內(nèi)容摘要：本文在文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)調(diào)查所得的第一手資料與數(shù)據(jù)，從制度層面的高度予以挖掘，對(duì)甘肅省社會(huì)救助狀況進(jìn)行分析，在治理視域下提出了進(jìn)一步完善的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：治理 社會(huì)救助 多中心理論

甘肅省社會(huì)救助狀況分析

（一）最低生活保障

首先，覆蓋范圍漸次擴(kuò)大。2013年甘肅共有420.6萬人享受城鄉(xiāng)低保，城市保障人數(shù)90萬，占全省非農(nóng)業(yè)人口的12.9%，農(nóng)村保障人數(shù)330.6萬，占全省農(nóng)業(yè)人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高15%，達(dá)到300元，月人均補(bǔ)助水平提高10%，達(dá)到259元，全省農(nóng)村低保指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)提高28%，達(dá)到1907元，全省農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平提高13.5%，達(dá)到101元。再次，管理工作逐步規(guī)范。甘肅省先后下發(fā)了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障工作操作規(guī)程》（2009）、《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見》（2010）、《甘肅省農(nóng)村居民生活最低保障管理辦法》（2011）等規(guī)范性文件，為依法施保提供了法規(guī)政策依據(jù)。最后，工作力量不斷加強(qiáng)。逐步建立了省、市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級(jí)城鄉(xiāng)低保管理服務(wù)體系，市、縣均成立了低保工作機(jī)構(gòu)，多數(shù)地方街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了低保所（站）。

低保推進(jìn)方面主要問題：其一，低保對(duì)象的范圍界定困難。城市居民收入申報(bào)情況難以掌握，就業(yè)具有多樣性和隱蔽性，審核部門無法準(zhǔn)確鑒定工資、存款、證券等；農(nóng)村糧食等食物難以貨幣化，外出務(wù)工收入不穩(wěn)定，隱性收入情況無法收集。其二，進(jìn)出渠道的動(dòng)態(tài)管理不暢。根據(jù)政策規(guī)定，要階段性定期對(duì)救助對(duì)象進(jìn)行資格審核，主要是對(duì)不符合條件的和經(jīng)過救助以后家庭條件好轉(zhuǎn)已不再符合繼續(xù)享受條件的家庭進(jìn)行清理，并取消其享受低保的資格，該工作過程通常引致部分人員的強(qiáng)烈抵制。其三，實(shí)施過程的社會(huì)參與缺乏。欠缺參與導(dǎo)致城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性、接受度受到影響，低保對(duì)象的信息整合大打折扣，低保對(duì)象的多元服務(wù)需求無法充分滿足，低保對(duì)象的社會(huì)融入和自我救助能力提升困難。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)

甘肅在全國率先出臺(tái)了地方性規(guī)章《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，從2006年9月起施行，之后農(nóng)村五保供養(yǎng)工作穩(wěn)步推進(jìn)。截止2012年初，甘肅全省已供養(yǎng)五保對(duì)象12.44萬，占全省人口的4.87%；分散和集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2027元和2319元，省級(jí)人均補(bǔ)助提高達(dá)到1400元。2013年五保供養(yǎng)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到2000元，市、縣配套資金每人每年不低于600元，提標(biāo)后全省農(nóng)村五保供養(yǎng)年人均標(biāo)準(zhǔn)最低為2600元，其中，五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)最高的嘉峪關(guān)市達(dá)到7200元/人/年。2013年省政府決定將全省農(nóng)村五保供養(yǎng)省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由2000元/年提高到2510元/年，從2014年元月起實(shí)施，省財(cái)政按照標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助，其余部分由市、縣兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本做到應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保。

從甘肅農(nóng)村總體來看，應(yīng)保未保情況仍然存在，這部分老人由于缺乏勞動(dòng)能力，沒有生活來源，又沒有相應(yīng)的政府補(bǔ)助，所以生活一般比較貧困。從五保集中供養(yǎng)載體建設(shè)看，管理和服務(wù)人員不足與入住率低、資源閑置現(xiàn)象并存。從資金投入來看，受地方政府財(cái)力所限，經(jīng)費(fèi)籌措困難，轉(zhuǎn)移支付少，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低，物質(zhì)外的多種需求諸如周邊人際關(guān)系、精神心理等軟環(huán)境被忽視。此外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村社（社區(qū)）干部暗箱操作、群眾等靠要現(xiàn)象比較普遍，存在較大機(jī)制缺口，敬老院經(jīng)營管理水平和服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)人員年齡偏大，文化素質(zhì)不高，工資待遇低，規(guī)模越來越小，加上養(yǎng)老觀念等實(shí)際原因，更多人選擇分散供養(yǎng)形式。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

甘肅2010年開始執(zhí)行《甘肅省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試行辦法》，醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)由縣市區(qū)人民政府根據(jù)本地實(shí)際，按救助對(duì)象個(gè)人自付費(fèi)用的40%-80%確定，個(gè)人年度救助總額不超過3萬元，同時(shí)，進(jìn)一步加大資助城鄉(xiāng)低保對(duì)象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象參保參合力度，將其全部資助參保參合，并將資助范圍逐步擴(kuò)大到低收入重病患者、重度殘疾人以及低收入家庭老年人等困難群體。隨著城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)工作的試點(diǎn)和實(shí)施，城鄉(xiāng)困難群眾重特大疾病醫(yī)療保障按照“基本醫(yī)保+大病保險(xiǎn)+重特大疾病醫(yī)療救助”政策實(shí)施，困難家庭患者醫(yī)療費(fèi)用的90%以上能得到報(bào)銷和救助，有效解決他們的醫(yī)療困難，截至2013年5月底，這項(xiàng)政策已直接救助困難群眾重特大疾病1286例，支出救助資金2011萬元。2013年7月1日起省政府將重特大疾病醫(yī)療救助范圍由58個(gè)貧困縣擴(kuò)大到全省城鄉(xiāng)困難群眾，實(shí)行即時(shí)結(jié)算服務(wù)，救助病種也從7種擴(kuò)大到26種。

醫(yī)療救助的主要對(duì)象是城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保戶、貧困家庭，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，甘肅醫(yī)療救助人多面廣，困難重重。一是救助資金較少。地方財(cái)力不夠?qū)捲＃戎Y金總量十分有限，救助標(biāo)準(zhǔn)只能偏低，貧困對(duì)象即使邁過了起付線的門檻，后面還有一個(gè)封頂線的限制，所以受助額度也就被壓縮在一個(gè)狹小的范圍之內(nèi)。二是涵蓋病種有限。大病救助在目前還劃出了“病種”范圍，將可以得到救助的疾病限制為二十幾種，一些得了重病但是病種又在規(guī)定范圍之外的亟需救助的貧困對(duì)象就得不到救助了。三是審批程序繁雜。醫(yī)療救助制度設(shè)計(jì)所涉職能部門眾多，協(xié)調(diào)難度大，行政成本高，運(yùn)行效率低，為申請(qǐng)者帶來了很多不便和障礙。四是醫(yī)療費(fèi)用偏高。在我國總體醫(yī)療資源有限背景下，醫(yī)療改革多年來，看病貴和看病難的問題并未得到太大緩解，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅亦是如此。五是定點(diǎn)異化為壟斷。貧困對(duì)象只能在政府指定醫(yī)院就醫(yī)才能獲得救助，患者所患疾病在定點(diǎn)醫(yī)院看不了或者沒有相應(yīng)的?？?，而不得不去其他醫(yī)院就診則無法獲得救助，此外，定點(diǎn)醫(yī)院通常比社區(qū)醫(yī)院、村衛(wèi)生室、私人診所的費(fèi)用高。

（四）災(zāi)害應(yīng)急救助

2012年甘肅頒布了新的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，將多年的救災(zāi)經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)化、條理化和組織化，調(diào)動(dòng)政府與社會(huì)力量，化解和減少災(zāi)害損失。從災(zāi)情的上報(bào)、評(píng)估，救災(zāi)資金的申報(bào)、審批、撥付、發(fā)放、管理等，都建立了相關(guān)制度，初步構(gòu)架起省市級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)，建立了4個(gè)省級(jí)救災(zāi)物資儲(chǔ)蓄區(qū)域中心庫、22個(gè)救災(zāi)儲(chǔ)備倉庫、70個(gè)大中型防災(zāi)減災(zāi)避難場(chǎng)所、49個(gè)綜合減災(zāi)示范社區(qū)、99個(gè)綜合減災(zāi)救災(zāi)教育培訓(xùn)基地，保證災(zāi)害發(fā)生后，各類物資在24小時(shí)內(nèi)調(diào)運(yùn)到位。對(duì)各地減災(zāi)項(xiàng)目建設(shè)資金管理使用情況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)管理制度和項(xiàng)目資金管理辦法，規(guī)范資金撥付程序，確保安全有效使用，防止違規(guī)行為和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，推行災(zāi)民生活安排工作責(zé)任制、災(zāi)民生活探視制度，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、災(zāi)情會(huì)商評(píng)估和信息共享機(jī)制，以及災(zāi)害隱患排查和監(jiān)測(cè)預(yù)警等。endprint

災(zāi)害救助面臨的主要困難：首先，救災(zāi)資金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肅災(zāi)害應(yīng)急救助資金投入相對(duì)較少，而且國家投入部分主要用于生活救濟(jì)，也就是說災(zāi)民損失不能通過救濟(jì)獲得再生，災(zāi)害過后，生產(chǎn)、生活發(fā)展主要靠個(gè)人；災(zāi)民救助臺(tái)賬、救災(zāi)款物發(fā)放及使用公示制度有待完善，民政、財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門合作效能未充分發(fā)揮，規(guī)范的救災(zāi)款物運(yùn)行管理體制尚未建立，群眾和社會(huì)監(jiān)督流于形式。其次，救災(zāi)工作力量薄弱，專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)急需加強(qiáng)。甘肅救災(zāi)裝備落后，基層人員配置不足，素質(zhì)參差不齊，經(jīng)費(fèi)短缺，新技術(shù)、新手段在救災(zāi)中還未得到廣泛運(yùn)用；專業(yè)緊急救援隊(duì)伍數(shù)量有限，總體建設(shè)還處于起步階段，社會(huì)化、群眾性的業(yè)余救援隊(duì)伍更匱乏。再次，涉災(zāi)機(jī)構(gòu)職能交叉，報(bào)災(zāi)、核災(zāi)機(jī)制不健全。甘肅救災(zāi)組織機(jī)構(gòu)牽涉單位多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，政出多門、職責(zé)交叉，致使管理成本提高，執(zhí)行效率降低；報(bào)災(zāi)過程時(shí)效性偏弱，核災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)操作性不強(qiáng)，報(bào)災(zāi)、核災(zāi)機(jī)制與實(shí)際需要尚有差距，未能形成完善的監(jiān)督體系。最后，應(yīng)急預(yù)案演練少，社會(huì)動(dòng)員、國際合作欠缺。甘肅各基層單位結(jié)合實(shí)際情況開展模擬演練不夠，即使組織也缺乏科學(xué)策劃、合理安排，針對(duì)性和操作性不強(qiáng)，群眾參與度低，防災(zāi)減災(zāi)宣傳還需加強(qiáng)；民間公益慈善事業(yè)發(fā)展滯后，除紅十字會(huì)等機(jī)構(gòu)外，非政府組織作用基本沒有發(fā)揮，習(xí)慣于以政府名義動(dòng)員社會(huì)捐助，在這方面可以向同為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的云南借鑒，云南被譽(yù)為中國的NGO搖籃。

甘肅省社會(huì)救助建設(shè)對(duì)策

（一）豐富救助形式，增強(qiáng)實(shí)際效果

社會(huì)救助的最終目的是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性救助，不斷增強(qiáng)救助對(duì)象自我擺脫貧困的能力，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。要堅(jiān)持即時(shí)救助與發(fā)展性救助相結(jié)合，既要在短期內(nèi)解決困難群眾急需的生活問題，也要通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式，讓困難群眾掌握一定的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能，培養(yǎng)困難群眾的“造血”功能，才會(huì)從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。

（二）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，形成救助合力

及時(shí)完成扶貧開發(fā)制度與最低生活保障制度的有效銜接，實(shí)行“低保維持生計(jì)，扶貧促進(jìn)發(fā)展”兩輪驅(qū)動(dòng)，激發(fā)低收入人口自力更生，艱苦奮斗的精神，提高低收入人口素質(zhì)和自我發(fā)展能力，逐步縮小發(fā)展差距，維護(hù)社會(huì)公平正義，確保全省人民共享改革發(fā)展成果。在各級(jí)政府主導(dǎo)下，民政部門主管，財(cái)政、教育、衛(wèi)生、社會(huì)勞動(dòng)保障、司法、工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門共同參與，協(xié)力做好救助工作，根據(jù)專業(yè)性質(zhì)，實(shí)行統(tǒng)一劃分，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸及衛(wèi)生部門，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸及民政部門，屬于求學(xué)困難的統(tǒng)一歸及教育部門。

（三）健全網(wǎng)絡(luò)體系，整合信息資源

要健全基層社會(huì)救助組織和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）、村（社區(qū)）建立社會(huì)救助站，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和工作程序便民化、規(guī)范化和集約化，提高社會(huì)救助工作的質(zhì)量和效率。各有關(guān)部門要在城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，統(tǒng)籌運(yùn)作，加強(qiáng)聯(lián)系，保證資源共享、信息互通，整體推進(jìn)各項(xiàng)救助工作，按照職能定機(jī)構(gòu)、任務(wù)定人員的原則，積極整合縣級(jí)民政部門現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與人力資源，將救濟(jì)保障科與低?？坪鲜疝k公，成立社會(huì)救助事業(yè)中心，充實(shí)工作人員并落實(shí)編制。通過信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，搭建省、市、縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居委會(huì)）一體化的社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源信息庫、給付應(yīng)用平臺(tái)，及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)掌握城鄉(xiāng)各類困難群眾信息，真正實(shí)現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升社會(huì)救助的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。

（四）發(fā)展非營利組織，多渠道融資

發(fā)展非營利組織可以調(diào)動(dòng)社會(huì)力量與資源，彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，也能夠滿足多樣化的社會(huì)救助服務(wù)需求，更好地幫助弱勢(shì)群體，成為反貧困的中堅(jiān)力量。同時(shí)提倡非營利組織立足于村（居委會(huì)），以便深入基層、貼近民眾，通過一種平等、互動(dòng)且以參與者為中心的工作方式，使其能夠與救助對(duì)象迅速建立起相互信賴的關(guān)系，提供有針對(duì)性的、個(gè)案化的社會(huì)救助。從理論上講，救助資金的來源主要是政府的財(cái)政支出，但是，針對(duì)目前甘肅社會(huì)救助對(duì)象逐年增加和資金籌措不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該走一條以政府救助為主、民間救助為輔的官民結(jié)合之路。在繼續(xù)保持政府財(cái)政投入穩(wěn)步增加的前提下，充分發(fā)掘社會(huì)力量，調(diào)動(dòng)民間積極性，成立社會(huì)救助基金，建立有效的造血機(jī)制，使其成為可供長期依靠的金融手段，還可以考慮減持國有資本、發(fā)行政府永久性債券、開征特別稅等途徑擴(kuò)大資金來源。

結(jié)論

社會(huì)救助可以為貧困對(duì)象提供最低層次保障，然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府財(cái)力有限，專業(yè)人才缺乏，現(xiàn)實(shí)困境為制度變遷提供了空間和土壤，治理視域倡導(dǎo)多元主體平等參與，有利于增進(jìn)貧困者的公民權(quán)利，提高救助對(duì)象的瞄準(zhǔn)精度，改善社會(huì)救助績效。

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