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        論農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理法律保障以義務(wù)教育階段為例*

        2014-04-09 09:53:46
        關(guān)鍵詞:子弟學(xué)校教育權(quán)流入地

        徐 琴

        (湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院 思政理論教研部,浙江 湖州 313000)

        我國農(nóng)民工現(xiàn)象是伴隨著改革開放,以及城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化的過程而產(chǎn)生的。隨著改革開放的縱深發(fā)展,我國出現(xiàn)了城市化進(jìn)程加快與外來農(nóng)民工隨遷子女受教育難的矛盾。長期以來,農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)問題一直備受關(guān)注。國家陸續(xù)出臺了一系列相關(guān)政策和法律,例如:2001年出臺了“以流入地政府為主、以公辦學(xué)校為主依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育權(quán)利”的“兩為主”政策;2003年國務(wù)院辦公廳發(fā)文,要求多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué),在入學(xué)條件等方面與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁;2006年新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》,也規(guī)定將接納非戶籍居住地上學(xué)的兒童納入政府管理的范疇,等等。2011年,我國初步解決了農(nóng)民工隨遷子女在城市接受義務(wù)教育的問題。但是,落實(shí)狀況依舊不容樂觀。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)研數(shù)據(jù),我國農(nóng)民工總量超過2.6億人,仍然有20%的農(nóng)民工子女無法進(jìn)入全日制公辦中小學(xué)校就讀。農(nóng)民工隨遷子女受教育的嚴(yán)峻形勢嚴(yán)重挑戰(zhàn)著我國教育公平的底線。因此,如何通過法治來保障和實(shí)現(xiàn)這些弱勢群體子女的平等受教育權(quán),是中國當(dāng)前社會急需解決的重大課題。

        一、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理的重要性

        1.有助于解決教育平等權(quán)在理論與教育實(shí)踐中的沖突 羅爾斯認(rèn)為:“社會的平等要滿足兩個(gè)條件:第一,它們所從屬的各種崗位和職位應(yīng)在機(jī)會平等條件下對所有人開放;第二,它們要最有利于那些最不利的社會成員?!保?](P5)因此,農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)不僅應(yīng)該得到“平等”對待,而且,基于他們在家庭經(jīng)濟(jì)條件、流動狀況、受教育基礎(chǔ)等方面均處于劣勢,理應(yīng)在受教育方面得到適當(dāng)?shù)膬A斜性照顧,甚至為他們提供正規(guī)學(xué)校教育以外的補(bǔ)充教育。然而,應(yīng)然與實(shí)然相差甚大。

        國家確實(shí)出臺了一系列相關(guān)的政策法律文件,為農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了一定的政策法律保障。然而,大部分的國家政策是指導(dǎo)性的,缺乏強(qiáng)制性內(nèi)容,更無具體的懲罰性措施。為執(zhí)行這些國家政策,各地紛紛制定具體的配套實(shí)施細(xì)則。然而,這些地方實(shí)施細(xì)則里的某些條款實(shí)質(zhì)上限制了農(nóng)民工隨遷子女進(jìn)入流入地公辦學(xué)校就讀的可能性,客觀上造成了教育平等權(quán)在理論和實(shí)踐中的嚴(yán)重脫節(jié)。

        2.有助于流入地城市自身的發(fā)展 美國城市學(xué)家沃思(louis wirth)認(rèn)為,城市性狀態(tài)的重要變量之一是人口異質(zhì)性,高度的社會流動是促進(jìn)城市發(fā)展的重要動力,對流動人口的接納和流動人口融入所處環(huán)境的能力不僅是衡量一個(gè)城市對外開放的標(biāo)準(zhǔn),也是一個(gè)城市發(fā)展?jié)撃艿捏w現(xiàn)。[2](P15)可見,流入地政府完全不需要擔(dān)心大量農(nóng)民工涌入城市影響城市治理。相反,這種現(xiàn)象正說明了城市發(fā)展具有巨大潛能。流入地政府對農(nóng)民工的接納,自然也包括對解決隨遷子女受教育問題的默認(rèn)。因此,積極解決農(nóng)民工隨遷子女受教育問題,絕不是施舍和恩惠,而是積極挖掘城市發(fā)展的潛能。

        3.有助于構(gòu)建社會主義和諧社會 我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會,應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。經(jīng)濟(jì)條件較差的農(nóng)民工在城市遭遇生活環(huán)境和社會環(huán)境的雙重剝奪,遭遇社會不平等的刺激,在社會心理機(jī)制的作用下,容易發(fā)生人性扭曲甚至破壞。于是,他們極易傾向于“報(bào)復(fù)社會”,即在心理上、行為上對自己、對他人、對社會進(jìn)行報(bào)復(fù)。在這樣的社會環(huán)境下,構(gòu)建社會主義和諧社會必定困難重重。

        4.有助于推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國夢的進(jìn)程 眼下,最近的中國夢是“2020年全面建成小康社會”這一百年目標(biāo)。該目標(biāo)的具體化即為全面的“小康夢”。全面的“小康夢”表現(xiàn)在社會教育方面,即為落實(shí)老百姓的“求學(xué)夢”,這當(dāng)然包括了農(nóng)民工隨遷子女的“求學(xué)夢”??梢?,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工隨遷子女的“求學(xué)夢”是這幾年必須解決的重大事宜。

        長遠(yuǎn)的中國夢是“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。這一宏偉目標(biāo)綜合體現(xiàn)為“國家夢”“民族夢”與“人民夢”。中國夢歸根到底是人民幸福之夢。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工來說,身為父母的他們,在異地他鄉(xiāng)感到最幸福的事,莫過于自己的孩子能和當(dāng)?shù)睾⒆右粯釉诔鞘欣锵碛衅降鹊氖芙逃龣C(jī)會和條件。

        二、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困的主要表現(xiàn)

        1.受教育機(jī)會權(quán)的貧困 受教育機(jī)會權(quán)是指公民個(gè)人依法均等獲得接受一定形式的、一定階段的受教育機(jī)會的權(quán)利。受教育機(jī)會權(quán)是實(shí)現(xiàn)教育平等權(quán)的核心。“機(jī)會均等的原則意味著任何自然的、經(jīng)濟(jì)的、社會的或文化方面的低下狀況,都應(yīng)盡可能從教育制度本身得到補(bǔ)償?!保?](P68)也就是說,教育機(jī)會被視為實(shí)現(xiàn)社會平等的“最偉大的工具”。我國義務(wù)教育管理體制長期以來一直實(shí)行適齡兒童在戶口所在地就近入學(xué)制度。因戶籍問題的限制,農(nóng)民工隨遷子女在義務(wù)教育階段無法享受到與流入地兒童平等的城市受教育機(jī)會權(quán)。

        2.受教育條件權(quán)的貧困 義務(wù)教育的目的和本身的性質(zhì)決定,義務(wù)教育是為使所有社會成員能夠正常生存和發(fā)展而實(shí)施的教育階段?;谶@一點(diǎn),義務(wù)教育不僅應(yīng)該保證教育機(jī)會平等,還要保證受教育過程中的條件平等。受教育條件權(quán)是指受教育者有權(quán)要求國家提供必要的教育硬件設(shè)施和軟件條件,并且保證他們能平等地利用這些條件;在利用這些教育條件有困難時(shí),有權(quán)請求政府給予幫助的權(quán)利。我國《義務(wù)教育法》第12條第2款明確規(guī)定:“父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年,在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的,當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件?!笔芙逃龣C(jī)會平等權(quán)屬于受教育形式平等權(quán),而受教育條件平等權(quán)屬于受教育實(shí)質(zhì)平等權(quán)。

        總體來說,受教育平等權(quán)已經(jīng)歷了從“形式平等”到“實(shí)質(zhì)平等”的發(fā)展歷程,但我國受教育條件權(quán)依然貧困,集中體現(xiàn)在以下兩方面:(1)國家沒有對相關(guān)學(xué)校,尤其是對廣泛接受農(nóng)民工子女的民工子弟學(xué)校,公平地投入教育資源與教育經(jīng)費(fèi)。于是,民工子弟學(xué)校只能在教師隊(duì)伍、校舍安全無法得到保證的情況下,為孩子們提供并不太適合學(xué)習(xí)的簡陋環(huán)境。(2)一些家庭條件較好的農(nóng)民工隨遷子女雖然進(jìn)入了公辦學(xué)校,但他們在公辦學(xué)校學(xué)習(xí)過程中并沒有得到公平待遇,比如,有些公辦學(xué)校將接納的農(nóng)民工子女另編成班,與其他學(xué)生隔離開來。這種做法,無形中就在同齡孩子身上打上了深深的社會階層烙印。這種做法就好似美國“布朗案”之前的“隔離但平等”原則的表現(xiàn)。1954年,美國布朗夫婦訴堪薩斯州托匹卡教育委員會在學(xué)校實(shí)行公開隔離的種族歧視案(Brown et al v.Board of Education of Topeka),是美國教育民主歷程中的一個(gè)具有劃時(shí)代意義的里程碑,推翻了統(tǒng)治美國教育平等權(quán)保護(hù)的“隔離但平等”原則。事實(shí)上,教育隔離但平等的做法,本身就是教育實(shí)質(zhì)不平等的體現(xiàn)。

        3.受教育權(quán)救濟(jì)路徑的貧困 當(dāng)流入地公辦學(xué)校拒絕接納農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)或強(qiáng)迫其支付高額借讀費(fèi)時(shí),被侵權(quán)人可對此學(xué)校提起民事侵權(quán)訴訟;當(dāng)教育行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)而對農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)構(gòu)成侵犯時(shí),被侵權(quán)人可以依法提起行政訴訟。但基于農(nóng)民工法律知識的匱乏以及高昂的訴訟成本,他們對此種訴訟往往望而卻步。英國法學(xué)家韋德(H.W.R.wade)曾精辟地概括過“權(quán)利依賴救濟(jì)”。如果缺乏救濟(jì),那受教育權(quán)對這些民工子弟來說就僅僅是停留在書本上應(yīng)然的法,而沒有變?yōu)閷?shí)然的法。

        三、農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困治理的法律保障

        1.推行教育券制度法制化,給弱勢群體以補(bǔ)償 印度實(shí)行“弱勢優(yōu)先下的公平”的教育政策,印度的《兒童行動計(jì)劃》規(guī)定:“所有政策和項(xiàng)目要向最弱勢的、最貧窮的和獲得最少服務(wù)的兒童提供最大程度的優(yōu)先。”且不說這樣的教育政策是否符合中國實(shí)際,但至少中國不應(yīng)該在入學(xué)環(huán)節(jié)出現(xiàn)戶籍歧視。如果流入地政府負(fù)擔(dān)不起或者不愿負(fù)擔(dān)這部分農(nóng)民工隨遷子女的教育費(fèi)用,那么可以用教育券制度法制化來解決現(xiàn)行教育體制下的經(jīng)費(fèi)問題。教育券又稱教育憑證,它是指政府發(fā)給家長用于選擇學(xué)校,代表一定數(shù)額現(xiàn)金的證券,是掌握在家長手中的一種受教育的權(quán)利。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工隨遷子女可以憑借教育券進(jìn)入流入地公立學(xué)校,或者選擇農(nóng)民工子弟學(xué)校就讀,學(xué)校在獲得教育券后可以到當(dāng)?shù)卣?cái)政部門兌換等額貨幣,以維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。中央政府應(yīng)承擔(dān)教育券的經(jīng)費(fèi),作為對特殊群體義務(wù)教育的專門投入保障。十八大報(bào)告指出:“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平,再分配要更加注重公平。”教育券制度的實(shí)施,實(shí)質(zhì)上就是社會財(cái)富的一次再分配,對弱勢群體的一種補(bǔ)償,從而最終實(shí)現(xiàn)教育實(shí)質(zhì)公正。

        如今,中央財(cái)政每年都會下?lián)苓M(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育的獎勵資金,專項(xiàng)用于接收進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育的學(xué)校補(bǔ)充公用經(jīng)費(fèi)和改善辦學(xué)條件。這是鼓勵公辦學(xué)校接收這些流動兒童入學(xué)的有效舉措。但是,這些獎勵資金在學(xué)校分配上能否做到公正,資金用途的監(jiān)管能否到位,這些流動兒童又從中受益了多少?這一系列問題確實(shí)很難把握好。而孩子接受義務(wù)教育的歷程只有一次,不能重新再來。所以,筆者認(rèn)為,這筆資金可以變成教育券分發(fā)下去,為那些孩子的受教育問題提供直接而又實(shí)在的支持。

        2.以社會救助法律制度落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的民工子弟學(xué)校教育治理體系 進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女的受教育權(quán)法律關(guān)系中,權(quán)利主體是農(nóng)民工子女,義務(wù)主體是國家、社會、學(xué)校和家庭等。公民的國家教育權(quán)基于其對實(shí)現(xiàn)公民受教育權(quán)所能提供的保障程度而成為現(xiàn)代社會教育權(quán)的主體,其他教育權(quán)因其實(shí)現(xiàn)程度的局限性而只能成為國家教育權(quán)的補(bǔ)充。因此,國家是受教育基本權(quán)利的主要義務(wù)承擔(dān)者,對公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)著最終的法定義務(wù)。2010至2020年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出:“堅(jiān)持以流入地政府管理為主、以全日制公辦中小學(xué)為主,確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育。”然而,流入地公辦學(xué)校有限的吸納能力,決定了相當(dāng)一部分的農(nóng)民工隨遷子女不得不進(jìn)入民工子弟學(xué)校就讀,否則,他們將被迫放棄受教育的權(quán)利。

        《中華人民共和國憲法》第19條第4款規(guī)定:“國家鼓勵集體經(jīng)濟(jì)組織,國家企事業(yè)組織和其他社會力量依照法律規(guī)定舉辦各種教育事業(yè)。”打破國家壟斷教育的局面,有利于公民受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,對全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署。其確定的總目標(biāo)是:“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?!边@個(gè)治理能力的現(xiàn)代化必定包括了教育治理能力的現(xiàn)代化。實(shí)現(xiàn)教育治理能力的現(xiàn)代化,必須推進(jìn)教育治理體系,構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的新型教育治理體系。因此,在國家治理時(shí)代,政府不可能再像國家管理時(shí)代那樣充當(dāng)全能型社會治理主體,社會治理主體應(yīng)呈現(xiàn)出多元化特征。事實(shí)上,政府始終是重要治理主體,因此在義務(wù)教育階段,政府對于類似民工子弟學(xué)校的其他教育機(jī)構(gòu),不應(yīng)是抽象的鼓勵支持,而必須作為法定義務(wù)主體,實(shí)實(shí)在在地承擔(dān)起服務(wù)型政府的具體責(zé)任。基于中國流動人口眾多及財(cái)政實(shí)力有限的客觀實(shí)際,流入地政府應(yīng)組織落實(shí)社會協(xié)同,共同扶持并改善民工子弟學(xué)校的教育事宜。當(dāng)然,這些組織工作要真正產(chǎn)生實(shí)效,必須由國家從立法層面加以明確。

        根據(jù)《中華人民共和國社會救助法(征求意見稿)》,社會救助范圍包括居民最低生活保障、專項(xiàng)救助、自然災(zāi)害救助、臨時(shí)救助等。其中,意見稿中所列的“專項(xiàng)救助”,是針對共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn)2倍且家庭財(cái)產(chǎn)狀況符合所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)規(guī)定的家庭。筆者認(rèn)為,此處的專項(xiàng)救助范圍,還應(yīng)該包括進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民工隨遷子女的受教育救助。當(dāng)然,這種救助應(yīng)該是群體救助,而不是個(gè)體救助。

        國家要通過地方教育行政部門對民工子弟學(xué)校實(shí)施監(jiān)督管理,更應(yīng)通過立法層面具體設(shè)定地方政府積極落實(shí)有關(guān)社會單位的社會責(zé)任。通過流入地政府監(jiān)督落實(shí)社會責(zé)任法律化,使這些學(xué)校健康、良性地發(fā)展,使它們充分發(fā)揮在城市義務(wù)制教育中的輔助作用。具體形式可以如下:(1)充分利用流入地公辦中小學(xué)的優(yōu)質(zhì)師資,實(shí)施伙伴助學(xué)制度,并將此制度引入法律調(diào)整范圍之內(nèi)。這些學(xué)校按照教育行政部門的年度計(jì)劃,每年或者每學(xué)期選派優(yōu)秀教師輪流到民工子弟學(xué)校指導(dǎo)教學(xué)與管理。關(guān)于義務(wù)教育階段的師資流動問題,可以借鑒日本的相關(guān)做法。日本法律明確規(guī)定:每名教師不得在同一所學(xué)校連續(xù)任教五年以上。將教師的流動制度上升為法律義務(wù),任何人都不得以任何理由違背該義務(wù)。教師流動制度的實(shí)施,能促進(jìn)教育在校際間的平衡發(fā)展,也能在相當(dāng)程度上改善民工子弟學(xué)校的教育質(zhì)量。(2)充分利用流入地師范類高校的優(yōu)質(zhì)師資,將定期服務(wù)民工子弟學(xué)校列入獲取“雙師”素質(zhì)的重要條件之一,并將此制度納入法律調(diào)整范圍。(3)充分利用流入地師范類高校大量師范類學(xué)生的優(yōu)勢?,F(xiàn)在,絕大多數(shù)高校的專業(yè)人才培養(yǎng)方案中都安排有素質(zhì)拓展學(xué)分、公益學(xué)分等。讓師范類學(xué)生學(xué)以致用,用最新的專業(yè)知識服務(wù)于民工子女,那是最大最實(shí)在的公益。

        政府作為落實(shí)農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)問題的責(zé)任主體,不能簡單地取締不合格的民工子弟學(xué)校,而應(yīng)在法律上明確由誰來承擔(dān)這些不合格學(xué)校的各項(xiàng)改善工作,并積極落實(shí)各級各部門的具體責(zé)任及懲戒措施。這樣,才能使社會責(zé)任法律化不留于形式。

        3.完善受教育權(quán)救濟(jì)制度 農(nóng)民工法律知識的匱乏以及高昂的訴訟成本,導(dǎo)致他們往往對相關(guān)訴訟望而卻步。因此,必須大力發(fā)揮公益訴訟救濟(jì)方式的作用。所謂公益訴訟,指為了國家及社會公共利益,任何公民、社會團(tuán)體、國家機(jī)關(guān),都可以自己的名義,向有關(guān)司法機(jī)關(guān)提起訴訟。然而,該由誰承擔(dān)起提起此類公益訴訟的責(zé)任呢?筆者認(rèn)為,流入地的市總工會應(yīng)該是最合適的起訴方。而我國《工會法》第二十九條只是規(guī)定:“縣級以上各級總工會可以為所屬工會和職工提供法律服務(wù)?!笨梢姡摲蓷l款是授予工會提供法律服務(wù)的權(quán)利,而非設(shè)定法律義務(wù)。根據(jù)管理學(xué)中的“責(zé)任分散效應(yīng)”,如果有許多部門可以提供法律幫助,這樣,幫助求助者的責(zé)任就由各部門來分擔(dān),但這樣卻造成了責(zé)任分散,每個(gè)部門分擔(dān)的責(zé)任很少,甚至可能連它自己的那一份責(zé)任也意識不到,從而產(chǎn)生一種“我不去管,由別人去管”的心理,造成“集體冷漠”的局面。因此,筆者建議,修改《工會法》,設(shè)定地(市)級總工會為職工提供法律服務(wù),并由它們承擔(dān)起維護(hù)職工權(quán)益的公益訴訟的法律義務(wù)。

        四、結(jié) 語

        美國的《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》有利于促進(jìn)教育的公平發(fā)展,縮小了因種族、經(jīng)濟(jì)、地位、身體等因素而產(chǎn)生的教育非均等化的差距。雖說中國夢與美國夢存在諸多相異之處,但兩者都包含了孩子們的公平“求學(xué)夢”。為了人民的福祉,中國的改革確實(shí)需要從解決“權(quán)利貧困”著手,切切實(shí)實(shí)地提高民眾的權(quán)利,讓人們對未來社會的良性發(fā)展保持信心。筆者建議,國家層面應(yīng)該為農(nóng)民工隨遷子女制定有針對性的法律法規(guī),形成較完善的教育平等權(quán)法律體系,給真正解決農(nóng)民工隨遷子女受教育權(quán)貧困問題以充分的法律保障。

        [1][美]約翰·羅爾斯.政治自由主義[M].萬俊人譯.南京:譯林出版社,2000.

        [2]繆建東.同一片藍(lán)天下——流動人口子女教育的探索與建議[M].南京:南京師范大學(xué)出版社,2007.

        [3][瑞士]查爾斯·赫梅爾.今日的教育為了明日的世界[M].北京:中國對外翻譯出版公司,1983.

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