深圳大學中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心

劉紅軍

當前來賓市投融資平臺發(fā)展問題研究*

深圳大學中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心

劉紅軍

2002年建市以來，來賓市先后成立了城投、工投、水投等10家政府投融資平臺公司，籌集社會建設(shè)資金近100億元，已累計完成項目60多個，累計完成投資90多億元，促進國有資產(chǎn)總額從2008年前的3億多元增長到70多億元。但隨著來賓市經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢變化，各公司在發(fā)展上也逐漸凸顯運營機制不完善、投融資能力下降、經(jīng)營能力萎縮等問題。如何創(chuàng)新經(jīng)營舉措，實現(xiàn)政府投融資平臺的平穩(wěn)運營和可持續(xù)發(fā)展，是當前亟待解決的問題。

一、當前投融資平臺發(fā)展面臨的主要問題

(一)融資職能與現(xiàn)有資源配置不匹配，融資能力減弱。

融資是市屬各公司最主要的職能，各平臺公司基本上都是依靠財政擔?；蜃⑷氲耐恋?、資產(chǎn)質(zhì)押向政策性銀行和金融性財團貸款，采取BT項目建設(shè)、信托等模式籌集社會建設(shè)資金。各公司在融資過程中各顯神通，進行多頭融資、多頭授信，導致政府總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復雜，資金來源單一、結(jié)構(gòu)不合理、抗風險能力差，越來越需要更多的抵押資產(chǎn)才能實現(xiàn)融資資金到位。

目前全市各公司的資產(chǎn)總額約為160多億元，其中68%左右是無形資產(chǎn)和在建工程資金，可用于抵押物的資產(chǎn)總量嚴重不足。而隨著眾多項目的建設(shè)，前期注入公司可用于融資抵押的資產(chǎn)越來越少，像城投、工投等資產(chǎn)較為雄厚的公司絕大部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)已經(jīng)用于融資抵押，沒有新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入，再融資能力減弱。另外，由于來賓市各平臺公司現(xiàn)有國有資產(chǎn)總量小、質(zhì)量差、沒有有效整合，一些資產(chǎn)規(guī)模較小的公司融資能力極低。如文投公司2011年年底成立以來，市政府給其注入的體育館、大劇院等資產(chǎn)，實際上是從市城投公司資源配置中進行分劃，沒有實質(zhì)性的資產(chǎn)注入，沒有融資可用的抵押資產(chǎn)，籌措項目建設(shè)資金難度大；同樣是在2011年年底成立的旅投公司，市政府擬注入維都林場林地、蓬萊洲景區(qū)、龍洞山景區(qū)和市人民公園等資產(chǎn)，都因征收補償進展慢、用地性質(zhì)未變更等原因，尚未形成可融資的實質(zhì)性資產(chǎn)，公司直至目前都尚不具備融資能力。

而債券融資方面，目前10家公司中僅有城投公司是唯一一家通過銀監(jiān)會發(fā)文轉(zhuǎn)為“一般類公司”管理的政府平臺公司，該公司2012年3月份在上交所公開發(fā)行城投債券9億元。其他公司還遠未達到國家規(guī)定的自行發(fā)行債券的標準要求。

在公司向銀行貸款融資必備的現(xiàn)金流要素方面，由于來賓市多數(shù)融資平臺公司主要靠代建項目收取管理費的方式運作，盈利能力差，而且投資形成的資產(chǎn)多數(shù)為公益項目，所產(chǎn)生的現(xiàn)金流非常有限。10大公司經(jīng)營收入占資產(chǎn)總額的1%都不到，現(xiàn)金流非常少，無法達到銀行貸款現(xiàn)金流額度要求。

多種因素疊加影響，導致目前各融資平臺公司融資越來越艱難。在調(diào)研中，各公司都紛紛提出請求政府增加注入資本金和優(yōu)良資產(chǎn)的建議，以便確保能順利實現(xiàn)融資。

(二)投資項目大幅減少，面臨“無米可炊”困境。

由于受經(jīng)濟增速放緩等大環(huán)境影響，以及為迎接建市十周年剛剛進行一輪大規(guī)模城市建設(shè)，結(jié)合發(fā)展實際和現(xiàn)有財力，來賓市城市建設(shè)將進一步注重完善提升，有效控制規(guī)模，2014年全市財政投資項目將大幅度減少，主要依靠承接公建項目的市屬各公司所承建項目也必將進一步減少，總體投資規(guī)模將呈下降態(tài)勢。

據(jù)調(diào)研了解，雖然目前全年公建項目任務(wù)還沒有全部確定，但從各公司年度投資計劃看，新建項目少，續(xù)建項目也不是很多，計劃投資額與2013年相比均大幅度下降。公建項目的減少，相應(yīng)的建設(shè)投資將進一步收縮，基本依靠代建項目收取管理費運行的市屬公司面臨生存困難。一方面導致投融資平臺對全市固定資產(chǎn)投資等經(jīng)濟指標的提升貢獻降低，另一方面大多數(shù)公司面臨可建項目少、無項目可建的“無米可炊”局面。

(三)自身“造血功能”不強，后續(xù)發(fā)展乏力。

來賓市投融資平臺公司主要承擔公建項目的融資及建設(shè)職能，基本上都是按照政府安排實施項目，形成融資、投資、償還三分離，公司在資金使用的效益性、資金本息的償還等方面缺乏主動，制約了資金的使用效率和效益，公司自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展能力不強，缺乏做大做強的自身發(fā)展資本基礎(chǔ)和經(jīng)營潛質(zhì)。

各公司主要通過政府注入土地、資產(chǎn)抵押向金融機構(gòu)融資進行項目建設(shè)。在對既有資本的運作上，經(jīng)營手段單一，經(jīng)營模式固化，并沒有形成“以資養(yǎng)資、以項目養(yǎng)項目、以公司養(yǎng)公司”的生存機制。此外，各公司基本沒有建立起成熟的、具有一定規(guī)模的自主持續(xù)的投資經(jīng)營業(yè)務(wù)體系，今后融資必需的現(xiàn)金流量和經(jīng)營收益也基本沒有，自身“造血功能”薄弱。

目前，雖然部分公司也正在積極謀劃轉(zhuǎn)型發(fā)展，加強興辦實業(yè)，并取得了一定的發(fā)展成效，如城投的來安房地產(chǎn)公司，工投的水務(wù)公司，水投的石材工藝公司、桂投的鑫盾押運公司等，但由于資本、市場、經(jīng)營規(guī)模以及發(fā)展時間短等因素，大部分子公司的收益目前并未能對市屬公司自身提供更直接的發(fā)展支持，市屬公司自身持續(xù)發(fā)展乏力。而一些轉(zhuǎn)型困難、沒有投資實業(yè)的公司，沒有自主經(jīng)營收入，生存都存在問題，做大做強更無從談起。

(四)平臺運營缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，影響資產(chǎn)保值升值。

目前市屬各公司主要是根據(jù)業(yè)務(wù)職能范疇，對應(yīng)不同的政府職能部門，承擔相關(guān)的項目建設(shè)任務(wù)，由不同的市領(lǐng)導聯(lián)系分管。如城投公司主要對應(yīng)市住建委、工投公司主要對應(yīng)市工管委，教投公司主要對應(yīng)市教育局等。在“八大指揮部”等市級層面的工作協(xié)調(diào)機構(gòu)中，涉及對各公司業(yè)務(wù)工作協(xié)調(diào)時往往也只是因為其所對應(yīng)政府職能部門的工作推進情況有所牽涉，并沒有專門對投融資平臺公司運作、管理進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機構(gòu)和相應(yīng)工作機制。

由于缺乏工作推進協(xié)調(diào)和多方業(yè)務(wù)運作的有效溝通，各個公司在項目建設(shè)、資金籌集等各方面具體運作上出現(xiàn)各種制約發(fā)展的問題。比如：在融資和項目策劃包裝上容易產(chǎn)生不良競爭；發(fā)展規(guī)模差別大，規(guī)模最大的城投公司總資產(chǎn)近百億元，規(guī)模最小的旅投公司資產(chǎn)不足億元，10家公司中城投、工投、水投等3家公司總資產(chǎn)為150多億元，占投融資平臺公司總資產(chǎn)的92%，其余7個公司僅占8%；業(yè)務(wù)承擔不均衡，以2012年為例，大的公司如城投、工投和水投均能完成投資超5億元以上；而小的公司如交投、文投、農(nóng)投完成投資均不足億元，旅投全年甚至沒有項目實施。這些問題，影響了有關(guān)公司的融資效率，注入資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)受到不同程度阻滯，直接或間接影響其保值和升值。

(五)管理不規(guī)范，高端專業(yè)人才匱乏。

作為市屬公司，政府掌控最終投融資決策權(quán)，各公司都未能實現(xiàn)政企分開。在實際工作中，一些公司更多地表現(xiàn)出政府行政事業(yè)單位性征，沒有進行獨立的企業(yè)化經(jīng)營管理，缺乏董事會、監(jiān)事會和經(jīng)營層的治理架構(gòu)，未建立起決策、管理、監(jiān)督三位一體的法人治理架構(gòu)和經(jīng)營決策機制，監(jiān)事會的作用沒有得到充分發(fā)揮。此外，高端專業(yè)人才匱乏問題也較為突出，目前市屬10大投融資平臺公司中，大多數(shù)公司經(jīng)營決策層中沒有總經(jīng)濟師、總工程師、總會計師等高管職務(wù)人員和具有較強操作能力的金融類人才，公司領(lǐng)導班子成員大多由政府委派領(lǐng)導干部擔任。一些領(lǐng)導干部直接從政工工作崗位轉(zhuǎn)任企業(yè)領(lǐng)導者角色，沒有受過系統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營管理知識培訓，缺乏必要的專業(yè)投融資知識、經(jīng)營管理經(jīng)驗和風險防范意識，投融資過程中，實際操作能力不強，解決經(jīng)營技術(shù)難題能力低，同時也容易發(fā)生決策失誤，直接影響發(fā)展效率。

(六)投融資平臺實體多，可運營資本資源分散。

目前來賓市的政府投融資平臺公司已達10家，由于來賓市屬后發(fā)地區(qū)，財力有限，可注入運營的資本總量少，將有限的資本資源分劃到10家之多的投融資公司中，對資本運營的綜合協(xié)調(diào)能力變?nèi)酰\作推動資本升值的合力不強，各路資本沒有發(fā)揮出協(xié)同效應(yīng)。隨著來賓市注重對城市建設(shè)的完善提升，有效控制建設(shè)規(guī)模，減少公建項目建設(shè)，投融資公司“僧多粥少”的現(xiàn)象越趨突出，對提高融資成功率和效率都產(chǎn)生不利影響。

二、做大做強來賓市投融資平臺的對策建議

(一)增強平臺公司實力，提高投融資能力。

1.賦予部分公司一定的土地收儲和開發(fā)經(jīng)營權(quán)。將優(yōu)質(zhì)的土地資產(chǎn)注入公司，是當前增強公司實力，提高融資能力的最快捷辦法。市政府可以在統(tǒng)籌城市土地資產(chǎn)情況下，適當有選擇重點地給予實力相對雄厚、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿^強的公司賦予特定地塊的土地收儲開發(fā)權(quán)，并注入公司。如可考慮將桂中水城水系周邊土地收儲權(quán)、開發(fā)權(quán)、收益權(quán)賦予水投公司；將與市本級工業(yè)園區(qū)相關(guān)的企業(yè)商業(yè)地產(chǎn)收儲和開發(fā)經(jīng)營權(quán)賦予市工投公司等。同時，建立土地出讓減持補充機制，政府投融資公司名下的國有土地出讓后，根據(jù)需要及時補足等值的土地資產(chǎn)。

2.盤點盤活現(xiàn)有可運營資產(chǎn)，加大對公司的注入。國資監(jiān)管和有關(guān)部門在全市開展一次對現(xiàn)有閑置國有資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)，以及政府性資源、設(shè)施經(jīng)營權(quán)、股權(quán)等資產(chǎn)盤點核查，掌握可運營資產(chǎn)情況，補充注入相應(yīng)的投融資平臺公司；同時，進一步盤活、整合土地、房產(chǎn)、場館、水廠、路橋、管網(wǎng)等各類有形資產(chǎn)，分類注入公司。通過上述加大對公司的資本注入，將有效提高公司資產(chǎn)實力。

3.想方設(shè)法提高公司現(xiàn)金流，提高融資的資本信額。對各級各類政府投資項目，屬市級項目或由市級統(tǒng)一實施的項目，按法定程序統(tǒng)一安排市屬公司建設(shè)，在確保各級項目資金撥款?？顚Ｓ玫那疤嵯?，考慮采取改變撥款方式和調(diào)整建設(shè)主體的辦法，增加公司現(xiàn)金流。另外，對一些能以合作開發(fā)建設(shè)的項目如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、菜籃子建設(shè)、可經(jīng)營性物業(yè)等，要改無償撥款為有償投入，以市場方式來運作，由相應(yīng)市屬公司負責實施，切實提高財政資金效益和多元化調(diào)動社會資金參與，壯大公司實力，有效擴大現(xiàn)金流。在調(diào)研中，一些公司對增加公司現(xiàn)金流建議，將財政撥款、補助資金、項目建設(shè)資金、BT回購款、土地及其他資產(chǎn)等，以注入資本金方式或補貼收入注入公司，增加公司注冊資本金及現(xiàn)金流。如將樂灘灌區(qū)的項目建設(shè)資金可以通過投融資平臺公司的賬戶來轉(zhuǎn)賬、劃撥等。

(二)整合優(yōu)化平臺建構(gòu)，促使投融資效益最大化。

1.設(shè)立專門協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強對平臺運行的統(tǒng)一管理。成立由市領(lǐng)導擔任組長的投融資平臺工作領(lǐng)導小組并組建臨時常設(shè)辦公室，負責全面統(tǒng)籌全市投融資項目，具體加強對全市各投融資公司工作的協(xié)調(diào)、溝通和統(tǒng)一管理，以解決目前來賓市各投融資公司發(fā)展不均衡、投融資能力合成力低的問題。

2.推動公司和資產(chǎn)重組、撤并，提高平臺的投融資效率效益。進一步整合來賓市投融資平臺有效資源，優(yōu)化資源配置，可考慮對規(guī)模小、經(jīng)營能力弱、對城市開發(fā)建設(shè)貢獻小的公司進行重組、撤并，提高獨體資產(chǎn)總量，提高平臺的投融資效率效益。比如，目前是否可以考慮將文投公司和旅投公司進行重組、合并成文化旅游投融資公司，這既符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，又可盤活兩家公司；另外，對一些發(fā)展成效不明顯、對注入國有資產(chǎn)增值及多元化調(diào)動社會資金支持城市開發(fā)建設(shè)貢獻不大的公司，建議進行撤并。

3.進一步理順權(quán)屬關(guān)系，增強相應(yīng)平臺運行效應(yīng)。進一步梳理各公司與對應(yīng)職能部門的相關(guān)權(quán)屬關(guān)系，對與政府職能部門職責有交叉重疊或業(yè)務(wù)矛盾沖突的，加強理順。比如，進一步研究是否將工投公司具體業(yè)務(wù)職能納入工管委總體工作職責要求內(nèi)，明確工管委作為市委、市政府派出的議事辦事機構(gòu)，代表市委政府對園區(qū)事務(wù)進行決策和管理，將工投公司交由工管委管理，以解決目前園區(qū)工業(yè)建設(shè)和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間存在的管理脫節(jié)、推進不一致造成項目建設(shè)推進效果不佳等問題。

(三)培育“造血功能”，壯大公司經(jīng)濟實力。

1.特許經(jīng)營，最大化利用平臺既有資源，盤活資產(chǎn)。在確保各公司完成政府性項目投資的前提下，對各公司現(xiàn)有和潛在的資源進行疏理，按照各公司的基本經(jīng)營范圍等不同情況通盤考慮后，給予部分公司對一些社會和市場項目進行市場化開發(fā)特許經(jīng)營權(quán)，推動公司自身盤活資產(chǎn)，取得市場化收益，壯大經(jīng)濟實力。比如，特許將工業(yè)園區(qū)內(nèi)的污水處理廠全部劃歸工投公司，形成排他性經(jīng)營；特許水投公司對桂中水城項目范圍內(nèi)的市政公共設(shè)施進行經(jīng)營管理；特許教投公司經(jīng)營教育園區(qū)內(nèi)的學生公寓、食堂、超市、廣告設(shè)計服務(wù)等三產(chǎn)的一系列項目；特許交投公司與來賓中石化公司組建合資建設(shè)加油站及附屬設(shè)施等；對與公司經(jīng)營范圍聯(lián)系不是很緊密的特許項目，如戶外廣告等，可根據(jù)實際情況，有選擇地特許某一公司經(jīng)營。同時，妥善處理好由于特許經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變更所涉及的財政分配、部門之間、公司之間的利益調(diào)整和財產(chǎn)分割，以持續(xù)發(fā)揮特許經(jīng)營權(quán)的最大效應(yīng)。

2.投資辦實業(yè)，增強平臺自主發(fā)展能力。投資辦實業(yè)是壯大公司實力的根本途徑，目前市屬一些公司在名下創(chuàng)辦了一些子公司、業(yè)務(wù)工廠等，如城投的來安公司、工投的水務(wù)公司等，實業(yè)發(fā)展已邁出可喜步伐。在市級管理和協(xié)調(diào)層面，要把創(chuàng)辦實業(yè)作為考核各公司經(jīng)營業(yè)績的一項重要指標，大力推動各公司根據(jù)自身實力，采取獨資、合作等方式創(chuàng)辦實業(yè)，要充分利用承建政府項目的優(yōu)勢和自身優(yōu)勢，圍繞主業(yè)發(fā)展周邊產(chǎn)業(yè)，待實力增強后，積極涉足其他行業(yè)，盡快走上自主發(fā)展，自負盈虧的發(fā)展道路。比如，可考慮在工投公司名下成立全資標準廠房運行公司，尋找與發(fā)達地區(qū)工業(yè)園合作，由其包裝并引進企業(yè)。

3.實行靈活的財政支持政策，增強公司發(fā)展?jié)摿?。進一步融通市級存量資金，市財政和各投融資公司之間可相互調(diào)劑富余資金(調(diào)劑資金比照銀行貸款進行本息核算)，以便加速資金周轉(zhuǎn)，提高利用效益。在財稅政策上，投融資公司上繳稅費的市級留成部分，安排一定比例并切實落實到位給公司用于增資；因用地性質(zhì)和用途改變而補繳的土地出讓金，也能安排落實到位給公司用于增資等。同時，對投融資公司的自營業(yè)務(wù)融資資金，按照“借、用、管、還”一體化模式實施管理，實行封閉運行，?？顚Ｓ?，并由其自行承擔還本付息責任，以便有效降低其投融資債務(wù)風險。

(四)改善公司治理，規(guī)范投融資平臺運行。

1.理順政企關(guān)系，減少行政干預。目前政府對市屬公司在多領(lǐng)域進行直接管理，往往對公司經(jīng)營行為直接干預，公司的經(jīng)濟行為要經(jīng)過政府部門的層層審批，其中充斥著“文來文往”的文牘作風。市屬公司既要走市場化道路，但又有別于一般公司，既要承擔政府發(fā)展任務(wù)，又要追求企業(yè)利益化，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。因此，對投融資公司的管理過程應(yīng)有別于一般行政部門及事業(yè)單位，政府主要履行對公司的重大事項審批、經(jīng)營行為監(jiān)管及業(yè)績考核等職能，確保公司各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)依法、合規(guī)、順利開展；至于在具體經(jīng)營操作上，應(yīng)從“直接管理”過渡到“間接管理”，減少行政干預，有效降低公司經(jīng)營被動，提高經(jīng)營效率。比如，項目趕搶工期需要增加投入，需經(jīng)政府及職能部門層層審批，環(huán)節(jié)繁、耗時長、效率慢，對類似審批程序就應(yīng)適當簡化。

2.健全和完善管理體制機制，規(guī)范投融資平臺運行。推動各公司管理和運營體制機制創(chuàng)新，進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)，完善董事會、監(jiān)事會及總經(jīng)理等相關(guān)組織機構(gòu)并發(fā)揮相應(yīng)作用，構(gòu)筑決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層的科學架構(gòu)，形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督和相互制衡的運行機制，推動各公司更多實現(xiàn)自主決策、自主經(jīng)營和自我管理。在目前公司高管基本上是由政府委派、組織部門任命的基礎(chǔ)上，建立投融資平臺經(jīng)營性人才流動專門渠道，授予公司一定的高端人才引進和使用的自主權(quán)。比如，授權(quán)公司安排“三總”人員(總經(jīng)濟師、總工程師、總會計師)進入公司經(jīng)營決策層，以確保決策方向正確和強化經(jīng)營技術(shù)保障；按公司每年經(jīng)營利潤的一定比例確定公司薪金總額，授權(quán)公司在薪金總額內(nèi)，根據(jù)自身情況制定人員薪酬、獎懲方案，并由其自主招聘和選拔善于經(jīng)營、長于管理的企業(yè)運作專門人才充實公司的決策層、經(jīng)營層和監(jiān)管層，對員工職數(shù)和流動情況進行合理調(diào)配。

本文為2013廣西哲學社會科學規(guī)劃課題“來賓市投融資平臺發(fā)展問題研究”階段性成果(項目編號：13EJY001)。