●張慧玲

從“三公”經(jīng)費公開到“四本”預算編制
——淺談我國政府預算公開改革

●張慧玲

2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了 《全國人民代表大會常務委員會關于修改 〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的新預算法，新法自2015年1月1日起施行。新預算法首次明確規(guī)定將全面實行“四本”預算（即公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算）的全口徑預算管理體系，是此次新法出臺中的一大亮點。如果說，2011年的中央各部委對“三公”經(jīng)費公開是我國政府預算公開進行“陽光財政”改革的一個里程碑，那么，此次“四本”預算的全口徑預算編制體系的建立，實現(xiàn)了從“一本”賬（即公共預算）到“四本”賬的轉變，標志著我國在政府預算公開改革道路上邁出了堅實的一步。

一、我國政府預算公開的現(xiàn)實意義

原預算法自1995年施行來近20年，我國財政收入總體水平實現(xiàn)了快速增長。財政收入總額由過去的5000多億元增長到了近13萬億元，增幅為近26倍。同時，財政支出總額也呈水漲船高態(tài)勢，出現(xiàn)了財政收入增長幅度越大，財政赤字和地方政府負債總額越多的現(xiàn)象。按理，我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的階段，存在適當金額的財政赤字和地方政府負債是很正常的。然當下非常突出的問題是，快速增長的財政收入和政府債務不斷增多并沒有讓我國公共領域和公共事業(yè)得到有效的改善，反而造成了財政赤字和地方政府的欠賬越來越多，既困擾著當前經(jīng)濟和社會發(fā)展，也影響著居民生活。深糾其因，出現(xiàn)這個問題的根本原因就是政府部門對公共資金使用效率不高。而造成公共資金使用效率不高的深層次原因就是政府預算公開程度不高、預算公開透明度不強，使大量的公共資金長期處在無監(jiān)督或是監(jiān)督不力的狀態(tài)下運行。

政府預算公開是建立我國現(xiàn)代公共預算制度的基本要求。公共資金取之于民、用之于民，對于錢如何花、花到哪里、效果如何，就應當公開透明。因此，通過及時、有效地把財政預算資金向社會公眾公開，接受社會公眾的輿論監(jiān)督，推進預算資金“陽光化”，政府部門是責無旁貸的。從深層次上來看，政府預算公開既是我國公共預算制度領域改革的突破口，又是深化我國當前財稅體制改革的一項核心內容。

二、我國政府預算公開改革的演進歷程

自建國以來，我國在財政預算公開改革道路上主要經(jīng)歷了三個階段。由1951年的“國家機密、不得向社會公開”到1999年的“政府部門預算情況向特定人群（即人大代表）公開”，再到近年來“政府部門預算要向社會公眾公開”三個階段的逐步演進。

（一）第一階段：國家機密、不得向社會公開

1951年頒布的《保守國家機密暫行條例》中明確規(guī)定：“對于涉及到國家財政計劃和國家概算、預決算信息以及各種財務機密的事項不得向社會公開，屬于國家機密”。

（二）第二階段：向特定人群（人大代表）公開

1999年，全國人大常委會審議通過的《關于加強中央預算審查監(jiān)督的決定》首次針對編制部門預算以及細化單位預算等方面提出了明確要求。此后，部門預算的細賬開始向特定人群（即人大代表）公開。

（三）第三階段：向社會公眾公開

（1）早期政府預算公開的探索。2000年，河南焦作最早開始探索部門預算提交和政府預算公開的改革。提出了公民可進入財政信息服務大廳查看部門預算情況；2004年，預算法啟動修訂。2005年，浙江溫嶺進行了參與式預算試點“民主懇談”，后來“民主懇談”進一步深化到預算公開。2006年，湖北省開始公開部分財政編制和政務信息情況。

（2）首個涉及預算公開的制度落地。2007年4月，頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第492號）中規(guī)定：“要將財政預決算報告、財政收支情況、各類財政專項資金的管理以及資金使用情況列為需要重點公開的政府信息”。該條例于2008年5月1日起正式實施。

（3）政府預算公開化運動的全面推廣。從2008年年底開始，上海閔行區(qū)連續(xù)兩年對本市政府財政預算資金組織進行預算聽證會。2009年底，財政部等部門已經(jīng)在籌劃如何推進中央部門政府預算公開。2010年3月初，財政部發(fā)布了《關于進一步做好地方財政預算信息公開的通知》，通知中明確要求各地要及時主動地公開各自財政預算信息。隨后，財政部又要求中央各部委在2010年全國“兩會”結束后15天內公開各自的部門預算。與此同時，財政部在網(wǎng)站上公開了部分比以前更多、內容更詳細的財政預算資金信息，內容甚至包括國有資本經(jīng)營預算。2011年4月，科技部在眾多中央部委中率先公開其當年的“部門賬本”，首次將“三公”經(jīng)費預算情況細化并公之于眾。其他中央部委緊隨其后，逐步公開各自的“三公”經(jīng)費情況。2013年11月，黨的十八屆三中全會上決定改進預算管理制度，會議審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“要改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”。2014年3月，財政部發(fā)布了《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，要求各級政府部門預決算均要按照支出功能分類全部細化到最底層科目“項”級，對于專項轉移支付預算、決算均要求細化到具體項目。2014年4月，在十二屆全國人大常委會第八次會議上討論了預算草案三審稿，將進一步規(guī)范政府收支行為、建立健全全面規(guī)范公開透明的預算制度寫入立法目的，推進了“四本”預算全口徑預算編制體系的確立。

（4）新預算法落定出臺。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改 〈中華人民共和國預算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的新預算法，自2015年1月1日起施行。歷時10年的預算法修訂終于落定出臺。新法明確規(guī)定了“政府的全部收入和支出都應當納入預算”，并以立法的形式明確將全面實行 “四本”預算的全口徑預算管理體系。

三、我國政府預算公開改革取得初步成效

在我國進行十余年的政府預算公開改革和探索過程中，特別是近年來中央各部委連續(xù)五年推進部門預算和“三公”經(jīng)費的公開，我國政府預算公開改革工作取得了一定成效：一方面，中央部委“三公”經(jīng)費管理制度得到了完善，部門預算的編制進一步細化，各級部門倡儉治奢，推動政風變化，在堅持零增長原則上嚴格控制“三公”經(jīng)費，預算資金總額較上年只減不增，提升了財政預算資金的使用效率，騰出更多社會資金用于改善民生；另一方面，通過引入社會公眾的民主監(jiān)督，有效改善各級政府部門對財政預算資金的執(zhí)行管理，使其進一步用好人民賦予的財權。

（一）預算公開范圍逐年擴大，公開內容更趨于細化

2010年，共有75個中央部委在首次推進部門預算公開過程中向社會公眾公開曬出“自家”賬本，公開內容包括《財政撥款支出預算表》和《部門預算收支總表》。

2011年，共有92家中央部委公開了部門預算。其中，科技部率先公開其“三公”經(jīng)費情況，成為第一個公布“三公”經(jīng)費預算的中央部委，部門預算公開也實現(xiàn)了從“大賬”到“細賬”轉變。

2012年，共有95家中央部委公開了部門預算。“三公”經(jīng)費預算隨同上年度部門決算一起在7月份公開，在預算科目上中央各部門將教育、醫(yī)療衛(wèi)生等5個“類”級支出細化公開到最底層“項”級科目。

2013年，共有95家中央部委公開了部門預算?！叭苯?jīng)費預算首次隨同當年度的部門預算在4月份同臺亮相，更加有利于社會公眾對預決算情況進行監(jiān)督。預算公開內容上趨于細化，在上年度的基礎上進一步擴展到文化體育與傳媒、科學技術2個“類”級科目，在教育、科學等7個重點支出領域，將部門預算細化公開到最底層“項”級科目，并且在上年度公開的基礎上增加了《政府性基金收入情況》。

2014年，90多個中央部委的部門預算集體亮相。根據(jù)相關要求，今年中央和地方所有財政撥款的部門（除涉密部門或內容外）均應該向社會公開本部門預算、決算，而且要求全部財政預算資金支出均按照支出功能分類細化到最底層“項”級科目。在公開內容，較上年“五張表”的基礎上，新增填報《“三公”經(jīng)費財政撥款預算表》，同時將“三公”經(jīng)費中的“公務用車購置費與運行費”進行了更加細化的拆分，分別列為“公務用車運行費”、“公務用車購置費”。另外更新了各部委“三公”經(jīng)費明細賬的列示方式，將2014年度財政撥款預算數(shù)與2013年預算數(shù)、2013年預算實行執(zhí)行數(shù)進行對比列示，以方便社會公眾進行直觀對比，更好地接受民眾輿論監(jiān)督。

（二）嚴控“三公”經(jīng)費預算總規(guī)模，有效提升資金使用效率

筆者對近年來財政部公布中央本級“三公”經(jīng)費的數(shù)據(jù)進行了匯總，發(fā)現(xiàn)近五年來財政撥款預算數(shù)和實際預算執(zhí)行數(shù)均呈下降趨勢（表一），特別是2012年中央部門“三公經(jīng)費”財政撥款預算較2011年預算執(zhí)行數(shù)大幅下降近20億元。

近五年中央部門各年度財政預算資金具體實際執(zhí)行明細情況（表二)：

從表中可以清晰地看到：從黨中央提出“八項規(guī)定”，到習總書記關于厲行勤儉節(jié)約的重要批示，再到李克強總理對于本屆政府任期內“三公”經(jīng)費只減不增的承諾，這些“政策信號”的具體落實情況在近年來公布的以“三公”經(jīng)費為代表的預算公開中都得到了明確體現(xiàn)。政府預算公開既順應了公眾的期待，又促使各級財政預算部門更加科學合理地安排好預算資金。

四、我國政府預算公開存在的問題及幾點建議

經(jīng)細研近年來部門預算公開的信息，也不難發(fā)現(xiàn)目前我國預算公開還尚存在著不少問題：如預算編制方法還存在一些弊端；部門預算資金的公開仍不夠細化；對于公眾所關切的行政人員經(jīng)費列示仍然不夠明朗；地方政府預算公開推進力度還有待加強；社會公眾參與度不高，等等。

就此以行政經(jīng)費、人員經(jīng)費公開情況為例，從財政部公布的2014年中央部門“三公”經(jīng)費來看，今年已公開的95個中央部委基本達到 “部門預算資金支出需全部公開到支出功能分類的最底層項級科目”這個要求。但公眾最關注的行政經(jīng)費、人員經(jīng)費支出情況仍不清晰、不明朗，一度成為社會各界質疑的焦點。審計署是今年公布最詳細的部門。與之相比的95個中央部委中，只有審計署等少數(shù)部門公開了人員經(jīng)費，大多數(shù)中央部委公布的行政經(jīng)費都納入“基本支出”中，并未單獨提及其具體支出情況，而對于人員經(jīng)費支出情況多數(shù)部門則根本未涉及。但審計署公布的2014年人員經(jīng)費是分散到 “機關服務 （項）支出預算”、“行政運行（項）支出預算”、“事業(yè)運行（項）支出預算”等項目中，并未同步公開其人員編制數(shù)量，所以即使公布人員經(jīng)費的總額，也無法了解到人均人員經(jīng)費。

毋庸置疑，我國政府預算公開改革是一個長期的進程，涉及的因素很多，也很復雜，在改革過程中前行的每一步都會顯得很艱難。因此，如何有效解決當前預算公開中存在的問題顯得尤為重要,筆者就此提出幾點建議：

（一）改進預算編制方法，建立“四本”預算全口徑編報體系

目前我國的預算編制方法還存在編制項目過粗、口徑單一、編制時間較短、報算報告不明朗等弊端。通過改進預算編制方法，使編制出的新部門預算準備過程更為充分，預算報告內容口徑更全面、具體項目更為細致且通俗易讀。各級政府部門要以此次新預算法出臺為契機，按照新法的要求建立起包括公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算（即“四本”預算）的全口徑預算編報體系。同時，在細化編制“四本”預算時，應做到收支真實、數(shù)額準確，全面納入、確保完整，分類明晰、減少交叉，銜接統(tǒng)籌、科學配置。對于每個發(fā)展性項目都要把所需勞務和物質投入量、定額資金需要量以及相應的績效指標、績效目標等情況在預算報告中列明，并進一步細化支出經(jīng)濟分類科目，以便能達到可審核、可監(jiān)控、能實現(xiàn)直接支付的程度。

（二）打破預算公開細化的利益束縛，深入推進“三公”經(jīng)費公開力度

要確保預算公開工作在實行過程中落地生根、不打折扣，除了財政部門提出的具體要求之外，還應有效借助于行政體制改革的力量。由于預算公開直接關系到各級政府部門及其所在部門領導的利益分配、資金安排和使用權力等因素，所以，預算能否公開、公開程度如何，最為關鍵的是要看各級政府部門及其所在部門領導的態(tài)度。如果領導的市場意識濃厚、大局意識強烈或是對權力接受制約的態(tài)度明朗，那么預算公開的阻力就小。反之，就很難實現(xiàn)真正公開，并有可能成為預算公開改革的障礙。因此，要深入推進部門預算及“三公”經(jīng)費公開細化就必須打破各種利益的束縛。

（三）深入推進地方政府對于預算公開的力度

經(jīng)過連續(xù)五年扎實地推進中央部門預算公開，中央部委預算公開內容較往年更加細化詳實、部門預算公開時間更加集中。但矛盾也顯現(xiàn)出來：一方面，只有中央部委預算“頂層”的公開，而地方政府“基層”預算不公開或公開力度不大、公開內容不詳細，那么政府預算公開工作就很難認為是成功的；另一方面，部分地方政府對預算公開消極對待，使預算公開工作不全面推開或推開時存在不徹底、不全面、不深入、不詳細的情況，中央預算公開的信息內容因此也會大打折扣。例如，地方財政轉移支付預算資金到底是如何使用的，財政專項預算資金有沒有全部落實到位等等，這些信息都需要地方政府進一步推進地方預算的公開，以便對這些財政預算資金的分配和具體落實情況做出科學評價。

（四）落實人大在預算公開中的實質審查和監(jiān)督作用

人大對預算公開的作用主要體現(xiàn)在建立預算實質審查制度和落實預算監(jiān)督權利兩個方面。同時，人大對政府預算的制約方式主要有立法和直接參與預算過程兩種。通過人大行使審查與批準預算法案權利，一方面，可以掌控財政預算資金的使用，截斷有些政府部門濫用權力的物質來源，從而達到威懾政府的目的；另一方面，通過代議機關民意的行使，表明民選代表和人民對政府的信任與支持，從而保證政府在運作權力時的正當性，改善對預算資金管理模式，用好人民賦予的財權。

“任何監(jiān)督都不如公開有效”，推進政府預算公開是建立我國現(xiàn)代財政制度的一項基本內容，也是建設創(chuàng)新政府、法治政府、廉潔政府的內在要求。從中央部門“三公”經(jīng)費的公開，再到建立“四本”預算全口徑編報體系，我國在進行了10余年的政府預算公開改革探索的道路上砥礪前行。通過對“透明”預算的改革，既讓公眾參與到政府公共資金使用的監(jiān)督中去，有效提升了政府預算資金的使用效率，又充分體現(xiàn)出我國政府打造“陽光財政”的力度和決心，真正實現(xiàn)讓權力在“陽光”下運行。

（作者單位：安徽省銅陵市市政工程管理處財務科）