江西省財(cái)政廳政策研究室 陳向明

以多元化路徑來(lái)破解住房難問(wèn)題

江西省財(cái)政廳政策研究室 陳向明

本課題借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，就公共租賃住房建設(shè)、分配和管理制度創(chuàng)新作了積極探索。認(rèn)為，向占人口大多數(shù)的中低收入階層提供與之相適應(yīng)的公共租賃住房，應(yīng)該成為我國(guó)住房供給的主體。課題提出“將向中低收入者提供公共租賃住房作為基本國(guó)策、推進(jìn)多元化制度設(shè)計(jì)并加以貫徹、加強(qiáng)立法與權(quán)益保護(hù)”的政策建議，有一定的創(chuàng)新價(jià)值。希望本課題研究成果，能夠?yàn)槲覈?guó)和地方政府決策提供參考。

公共租賃住房；建設(shè)分配管理制度；研究報(bào)告

一、問(wèn)題提出及其意義

住房是人民生活的必需品，尤其是廣大中低收入階層和億萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員在城市安身立命、安居樂(lè)業(yè)的基礎(chǔ)。住房問(wèn)題不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更重要的是政治問(wèn)題，決定人心向背和國(guó)家興亡?！白∮兴印辈⒉皇敲恳粋€(gè)公民都必須擁有自己產(chǎn)權(quán)的商品房，向占人口絕大多數(shù)的中低收入階層提供與之相適應(yīng)的公共租賃住房，應(yīng)該成為我國(guó)住房供給的主體，而非市場(chǎng)；建議列入基本國(guó)策和國(guó)家戰(zhàn)略并加以全面推進(jìn)。商品房市場(chǎng)只能解決有實(shí)際支付能力階層的居住問(wèn)題，對(duì)于中低收入階層的住房，如果沒(méi)有政府的干預(yù)，市場(chǎng)不會(huì)自動(dòng)供給。因此，商品房歸市場(chǎng)，公共租賃住房歸政府。政府和市場(chǎng)責(zé)任明確，中低收入階層的住房難問(wèn)題就有了保障。

近些年來(lái)，我國(guó)各地保障性住房建設(shè)和城市棚戶(hù)區(qū)改造力度逐步加大，城市中低收入家庭的住房條件有了一定改善。但仍有相當(dāng)部分中低收入住房困難家庭無(wú)力通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或租賃住房。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，新就業(yè)階層的階段性住房支付能力嚴(yán)重不足，矛盾日益顯現(xiàn)。中低收入的普通職工、進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)的大中專(zhuān)畢業(yè)生，以及中低收入的國(guó)家工作人員(包括教師、醫(yī)療衛(wèi)生和各類(lèi)科研人員)等“夾心層”群體，缺乏相應(yīng)的居住條件，急需解決。

要從根本上解決大多數(shù)中低收入階層的住房問(wèn)題，必須轉(zhuǎn)變住房觀念。其中，居民不再將擁有一套屬于自己的住房作為最高目標(biāo)，而應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，把家“安”在工作上，提高流動(dòng)性；把家庭支出分散在各類(lèi)消費(fèi)品和投資品的支付上，而不是全部乃至終身都投入到購(gòu)買(mǎi)商品房一個(gè)產(chǎn)品上，成為“房奴”。各級(jí)政府要從治國(guó)安邦、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安居樂(lè)業(yè)、和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，通過(guò)調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，加快商品房作為支柱產(chǎn)業(yè)的退出。同時(shí)，加大公共租賃住房建設(shè)及相關(guān)配套政策的實(shí)施力度，實(shí)現(xiàn)每個(gè)城市都能為中低收入階層、外來(lái)務(wù)工人員提供基本的公共租賃住房。只有這樣，中國(guó)的住房問(wèn)題才能真正解決。

建立以公共租賃住房為主體的供給機(jī)制，是解決我國(guó)中低收入者住房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“居有其所”的最佳和必要的選項(xiàng)。加快發(fā)展公共租賃住房，對(duì)于進(jìn)一步完善住房保障體系，擴(kuò)大住房保障范圍，緩解中低收入家庭階段性居住困難，加大民生保障力度，以及調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)住房合理消費(fèi)，克服住房領(lǐng)域市場(chǎng)失靈，調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)，平抑房?jī)r(jià)，推進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康有序發(fā)展，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。

二、公共租賃住房建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

目前，公共租賃住房建設(shè)、分配和管理上存在“六難”：即保障對(duì)象難界定、土地供給難安排、資金籌措難保障、投資成本難回收、分配監(jiān)管難到位、地方政府難作為。這“六難”瓶頸嚴(yán)重制約了公共租賃住房建設(shè)發(fā)展的順利推進(jìn)。

(一)保障對(duì)象難界定。

公共租賃住房供應(yīng)對(duì)象的身份、家庭人口、經(jīng)濟(jì)收入及財(cái)產(chǎn)狀況，以及常年所居住的城鎮(zhèn)是否有住房難以掌握。如有的家庭人口少，人均住房面積超過(guò)規(guī)定的面積，但為了申報(bào)到公共租賃住房，則將已經(jīng)遷出的原家庭人員再遷回來(lái)，通過(guò)增加人口，降低人均住房面積的虛假辦法來(lái)騙取公共租賃住房。外來(lái)務(wù)工人員連續(xù)穩(wěn)定的工作時(shí)間難以掌握。大量中低收入“夾心層”，如城鎮(zhèn)普通職工、進(jìn)城務(wù)工人員、新參加工作的大中專(zhuān)畢業(yè)生、行政事業(yè)單位新招錄低薪低級(jí)次人員，包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科研等人員因種種理由被排除在外，不能享受公共租賃住房。

(二)土地供給難安排。

目前，各地為公共租賃住房安排的土地主要是國(guó)有土地，農(nóng)村集體土地不能隨意使用。從地方角度看，公共租賃住房土地來(lái)源單一，成本高。盡管如此，地方也樂(lè)意通過(guò)征收農(nóng)村土地變現(xiàn)為國(guó)有土地，由此帶來(lái)土地出讓金收入的增加。即使允許直接使用農(nóng)村土地，可以顯著降低公共租賃住房建設(shè)成本，但對(duì)地方而言，不會(huì)自覺(jué)地、大批量地直接使用集體土地。從商品房開(kāi)發(fā)效益角度看，開(kāi)發(fā)商普遍熱衷于環(huán)境條件好的地塊，而許多偏遠(yuǎn)地段的土地就自然成了公共租賃住房的安排之地了。此外，行政事業(yè)單位院內(nèi)空閑用地，也有待于明確而用于公共租賃住房建設(shè)。因受用地計(jì)劃的限制，公共租賃住房用地也比較困難。

(三)資金籌措難保障。

地方資金配套和債務(wù)壓力大，融資難。中央補(bǔ)助資金占比較低，以廉租房為例，中央分別按每平方米400元、500元的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助，而實(shí)際造價(jià)每平方米需1200～1600元。中央補(bǔ)助資金不足實(shí)際造價(jià)的35%，而地方配套也不到50%。這樣的投入，對(duì)處于“吃飯財(cái)政”的地方來(lái)說(shuō)，資金配套壓力相當(dāng)大。同時(shí)，隨著建筑材料和人工費(fèi)用、土地成本、拆遷成本不斷上漲，地方資金配套困難很大。近年來(lái)，由于公共租賃住房建設(shè)力度加大，建設(shè)任務(wù)集中，資金需求集中釋放，為完成任務(wù)，許多地方只能通過(guò)預(yù)算外結(jié)余資金和商業(yè)融資彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足，雖然短期內(nèi)資金的供需矛盾有所緩解，但也增加了地方債務(wù)壓力，使財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大，融資貸款難度也非常大。

(四)投資成本難回收。

部分城市公共租賃住房存在“租不出去和售不出去”的問(wèn)題。南昌市反映，空置率較高，多數(shù)人希望得到租賃補(bǔ)貼租金，不希望得到住房實(shí)物。原因有兩個(gè)。一是廉租房選址較偏。許多建在交通不便，配套設(shè)施不全的地方。對(duì)中低收入者而言，居住交通成本太高，因此，寧愿選擇租金補(bǔ)貼，在就近的中心城區(qū)租房住。二是面積偏小。國(guó)務(wù)院規(guī)定，公共租賃住房應(yīng)以40平方米左右的小戶(hù)型為主。這一標(biāo)準(zhǔn)適用于人口擁擠的一線(xiàn)城市，但對(duì)二、三線(xiàn)城市來(lái)講偏低，吸引力下降。從出售及售價(jià)確定問(wèn)題看，為了回籠部分資金，江西省實(shí)行“租售并舉”政策，有效緩解了財(cái)政壓力。出售價(jià)格采取建安成本加拆遷成本，預(yù)計(jì)在市場(chǎng)價(jià)格的60%～70%之間。但由于購(gòu)房后只有部分產(chǎn)權(quán)，有購(gòu)買(mǎi)意向的群眾不多。據(jù)贛州市反映，只有12%的群眾愿意購(gòu)買(mǎi)。九江市測(cè)算，若以市價(jià)的60%，賣(mài)掉70%的保障性住房，10年后政府才能收回全部投資。

(五)監(jiān)督管理難到位。

第一，保障對(duì)象的信息收集難。目前尚未建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺(tái)，民政、住房、人力資源保障、公安、銀行等部門(mén)之間還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享聯(lián)動(dòng)，居民收入審核工作任務(wù)繁重，且信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性存在問(wèn)題。第二，住房分配和使用動(dòng)態(tài)管理難。住房分配及使用信息經(jīng)常變化，比對(duì)平臺(tái)不健全、不規(guī)范，不愿共享。尤其是現(xiàn)行政策只要求自愿比對(duì)，地方缺乏動(dòng)力，需要國(guó)家層面建立規(guī)則，并在全國(guó)范圍強(qiáng)力推進(jìn)，包括建立不動(dòng)產(chǎn)登記制度。第三，難退出。嚴(yán)準(zhǔn)入、松退出的現(xiàn)象亟待解決。第四，監(jiān)管難。

(六)地方政府難作為。

財(cái)源匱乏，資金配套緊張。由于一些地方財(cái)政收入來(lái)源較大的一塊來(lái)自于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，且民生支出還包括教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等其他方面。因此，要地方拿出更多的地塊和配套資金用于公共租賃住房建設(shè)非常困難；法律法規(guī)缺失，實(shí)施細(xì)則不完善，地方性法規(guī)不統(tǒng)一。目前，各地制定的公共租賃住房實(shí)施辦法中一般包含了總則、房源籌集、配租及使用管理等內(nèi)容，但具體方面(如貨幣補(bǔ)貼數(shù)、租金調(diào)整幅度等)都沒(méi)有明確或規(guī)定不盡合理完備，造成了公共租賃住房制度推廣遇冷、與市場(chǎng)需求不相適應(yīng)；地方立法與相關(guān)部門(mén)的政策銜接不夠。績(jī)效管理與評(píng)估制度、誠(chéng)信管理與黑名單制度、信息整合與共享制度尚未建立。在堅(jiān)持公共租賃住房的立法連續(xù)性和可預(yù)見(jiàn)性、避免實(shí)際操作中的侵權(quán)糾紛和諸多司法困局、確保立法的公正性、操作性等方面還存在諸多問(wèn)題。

三、推動(dòng)公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度創(chuàng)新的建議

公共租賃住房建設(shè)、分配、管理的總體要求是“低端有保障，中端有支持，高端有約束”?？傮w思路是“中低端收入階層以公共租賃住房為主，高端收入階層實(shí)行政府調(diào)控市場(chǎng)化”。建議60%～70%的城鎮(zhèn)居民(指中低收入)通過(guò)公共租賃住房解決其居住問(wèn)題，30%～40%的城鎮(zhèn)居民(高收入)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)商品房解決住房問(wèn)題。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度，破解實(shí)際工作中遇到的難題。為此建議：

(一)將向中低收入階層提供公共租賃住房作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。

在21世紀(jì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，除了農(nóng)村農(nóng)民的土地問(wèn)題以外，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的廣大中低收入階層的住房問(wèn)題，開(kāi)始上升為21世紀(jì)中國(guó)改革發(fā)展的基本問(wèn)題。

1.“住有所居”是中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。中華民族奠基于農(nóng)業(yè)文明，注重安居樂(lè)業(yè)的傳統(tǒng)價(jià)值取向，非常關(guān)心住房問(wèn)題?！昂惝a(chǎn)者恒心”，“住者有其屋”歷來(lái)是中國(guó)人牽情動(dòng)心的基本需求之一和中國(guó)夢(mèng)的重要內(nèi)容。“金窩銀窩不如自己的狗窩”，這句話(huà)集中體現(xiàn)了中國(guó)人對(duì)于“居者有其屋”的深刻關(guān)懷，體現(xiàn)了對(duì)人的基本住宅權(quán)利的起碼訴求。

2.當(dāng)下，中低收入階層面臨的最根本的問(wèn)題是“住房問(wèn)題”。尤其是正處在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的中國(guó)農(nóng)民，面臨著就業(yè)、上學(xué)、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等一系列重大民生問(wèn)題，但是最根本的是“住房問(wèn)題”。還有許多大中專(zhuān)畢業(yè)生、職校生，以及在行政事業(yè)單位的低薪人員，有了工作卻沒(méi)有住所。住房，主要是公共租賃住房是廣大工薪階層和億萬(wàn)外來(lái)務(wù)工人員在城市安身立命、安居樂(lè)業(yè)的根本和基礎(chǔ)。尤其在房地產(chǎn)價(jià)格多年來(lái)居高不下的情況下，很多人花盡幾代人的積蓄，甚至窮其一生都無(wú)法買(mǎi)到一套哪怕足夠容身的住房。住房已經(jīng)成為城市工薪階層、進(jìn)城外來(lái)務(wù)工人員、80后和90后依靠個(gè)人力量幾乎都無(wú)法解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。

3.“住房問(wèn)題”已經(jīng)上升為21世紀(jì)中國(guó)的兩大基本問(wèn)題之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前中國(guó)的名義城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到全國(guó)總?cè)丝诘?3%，即由1978年1.72億增加到2011年年底的近7億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0%以上。因此，城鎮(zhèn)化人口的住房問(wèn)題，已經(jīng)與我國(guó)農(nóng)民的土地問(wèn)題并列，上升為21世紀(jì)中國(guó)的兩大基本問(wèn)題之一。更應(yīng)引起注意的是，根據(jù)國(guó)家長(zhǎng)期規(guī)劃，2030年中國(guó)城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%以上，按2030年全國(guó)人口為15億人計(jì)算，城鎮(zhèn)化人口要達(dá)到10億人，將徹底改變我國(guó)絕大多數(shù)人在農(nóng)村居住的傳統(tǒng)格局，實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)人住在城市的重大歷史轉(zhuǎn)折。“住房問(wèn)題”將最終取代土地問(wèn)題，成為21世紀(jì)擺在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)改革開(kāi)放、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)執(zhí)政治國(guó)第一位的基本問(wèn)題。

4.“住房問(wèn)題”將決定當(dāng)今中國(guó)的人心向背和天下興亡?！白》繂?wèn)題”將決定中國(guó)青年的社會(huì)政治選擇。青年是“住房問(wèn)題”中的主要群體和最為弱勢(shì)的社會(huì)群體。只有真正解決了這部分人群的“住房問(wèn)題”，哪怕是有一間廉價(jià)的棲身之地，無(wú)房青年才可能在城市安身立命、安居樂(lè)業(yè)；中國(guó)特色社會(huì)主義才能在中國(guó)青年一代中站穩(wěn)腳根，青年人才可能真正在內(nèi)心深處做到愛(ài)祖國(guó)、愛(ài)共產(chǎn)黨、愛(ài)社會(huì)主義。

5.黨和政府高度重視“住房問(wèn)題”，讓黨的“住有所居”政策惠及千家萬(wàn)戶(hù)。在實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)和走中國(guó)特色社會(huì)主義道路中，黨和政府已經(jīng)把“住有所居”提高到了“對(duì)人民承諾”的高度?！笆濉币?guī)劃提出了建設(shè)保障性住房和棚戶(hù)區(qū)改造住房3600萬(wàn)套的指令性任務(wù)。習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)：“這是政府對(duì)人民的承諾，要全力完成”，“努力把住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)辦成一項(xiàng)經(jīng)得起實(shí)踐、人民和歷史檢驗(yàn)的德政工程”。正如古人所言，“宅者人之本”、“人因宅而立”。住房是人的生存之所，發(fā)展之基。解決好住房問(wèn)題是群眾的一大需求、一大期盼，也是黨和政府的一大牽掛、一大責(zé)任。隨著我國(guó)住房體制機(jī)制的建立和政策體系的完善，“住有所居”問(wèn)題必將得到更好地解決，千千萬(wàn)萬(wàn)家庭的安居之夢(mèng)必將逐步變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

6.應(yīng)從國(guó)家政策和實(shí)施層面明確和落實(shí)住房的雙重性。對(duì)于商品房，由于具有商品的屬性，可以交給市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但鑒于中國(guó)基本國(guó)情的約束，其住宅面積和個(gè)人所擁有的套數(shù)也要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的辦法加以調(diào)控，以體現(xiàn)“高端有約束”的基本要求。對(duì)于公共租賃住房，屬于社會(huì)保障的一部分，建設(shè)的目的不是為了交換，而是向符合條件者提供。這個(gè)政策讓占人口絕大多數(shù)的中低收入家庭受益，房?jī)r(jià)過(guò)高、居住公平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化和財(cái)稅金融可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題才能得到有效化解；社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安才具備堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，要分清商品房和公共租賃住房這兩類(lèi)完全不同性質(zhì)的住房。商品住房歸市場(chǎng)，公共租賃住房歸政府。政府和市場(chǎng)責(zé)任明確，中低收入階層住房難的問(wèn)題也就有了根本保障，將向中低收入階層提供公共租賃住房列入基本國(guó)策就有了最好詮釋。

7.確立公共租賃住房建設(shè)的戰(zhàn)略地位。向廣大中低收入群體提供公共租賃住房，是解決住房領(lǐng)域“市場(chǎng)失靈”的殺手锏，是解決“夾心層”住房問(wèn)題的主要手段，是住房體系中不可動(dòng)搖的穩(wěn)固基石，是加快我國(guó)城市化進(jìn)程的強(qiáng)大動(dòng)力，是保持城市競(jìng)爭(zhēng)力、凝聚力的重要工具，是政府?dāng)[脫土地收益依賴(lài)、化解財(cái)政金融困局的重要手段，是調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大內(nèi)需、提高人民“幸福指數(shù)”的有效途徑?？傊?，住房問(wèn)題既是民生問(wèn)題、可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題，更是社會(huì)成員居住權(quán)的保障問(wèn)題，是一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)期的任務(wù)。它關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)切身利益，關(guān)系人民安居樂(lè)業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定。

(二)通過(guò)多元化路徑，化解住房難問(wèn)題。

1.堅(jiān)持資金來(lái)源多元化，破解資金籌措難題。實(shí)行“存款式”和“共有產(chǎn)權(quán)”模式，以減輕政府籌資壓力。該模式主要針對(duì)符合申報(bào)條件的低偏中及中等收入人群，一方面通過(guò)預(yù)繳存款形式向這部分人籌措建設(shè)資金；另一方面與這部分人簽訂“共有產(chǎn)權(quán)”住房進(jìn)行籌資；繼續(xù)加大政府投入，發(fā)揮財(cái)政資金的引領(lǐng)作用。根據(jù)規(guī)劃安排和公共租賃住房需求，建議將政府投入增長(zhǎng)列入法定增長(zhǎng)；通過(guò)貸款貼息、稅收減免，注入資金、土地作價(jià)入股、允許配建一定比例商業(yè)用房等優(yōu)惠政策吸引投入；創(chuàng)新體制機(jī)制，引導(dǎo)企業(yè)、社會(huì)、個(gè)人等多方參與，增強(qiáng)融資的多元化和可持續(xù)性。注重引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)，采取PPP、BOT、PFI模式，參與公共租賃住房建設(shè)；運(yùn)用社?；?、信托資金、發(fā)行債權(quán)、發(fā)行彩票、配建住房，鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等形式，拓寬建設(shè)資金來(lái)源。

2.堅(jiān)持土地利用多元化，破解土地供給難題。繼續(xù)通過(guò)劃撥等形式提供國(guó)有土地支持公共租賃住房建設(shè)，并保證有30%～50%的建設(shè)用地安排給公共租賃住房；積極支持行政事業(yè)單位和工業(yè)園區(qū)利用自有土地建設(shè)公共租賃住房；允許建設(shè)具有公共租賃住房性質(zhì)的干部公寓；支持利用集體土地建設(shè)公共租賃住房，并確定按整個(gè)用地計(jì)劃20%～30%的比例進(jìn)行建設(shè)用地安排。這種不改變土地性質(zhì)、實(shí)行土地長(zhǎng)期租賃的做法，不但可以減少建設(shè)成本、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，更重要的是農(nóng)民可以得到永續(xù)的租金和土地收益；放寬小產(chǎn)權(quán)房用地政策。對(duì)于合理且不影響城市規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，在補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)、補(bǔ)繳相關(guān)費(fèi)用之后應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)，或者政府通過(guò)收購(gòu)、土地利用等方式將這些小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)變?yōu)楣沧赓U住房或共有產(chǎn)權(quán)房。對(duì)正在建設(shè)和近些年新建的小產(chǎn)權(quán)房要納入城市規(guī)劃，經(jīng)過(guò)審批予以確認(rèn)，不宜“一刀切”，單純運(yùn)用行政手段大面積拆毀，也不利于緩解群眾的住房困難。

3.堅(jiān)持房型結(jié)構(gòu)多元化，破解“大戶(hù)型、標(biāo)準(zhǔn)高”難題。堅(jiān)持小戶(hù)型、低標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)渡性實(shí)用性原則，確保占人口較大比重的城市中低收入群體能夠住上簡(jiǎn)易的公共租賃住房。資料顯示，城市中大量的外來(lái)務(wù)工人員，由于流動(dòng)性大、收入較低、吃苦性強(qiáng)，對(duì)擁有比較適宜的低租筒子樓住房就滿(mǎn)足了。許多剛參加工作的大中專(zhuān)畢業(yè)生對(duì)政府提供的單間宿舍也比較認(rèn)可。因此，為解決這部分人群的住房難、住房貴問(wèn)題而建設(shè)一批非成套的住宅(集體宿舍、單間宿舍)是一個(gè)較好的選擇；借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，興建面積較小、標(biāo)準(zhǔn)適度的公房，以破解不愿退房和賴(lài)房現(xiàn)象。以日本、韓國(guó)為例，2008年，日本出租住房每套平均面積為46.7平方米，僅相當(dāng)于自有住房面積的1/3。韓國(guó)公營(yíng)住房使用面積控制在15～50平方米。為安置進(jìn)城農(nóng)民和移民，韓國(guó)建了許多具有共有設(shè)施的公營(yíng)出租房，每層建一處公共廚房和公共廁所。因此，這類(lèi)住房保障標(biāo)準(zhǔn)，可以減少政府過(guò)大的財(cái)政壓力，防止住房被非中低收入者長(zhǎng)期占用而導(dǎo)致“賴(lài)居”現(xiàn)象；堅(jiān)持分層次和梯度化原則，針對(duì)不同的保障群體，設(shè)計(jì)不同形式和標(biāo)準(zhǔn)的住房，以滿(mǎn)足不同層次的需要。

4.堅(jiān)持建設(shè)選址多元化，破解功利性、歧視性難題。公共租賃住房建設(shè)選址要貫徹“規(guī)劃合理、基本配套、非功利和非歧視”原則，做到強(qiáng)制選址、配套建設(shè)、便利群眾生活。建議加強(qiáng)規(guī)劃布局，確保選址合理，強(qiáng)制公房面積占比。應(yīng)依據(jù)城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局和住房困難群體的需求，強(qiáng)制規(guī)定公共租賃住房在城市規(guī)劃布局和商品房建設(shè)計(jì)劃中的占比。按照屬地化原則，面向中低收入家庭、新就業(yè)職工、外來(lái)務(wù)工人員、各類(lèi)人才供應(yīng)的公共租賃住房，堅(jiān)持與城市發(fā)展、工業(yè)園區(qū)、科技孵化器同步規(guī)劃、同步配套、同步建設(shè)；強(qiáng)化規(guī)劃完善，力求設(shè)施齊全，不得偏遠(yuǎn)選址建設(shè)，否則，上級(jí)政府不予安排資金支持。綜合考慮居住家庭的實(shí)際需求，同步規(guī)劃建設(shè)教育、醫(yī)療、商業(yè)、文化等公共服務(wù)設(shè)施，解決其交通出行、子女入學(xué)等問(wèn)題；突出生活便利，注重配套結(jié)合，抓好分散興建。公共租賃住房建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持在交通和市場(chǎng)供給便利及商品房開(kāi)發(fā)地段插花建設(shè)為主，突出利用舊城和棚戶(hù)區(qū)改造在原址建設(shè)公共租賃住房。突出與周邊商業(yè)區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等結(jié)合配套；突出城內(nèi)分散興建，避免過(guò)于集中興建而導(dǎo)致一系列社會(huì)問(wèn)題。

5.堅(jiān)持保障對(duì)象多元化，破解“夾心層”住房難題。堅(jiān)持公平、規(guī)范的原則，做到公共租賃住房既要覆蓋戶(hù)籍人口，也要覆蓋外來(lái)人口，既要覆蓋低收入群體，也要覆蓋買(mǎi)不起商品房，又不能享受廉租房的“夾心層”。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際收入水平和住房消費(fèi)水平，計(jì)算出較為合理的住房支付能力指標(biāo)值，以此依據(jù)來(lái)確定保障范圍；做好住房支付能力測(cè)算，確定公共租賃住房對(duì)象的收入線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)。建議根據(jù)房?jī)r(jià)收入比高低來(lái)確定保障對(duì)象的范圍。如將房?jī)r(jià)收入比按4倍、6倍、8倍三檔掌握，劃分保障對(duì)象的范圍。4倍以下，僅保障10%(理論值)最低收入家庭，同時(shí)考慮低收入的外來(lái)務(wù)工人員、大中專(zhuān)學(xué)生和過(guò)渡性人群；4～6倍，保障范圍擴(kuò)大到20%(理論值)的低收入家庭，同時(shí)考慮低收入的外來(lái)務(wù)工人員、大中專(zhuān)學(xué)生和過(guò)渡性人群；6倍以上，保障范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到40%(理論值)的中等偏低家庭，同時(shí)考慮這個(gè)層次的外來(lái)務(wù)工人員、大中專(zhuān)學(xué)生和過(guò)渡性人群。另外，根據(jù)收入與房?jī)r(jià)變化情況2～3年動(dòng)態(tài)調(diào)整一次；建立針對(duì)中低級(jí)次或家庭負(fù)擔(dān)重的行政事業(yè)單位人員的住房保障體系。借鑒日本、韓國(guó)等國(guó)家為公務(wù)人員提供低價(jià)租賃或可售租房的做法，將這部分人員納入公共租賃住房保障體系，通過(guò)興建一批“干部公寓”給予安置。

6.堅(jiān)持房租價(jià)格多元化，破解租金標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”難題。按照分類(lèi)設(shè)定租金的要求，統(tǒng)一公共租賃住房的租金標(biāo)準(zhǔn)。目前我國(guó)各地公共租賃住房租金標(biāo)準(zhǔn)不一，也難以體現(xiàn)政府對(duì)中低收入者的關(guān)懷。因此，(1)建議按地段和房型分類(lèi)確定一、二、三類(lèi)，即按市場(chǎng)租金水平的25%、45%、65%確定地段和房型租金數(shù)據(jù)；(2)根據(jù)中低收入家庭生活水平，實(shí)行差別租金，對(duì)低保者實(shí)行政府補(bǔ)貼，對(duì)低保邊緣戶(hù)和低收入者，以及剛就業(yè)的大中專(zhuān)畢業(yè)人員，包括低級(jí)次行政事業(yè)工作人員，按市場(chǎng)價(jià)的25%～45%確定租金或進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。對(duì)于中等收入的無(wú)房戶(hù)且收入基本穩(wěn)定者，如中等級(jí)次的行政事業(yè)工作人員，按照市場(chǎng)價(jià)的45%～65%確定租金或相應(yīng)補(bǔ)貼數(shù)據(jù)。最后，按上述(1)(2)點(diǎn)，即將地段和房型租金及家庭生活水平相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)相加除二再乘以相應(yīng)系數(shù)，即得出“多元化”的分類(lèi)租金標(biāo)準(zhǔn)；實(shí)行租房保證金和全繳全退或部分退制度。為了避免賴(lài)?yán)U租金和便于住房退出，在具體操作上，可采取租金“全繳即退或部分退”的辦法，即對(duì)承租對(duì)象首先每月按當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)租金水平全額上繳租金，然后根據(jù)核定的應(yīng)繳租金，全退(如低保戶(hù))或部分退繳租金給承租對(duì)象。一旦發(fā)現(xiàn)承租者已購(gòu)房或超過(guò)規(guī)定的家庭收入標(biāo)準(zhǔn)，除了責(zé)令其退房外，則改為市場(chǎng)價(jià)收繳租金，直到退出公房為止。

7.堅(jiān)持租賃年限多元化，破解公房難退出難題。統(tǒng)一規(guī)范租賃期限。根據(jù)承租戶(hù)的生活水平，確定不同的住房租賃期限。建議3年期限改為5～8年。從各地實(shí)踐看，一般住戶(hù)很難承租3年就退出，即使達(dá)到一定的收入水平，只要沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)商品房，應(yīng)允許繼續(xù)承租。因此，對(duì)生活水平有所提高的承租戶(hù)可運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，即調(diào)整租金的辦法進(jìn)行規(guī)范。據(jù)有關(guān)資料介紹，北京市將取消收入水平的核定，保障性住房將擴(kuò)至非北京戶(hù)籍，凡是住房面積沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和沒(méi)有住房的均可以申請(qǐng)。這個(gè)做法值得借鑒；對(duì)中等偏低收入階層買(mǎi)不起房或沒(méi)有買(mǎi)房，且符合條件的，可以長(zhǎng)期租賃住房，也可以將租賃期限延至10～20年或更長(zhǎng)時(shí)間；對(duì)符合條件的低保戶(hù)、邊緣戶(hù)緩用或取消租賃年限的規(guī)定。對(duì)于需要長(zhǎng)年承租(如10年以上)且符合條件的，可以購(gòu)買(mǎi)部分產(chǎn)權(quán)。對(duì)無(wú)房戶(hù)需要常年租賃公共租賃住房的，應(yīng)制定切實(shí)可行的優(yōu)惠政策，而非運(yùn)用簡(jiǎn)單的行政辦法，強(qiáng)行承租戶(hù)退出；積極探索人性化退出機(jī)制。包括獎(jiǎng)勵(lì)式退出、租轉(zhuǎn)售退出、購(gòu)買(mǎi)式退出、股份制(共有產(chǎn)權(quán))式退出，等等。

8.堅(jiān)持住房產(chǎn)權(quán)多元化，破解政府負(fù)擔(dān)過(guò)重難題。實(shí)行“共有產(chǎn)權(quán)”制度。在國(guó)有土地建設(shè)的公房，可以采取“共有產(chǎn)權(quán)”方式，由住戶(hù)承擔(dān)部分、大部分或全部建房成本；在集體土地建設(shè)的公房則由政府出面協(xié)調(diào)并規(guī)定集體和住戶(hù)各自承擔(dān)的部分、大部分或全部的建房成本；可以先租后買(mǎi)或全部或部分購(gòu)買(mǎi)使用權(quán)，租金由兩部分構(gòu)成，一部分為土地使用費(fèi)，一部分為建設(shè)成本，經(jīng)核算按住戶(hù)權(quán)利占比支付，全部承擔(dān)建設(shè)成本的支付土地使用費(fèi)，不付成本租金；探索租售并舉，以緩解資金壓力。建立租售并舉常態(tài)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和住房供求狀態(tài)來(lái)調(diào)整租與售的關(guān)系；探索激勵(lì)方式，向保障對(duì)象出售部分產(chǎn)權(quán)，購(gòu)買(mǎi)的公共租賃住房可以繼承、抵押，但不得出租、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)予等市場(chǎng)交易，購(gòu)買(mǎi)人確需轉(zhuǎn)讓或抵押的，由政府回購(gòu)，確保公共租賃住房封閉運(yùn)行，杜絕利用公共租賃住房出售、轉(zhuǎn)租等謀利現(xiàn)象。

9.堅(jiān)持監(jiān)督管理多元化，破解政府作為難題。突出“三公”和不動(dòng)產(chǎn)登記制度。真正把公共租賃住房建設(shè)、分配與管理全部推向社會(huì)，實(shí)行政府管理與社會(huì)公眾、新聞媒體監(jiān)管相結(jié)合，實(shí)行全方位的公正、公開(kāi)、公平和透明的監(jiān)管措施。建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，推進(jìn)全國(guó)住房信息化建設(shè)，防止騙租、騙補(bǔ)、騙購(gòu)等違法行為；建立誠(chéng)信管理及保證金制度。應(yīng)明確規(guī)定，凡申報(bào)公共租賃住房時(shí)，申報(bào)者首先要同意本人或家庭有關(guān)信息全部如實(shí)向住房信息系統(tǒng)提供，并承諾所提供資料的真實(shí)性，否則，無(wú)條件退出、沒(méi)收保證金、列入黑名單并自愿接受法律法規(guī)的懲處(如根據(jù)情節(jié)輕重5～10年，甚至終身不得申報(bào)公共租賃住房的處罰)；建立各類(lèi)監(jiān)管機(jī)制。包括多部門(mén)網(wǎng)上聯(lián)審機(jī)制、定期動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，公示機(jī)制、準(zhǔn)入退出機(jī)制、舉報(bào)與獎(jiǎng)罰機(jī)制、問(wèn)責(zé)及責(zé)任追究機(jī)制；探索委托管理、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，加強(qiáng)公共租賃住房的管理，針對(duì)部分保障對(duì)象收入低的現(xiàn)狀，探索保障對(duì)象通過(guò)投入勞動(dòng)減抵租金的途徑，進(jìn)一步降低管理成本，提高服務(wù)水平，使公房和公用設(shè)施運(yùn)行保持良好狀態(tài)。

四、加快推進(jìn)公共租賃住房立法與監(jiān)督

(一)加強(qiáng)立法與權(quán)益保護(hù)。

加快制定和出臺(tái)《中華人民共和國(guó)公共租賃住房管理法》，做到有法可依，保證全過(guò)程的監(jiān)管透明和各環(huán)節(jié)的公正性。將黨中央提出的“住有所居”的要求提升到國(guó)家立法層面，即將國(guó)家向中低收入階層提供公共租賃住房作為一項(xiàng)基本國(guó)策和國(guó)家法定義務(wù)納入立法。只有加快公共租賃住房立法，明確界定住房保障范圍和保障對(duì)象，并對(duì)其享有的合法權(quán)益作出法律規(guī)定，國(guó)家長(zhǎng)治久安、人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)和諧發(fā)展就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)法定投入與保障問(wèn)責(zé)。

發(fā)揮政府在公共租賃住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的住房建設(shè)財(cái)政資金投入機(jī)制，將公共租賃住房建設(shè)資金按法定比例納入公共財(cái)政預(yù)算支出范圍。采取政府直接建設(shè)、政府與企業(yè)共建和企業(yè)獨(dú)立建設(shè)模式，多渠道、多方式籌集建設(shè)資金。尤其向符合條件的保障對(duì)象以個(gè)人名義投入公共租賃住房建設(shè)的，在法律上要網(wǎng)開(kāi)一面，并對(duì)其合法權(quán)益給予保護(hù)；在規(guī)劃商品房布局中，公共租賃住房建設(shè)的占比，在法律上要給予明確；對(duì)資金投入、土地提供、金融支持、財(cái)稅優(yōu)惠、信息共享等要明確各級(jí)政府的責(zé)任分工，建立約談、問(wèn)責(zé)和獎(jiǎng)罰機(jī)制。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管與信息公開(kāi)。

公正、公平、公開(kāi)地分配公共租賃住房不僅關(guān)系千家萬(wàn)戶(hù)“住有所居”夢(mèng)想的實(shí)現(xiàn)，更考驗(yàn)政府的公信力及社會(huì)管理能力。信息公開(kāi)與違法嚴(yán)懲，是實(shí)現(xiàn)住房公平、公正分配的有效形式。因此，法律上對(duì)公共租賃住房信息的公開(kāi)要作出明確規(guī)定。對(duì)騙取住房資格者要列入“黑名單”嚴(yán)厲懲處，并實(shí)行終身禁入制。要加強(qiáng)行政管理和監(jiān)督，要將誠(chéng)信申請(qǐng)準(zhǔn)入、退出與個(gè)人征信管理體系緊密聯(lián)系，加大對(duì)違規(guī)者的震懾力，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

(四)人大監(jiān)督與社會(huì)參與。

人大監(jiān)督和執(zhí)法檢查是公共租賃住房諸多監(jiān)督中的重要環(huán)節(jié)。包括是對(duì)落實(shí)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定和規(guī)劃布局建設(shè)等進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)公共租賃住房的實(shí)施規(guī)模、資金投入、建設(shè)質(zhì)量與分配、管理等進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。同時(shí)，發(fā)揮人民政協(xié)的監(jiān)督作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界的廣泛參與，依法維護(hù)群眾和輿論媒體監(jiān)督的合法權(quán)利，進(jìn)一步促進(jìn)公共租賃住房建設(shè)、分配、管理環(huán)節(jié)的公正與公平。

五、結(jié)論

“住房難”不僅是住房領(lǐng)域的問(wèn)題，而且是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中諸多矛盾和問(wèn)題的綜合反映，它涉及城市化發(fā)展、收入分配格局調(diào)整、財(cái)稅金融制度完善、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、人心背向和中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)等重大問(wèn)題。住房制度改革以來(lái)的實(shí)踐再次表明：解決住房問(wèn)題，國(guó)家統(tǒng)建、福利分配的老路走不通，完全靠市場(chǎng)也不行。必須堅(jiān)持“兩條腿”走路，一方面抓好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控，一方面加強(qiáng)住房保障制度創(chuàng)新和推進(jìn)力度，形成以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿(mǎn)足多層次需求的住房供應(yīng)體系。當(dāng)前，中國(guó)最大的希望在于社會(huì)本身。人心凝聚了，幸福指數(shù)提高了，社會(huì)就有力量，中國(guó)夢(mèng)就一定能夠早日實(shí)現(xiàn)。本項(xiàng)目研究的最大亮點(diǎn)是：通過(guò)對(duì)公共租賃住房建設(shè)、分配、管理制度的創(chuàng)新研究，為政府解決中低收入群體住房問(wèn)題提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和智力支持，為改善廣大群眾的住房條件，提高人民的幸福指數(shù)，建設(shè)和諧社會(huì)建言獻(xiàn)策。住房問(wèn)題已經(jīng)不是一個(gè)單純的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，更是一個(gè)政治問(wèn)題。將公共租賃住房建設(shè)，作為我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策和國(guó)家戰(zhàn)略加以推進(jìn)，勢(shì)在必行，事在可行。

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：2095-3151(2014)67-0056-08