個，其中省級經(jīng)辦機構(gòu)69個，地(市)級1032個，縣(區(qū))級6534個。人員編制136 572人，實有人員150 376人。

經(jīng)辦機構(gòu)工作人員與參保人次比例為1∶6480。

(二)從價值創(chuàng)造層面評估社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的指標。

衡量一個組織是否達成戰(zhàn)略目標需要一套評估體系，社保經(jīng)辦機構(gòu)也不例外。根據(jù)公共部門和非營利組織價值創(chuàng)造的簡單模型，需要先對我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的戰(zhàn)略使命加以明確，在此基礎(chǔ)上從受托人層面、客戶層面、內(nèi)部層面、學習與成長層面進行指標的設(shè)計。

1.我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的使命和戰(zhàn)略。目前，建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的發(fā)展目標已經(jīng)明確，社會保險的核心地位已經(jīng)確定，一個覆蓋全民的社會保障體系將在2020年以前完成，隨著全面深化改革的不斷深入，一個大社會保障管理體制(相關(guān)部門聯(lián)席會議和統(tǒng)一預算制)和公共服務(wù)系統(tǒng)(集中派送機制)將應(yīng)運而生。在2020年以前，完成“中央信息共享、省級統(tǒng)籌基金、社區(qū)服務(wù)窗口一卡通”的社會保險運營機制，創(chuàng)造公共服務(wù)體系中的優(yōu)質(zhì)窗口。①楊燕綏:《建設(shè)服務(wù)型政府與提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發(fā)言，2008年。

筆者認為，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的愿景可以歸納為:通過社保經(jīng)辦機構(gòu)這個平臺使我國服務(wù)型政府、社會保障理念、社會保障政策傳導至全民;提供一流的社保經(jīng)辦服務(wù)，成為我國服務(wù)型政府乃至服務(wù)業(yè)的標桿。

2.基于使命和戰(zhàn)略提煉的評估指標?；谏绫＝?jīng)辦機構(gòu)對于公平性和經(jīng)濟性的要求，提煉指標見表1。

從客戶的層面即參保企業(yè)和參保人希望社保經(jīng)辦機構(gòu)能夠達成哪些目標可以從服務(wù)質(zhì)量和透明性標準兩個指標進行延展。質(zhì)量標準是指公共部門生產(chǎn)的公共產(chǎn)品和提供的公共服務(wù)(包括服務(wù)態(tài)度)是否讓受眾滿意，即受眾的滿意程度。公共部門以受眾為本的理念蘊含著讓受眾滿意理應(yīng)是公共部門及其人員追求的重要目標，公共部門追求質(zhì)量即量大程度地追求受眾滿意。將質(zhì)量確定為公共部門績效評價的核心尺度具有劃時代的意義。

表1 受托人層面指標

表2 客戶層面指標

從內(nèi)部流程的層面即為了保證國家和客戶希望達成的目標，社保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部應(yīng)該完善和執(zhí)行哪些業(yè)務(wù)流程可以從效率和安全兩個指標進行延展。效率關(guān)注投入與產(chǎn)出的比率關(guān)系，它是對組織過程的評價。①卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。簡單地說，社保經(jīng)辦機構(gòu)所運營的無非是資金和信息，對這二者的安全性都是有非常高的要求的。安全標準從某種程度來說，亦可以屬于質(zhì)量標準的一部分。

從學習與成長的層面即為實現(xiàn)目標社保經(jīng)辦機構(gòu)需要如何學習和提高可以從內(nèi)控和人力資源管理兩個指標進行延展。內(nèi)控與人力咨詢管理體系能夠有力地保障內(nèi)部流程的實現(xiàn)。

表3 內(nèi)部流程層面指標

表4 學習與成長層面指標

(三)基于評估指標發(fā)現(xiàn)的我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力方面的欠缺。

由于我國社會保險增長的態(tài)勢，參保人數(shù)的增加使需求的主體發(fā)生了變化，預計社會保險服務(wù)需求在未來12年內(nèi)將增長5～6倍;與此同時，個性化服務(wù)需求、一站式服務(wù)需求、一卡通服務(wù)需求及個人賬戶基金安全管理需求等服務(wù)方式的變化需求也對社保經(jīng)辦能力提出了新的要求，而相應(yīng)的配套措施沒有跟上。在這樣的情況下，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力在現(xiàn)階段顯現(xiàn)出了不足之處。①中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

1.從受托人層面來看。

社會保險覆蓋面還不夠，與2020年人人享受基本生活保障的目標還存在著相當?shù)牟罹啵跀U面相關(guān)法律和政策出臺以后，社保機構(gòu)將面對組織體制、運行機制、信息系統(tǒng)和人員素質(zhì)等方面執(zhí)行能力的挑戰(zhàn)。

社會保險公共服務(wù)均等化還遠未達到，盡管已經(jīng)初步完成了城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌，但地區(qū)間、不同群體之間在享受社保公共服務(wù)上還存在著相當大的差異。

2.從客戶層面來看。

機構(gòu)定性不明確，形象不統(tǒng)一，公眾識別度不高。

社會保險繳費不能一票征收，造成管理上的困擾。

未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，社會保險基金統(tǒng)籌和管理體制很不協(xié)調(diào)。

社保經(jīng)辦機構(gòu)還未樹立“公共服務(wù)”的理念，很多社保機構(gòu)未正確樹立服務(wù)意識和理念，缺乏對公共服務(wù)需求的分析和服務(wù)型政府工作模式的研究。

社保服務(wù)工作應(yīng)對能力不足:長期依賴以參保單位為參保人提供服務(wù)，對服務(wù)型經(jīng)辦機構(gòu)缺乏相應(yīng)準備。

3.從內(nèi)部流程層面來看。

因多種原因，總體管理與運行效率不高。

信息系統(tǒng)不兼容，數(shù)據(jù)的安全性、準確性和及時性都存在問題。

風險控制能力不足，社保基金潛在風險大，部分經(jīng)辦機構(gòu)尤其是區(qū)縣級經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部的崗位操作職責過于集中，流程設(shè)計及業(yè)務(wù)處理過于簡易、粗放，有的地區(qū)收付尚未分開，在基數(shù)核定、待遇審批等方面存在隨意性，增加了管理隱患和管理風險。

4.從學習與成長層面來看。

人力資源數(shù)量嚴重不足，盡管我國社保機構(gòu)服務(wù)的人頭比與國際水平基本相當(1∶5000左右)，但是因為我國的社會保險正處于高速發(fā)展的時期，除了日常的社會保險業(yè)務(wù)外，還面臨很多新政策、突發(fā)事件和個性需求，造成人均工作量超負荷且不均衡。

組織機構(gòu)基本不支持以客戶為導向的理念，目前的社保經(jīng)辦機構(gòu)沒有全面推廣客戶為導向的服務(wù)理念，組織機構(gòu)設(shè)置也不是從客戶角度出發(fā)而是從職能角度出發(fā)。

未搭建以能力素質(zhì)為核心的人力資源管理體系，績效管理和激勵機制不到位，人力資源管理體系不到位，難以吸引、激勵和保留核心人才。

三、我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的路徑探索

(一)受托人層面。

受托人層面是國家整個社保體系可以采取的措施，可以圍繞著擴面、理念研究與推廣、統(tǒng)一化幾個核心來進行:

1.進一步推進擴面工作，進一步擴大社會保險的覆蓋面。

2.在理論和實踐中積極探索社會保險服務(wù)均等化。根據(jù)公共服務(wù)均等化的要求，加大對于社會保險服務(wù)均等化研究的投入，梳理現(xiàn)狀，提煉社會保險服務(wù)均等化的指標，以此為原則進行社保經(jīng)辦機構(gòu)特別是基層服務(wù)平臺的設(shè)置以及相關(guān)業(yè)務(wù)流程的設(shè)計。

(二)客戶層面。

1.建立管理模式統(tǒng)一的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。統(tǒng)籌地區(qū)社保機構(gòu)對各級經(jīng)辦機構(gòu)從人員、業(yè)務(wù)、財務(wù)、固定資產(chǎn)、信息平臺等方面一管到底。

2.提高層次，社會保險基金統(tǒng)籌管理，強調(diào)信息和基金管理向中央集中，服務(wù)向社區(qū)終端派送。

(三)內(nèi)部流程層面。

1.統(tǒng)一和完善社保信息系統(tǒng)，建立健全居民征信管理的數(shù)據(jù)庫，統(tǒng)一社會保險信息系統(tǒng)，同時全國統(tǒng)籌也必須同步進行社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程、評估體系、內(nèi)控流程等的設(shè)計和改革，將其納入到信息系統(tǒng)中，以免統(tǒng)籌后或流程優(yōu)化后的重復建設(shè)。

2.標準化建設(shè)。標準化的主要目的是提高產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、提高資源配置效率、實現(xiàn)最佳經(jīng)濟效益等，并通過修訂標準，使對象事物不斷循環(huán)、螺旋上升、持續(xù)改進。在統(tǒng)一的前提下，建立社會保險的基礎(chǔ)標準、技術(shù)標準、管理標準、工作標準以及服務(wù)標準，對社會保險領(lǐng)域內(nèi)重復性事物或概念進行規(guī)范，以定性形式(如文字描述)或以定量形式(如數(shù)據(jù)、圖表)作出統(tǒng)一規(guī)定。

(四)學習與成長層面。

1.對社保機構(gòu)人力資源投入產(chǎn)出模型進行研究:目前對此方面的研究主要是借鑒國際經(jīng)驗和相關(guān)公共服務(wù)的實踐經(jīng)驗，在此基礎(chǔ)上，對當前我國社保經(jīng)辦機構(gòu)進行深入研究，整理我國社保經(jīng)辦機構(gòu)的歷史數(shù)據(jù)，探索我國社保經(jīng)辦機構(gòu)人頭配比人員/資金配比人員等人力資源投入產(chǎn)出模型，為今后的編制管理提供依據(jù)。

2.完善內(nèi)部管理體系:完善以崗位—崗位能力素質(zhì)模型為核心的內(nèi)部人力資源管理體系，從崗位的工作內(nèi)容出發(fā)，梳理崗位經(jīng)辦人員所需要的知識、技能、基本素質(zhì)，圍繞此核心進行各崗位具體績效指標的設(shè)計、薪酬激勵體系的設(shè)計、招募選拔標準的設(shè)置、培訓體系和課程的設(shè)計、員工職業(yè)生涯發(fā)展通道的設(shè)計等。

3.在社保經(jīng)辦機構(gòu)全面推廣公共服務(wù)理念，認真研究公共服務(wù)需求和服務(wù)型政府理念、責任和功能，扭轉(zhuǎn)重管理、輕服務(wù)的思想，強化內(nèi)部管理效率，提高外部服務(wù)能力。

總而言之，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升問題是現(xiàn)在應(yīng)該被提上日程的一個重要的問題，同時由于其歷史背景和現(xiàn)狀的復雜性，能力的提升也無法一蹴而就，而是應(yīng)該有計劃、有步驟地進行，筆者認為，一系列的措施中，“統(tǒng)一”是最急迫需要解決的問題，在統(tǒng)一的前提下，方可進行優(yōu)化。由于時間和能力水平的限制，本文的內(nèi)容相對簡單粗放，特別是對指標的提煉還缺少嚴謹?shù)恼撟C和斟酌，這些將在日后的研究中加以深入探討。

［1］《胡曉義副部長在2008年全國社保局長座談會上的講話》，2008年。

［2］中國社會保障論壇組委會:中國社會保障論壇第三屆年會推介交流材料之三——《社會保險經(jīng)辦機構(gòu)能力建設(shè)研究》，2008年。

［3］王語哲:《公共服務(wù)》，中國人事出版社2007年版。

［4］羅伯特·卡普蘭、大衛(wèi)·諾頓:《戰(zhàn)略地圖——化無形資產(chǎn)為有形成果》，廣東經(jīng)濟出版社2005年版。

［5］楊燕綏:《建設(shè)服務(wù)型政府與提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力》——在中國社會保障論壇第三屆年會上的發(fā)言，2008年。

［6］卓越:《公共部門績效評價》，中國人民大學出版社2004年版。

［7］歐文·E·休斯:《公共管理導論》，中國人民大學出版社2007年版。

［8］胡代霞、付奉義:《能力建設(shè):社保經(jīng)辦機構(gòu)的“必修課”》，載于《中國勞動保障》2005年第5期。

［9］陳宗利:《從分立到合一的路徑選擇——對提升社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的思考》，載于《中國勞動保障》2006年第7期。

［10］陳春蘭、練文強:《電子政務(wù)建設(shè)的影響因素及建議》，載于《中國信息界》2006年第2期。

［11］李惠寧:《提高社會保險經(jīng)辦機構(gòu)管理服務(wù)能力問題的探討》，載于《決策管理》2007年第5期。

［12］呂洪魁、封會民:《改善環(huán)境 提升經(jīng)辦能力——社會保險經(jīng)辦工作環(huán)境分析》，載于《中國勞動保障》2008年第5期。

［13］徐桂華:《上海:“三個三”助推社保經(jīng)辦專業(yè)化》，載于《中國勞動保障》2008年第7期。

［14］《中國勞動保障》編輯部:《社保經(jīng)辦工作五年盤點》，載于《中國勞動保障》2008年第8期。

［15］無錫市社保中心:《無錫市社保經(jīng)辦能力提升建設(shè)方案》，無錫市社保經(jīng)辦能力提升建設(shè)方案論證會會議資料，2011年。

［16］勞科院項目組:成都市社保經(jīng)辦能力提升及公共服務(wù)均等化課題相關(guān)資料。

［17］部分省、市社保經(jīng)辦機構(gòu)總結(jié)。

［18］我要社保網(wǎng)，www.51shebao.com。