彭玉紅

審計(jì)視角下的高?！叭?jīng)費(fèi)”問題和治理對策分析

彭玉紅

“三公經(jīng)費(fèi)”的監(jiān)管是當(dāng)下的熱點(diǎn)，高校是國家財(cái)政資金投入的主體，高校的行政化存在與政府部門相同的“三公經(jīng)費(fèi)”居高不下的問題，本文針對高?！叭?jīng)費(fèi)”監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)背景和監(jiān)管的難點(diǎn)，基于內(nèi)部審計(jì)視角，從預(yù)算管理，建立預(yù)算績效問責(zé)，建立審計(jì)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制等方面提出見解。

“三公經(jīng)費(fèi)”；審計(jì)；問責(zé)機(jī)制

一、對高?！叭?jīng)費(fèi)”實(shí)施審計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)背景

第一，針對近年來政府部門行政成本居高不下的社會質(zhì)疑和“三公經(jīng)費(fèi)”方面違紀(jì)腐敗現(xiàn)象屢出，2011年經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，中央財(cái)政2010年度行政經(jīng)費(fèi)支出決算總額予以公開，同時(shí)要求中央各部門公開2010年度“三公經(jīng)費(fèi)”決算和2011年度預(yù)算額。由此，中央財(cái)政信息接收社會監(jiān)督有了重要突破。特別是2012年以來，國家治理“三公經(jīng)費(fèi)”全面提速，十八大后中央的八項(xiàng)規(guī)定，不僅對切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，降低行政成本，遏制浪費(fèi)和腐敗現(xiàn)象起到了重要作用，而且對“三公經(jīng)費(fèi)”的支出有較大幅度降低起到了積極推動(dòng)作用。

第二，近年來隨著自主辦學(xué)權(quán)的增大和辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大，高校的各類信息成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，2010年國家出臺了《高校信息公開辦法》，揭開了高校信息公開化的序幕,財(cái)政部部署2013年預(yù)算編制工作時(shí)，明確要求將高校的“三公經(jīng)費(fèi)”支出數(shù)據(jù)合并后予以向社會公開，高校的行政化存在與政府部門相同的“三公經(jīng)費(fèi)”居高不下的問題，加強(qiáng)高?！叭?jīng)費(fèi)”治理有利于限制不合理的“三公經(jīng)費(fèi)”消費(fèi)，有利于強(qiáng)化高校辦學(xué)的制約和監(jiān)督，是高校目前由規(guī)?；騼?nèi)涵式發(fā)展轉(zhuǎn)變的必然要求，是高校加強(qiáng)教育資金管理提高資金使用效率必然思考的問題，同時(shí)高校的財(cái)務(wù)精細(xì)化和信息化為“三公經(jīng)費(fèi)”治理提供了基礎(chǔ)條件。

第三，根據(jù)審計(jì)免疫系統(tǒng)理論的特點(diǎn)和要求，高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮免疫系統(tǒng)的防御、監(jiān)視、自穩(wěn)的職能，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的預(yù)防性批判性和建設(shè)性三大作用，對“三公經(jīng)費(fèi)”使用過程中出現(xiàn)的違規(guī)違法的現(xiàn)象，予以披露并堅(jiān)決糾正和查處。

二、高校內(nèi)部審計(jì)和“三公經(jīng)費(fèi)”治理的關(guān)系

第一，兩者具有共同的理論基礎(chǔ)即委托代理理論，高校多元化的委托代理關(guān)系鏈條為國家和高校之間，學(xué)生家長和高校之間，高校內(nèi)部之間及銀行債權(quán)人等其他關(guān)系的委托，如何辦好讓人民滿意的學(xué)校是十八大明確提出的任務(wù)和目標(biāo)，都集中體現(xiàn)在包括“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的眾多財(cái)務(wù)指標(biāo)上。

第二，兩者目標(biāo)具有趨同性，“三公經(jīng)費(fèi)”支出有其內(nèi)在的公共性和合理性，“三公經(jīng)費(fèi)”的治理在于減少浪費(fèi)，遏制“三公經(jīng)費(fèi)”使用過程中出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象，不在于完全否定其合理性，內(nèi)部審計(jì)通過監(jiān)督和評價(jià)教育經(jīng)費(fèi)的使用狀況，實(shí)現(xiàn)高校的良性發(fā)展，方式和側(cè)重點(diǎn)不同，但目標(biāo)是一致的。

第三，兩者從互動(dòng)性看，高校內(nèi)部審計(jì)與“三公經(jīng)費(fèi)”治理的相互作用。“三公經(jīng)費(fèi)”治理作為高校治理的重要部分，是高校內(nèi)部審計(jì)的制度環(huán)境，是促進(jìn)高校內(nèi)部審計(jì)順利實(shí)施，確保高校內(nèi)部審計(jì)職能的前提和基礎(chǔ)，只有在完善的高校治理?xiàng)l件下，高校內(nèi)部審計(jì)才能以獨(dú)立客觀公正的立場進(jìn)行監(jiān)督和評價(jià)，反過來，內(nèi)部審計(jì)可以促進(jìn)高校治理效率的提高。

三、高?！叭?jīng)費(fèi)”審計(jì)監(jiān)督中的難點(diǎn)

1.概念模糊，財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)口徑待統(tǒng)一,賬務(wù)處理隱秘

第一，“三公經(jīng)費(fèi)”并非一個(gè)嚴(yán)格的概念，而是一個(gè)約定俗成的提法，現(xiàn)行的“三公經(jīng)費(fèi)”是指財(cái)政撥款支出安排的出國（境）費(fèi)、車輛購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)這三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在作者本人看來，“三公經(jīng)費(fèi)”應(yīng)該不限于上述三類支出，為此北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院任建明教授對“三公經(jīng)費(fèi)”作了一個(gè)新的概括為“公務(wù)差旅費(fèi)，公務(wù)購置及運(yùn)行費(fèi)，公務(wù)會議與接待費(fèi)?！钡诙?，從中央部門公布的“三公經(jīng)費(fèi)”資料看，僅指公共財(cái)政撥款資金用于“三公經(jīng)費(fèi)”的支出，對高校而言，除財(cái)政撥款外，事業(yè)收入和其他收入的比重越來越大，若僅指財(cái)政支出，將導(dǎo)致“三公經(jīng)費(fèi)”口徑過小，無法涵蓋全面。第三，“三公經(jīng)費(fèi)”支出的標(biāo)準(zhǔn)有待統(tǒng)一，目前國家并沒有針對高校的具體管理辦法，各高校只能參照黨政機(jī)關(guān)或自行制定，比如1998年制定的公務(wù)接待費(fèi)不得超過當(dāng)年單位預(yù)算的2%，因物價(jià)上漲通貨膨脹等因素與現(xiàn)實(shí)有較大的差距。第四，“三公經(jīng)費(fèi)”的財(cái)務(wù)處理存在隱秘性，如將公車加油費(fèi)列入公務(wù)費(fèi)或差旅費(fèi)，將業(yè)務(wù)招待費(fèi)化身為會議費(fèi)差旅費(fèi)辦公費(fèi)等等，或轉(zhuǎn)移“三公經(jīng)費(fèi)”，或巧立名目虛開發(fā)票，“三公經(jīng)費(fèi)”的公開僅止于公開，缺乏細(xì)化監(jiān)督等等。

2.“三公經(jīng)費(fèi)”的管理制度不健全

從目前情況來看，“三公經(jīng)費(fèi)”的管理制度還不健全，國家并沒有針對高校的具體管理辦法，各高校只能參照黨政機(jī)關(guān)或自行制定，在沒有統(tǒng)一制度約束的情況下，無法與全國或本省平均情況對比，財(cái)務(wù)核算作為一種事后監(jiān)督，對已經(jīng)形成事實(shí)且手續(xù)完備的“三公經(jīng)費(fèi)”消費(fèi)很難做到真正意義上的控制和監(jiān)督；“三公經(jīng)費(fèi)”列支標(biāo)準(zhǔn)未與績效掛鉤，缺乏科學(xué)的指標(biāo)體系，不利于發(fā)揮約束和控制作用；沒有建立控制監(jiān)管的長效機(jī)制，難以從根本上規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”的管理。

四、“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)的運(yùn)用方法

第一，重點(diǎn)法。無論是預(yù)算審計(jì)、績效審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，都要把“三公經(jīng)費(fèi)”和落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定作為審計(jì)的重點(diǎn)，把審計(jì)的范圍由被審單位延伸至下屬單位，由帳內(nèi)延伸至帳外，緊密跟蹤資金流向。

第二，專項(xiàng)法。為整體反映“三公經(jīng)費(fèi)”的管理使用情況，全面揭示突出問題，采取持續(xù)的專項(xiàng)審計(jì)，使“三公經(jīng)費(fèi)”的管理使用在縱向和橫向上具有可比性，有利于采取針對性的整改措施。

第三，復(fù)審法。主要指對“三公經(jīng)費(fèi)”審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行跟蹤再審計(jì)，推動(dòng)審計(jì)成果在利用上的長效性和穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的預(yù)期。

五、構(gòu)建更為全面和科學(xué)的體制對策

第一，加強(qiáng)預(yù)算控制，落實(shí)預(yù)算責(zé)任，盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算的全公開。注重“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算編制的制度設(shè)計(jì)和編制技術(shù)，加快“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的制定，為控制和監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”提供明確的依據(jù)和審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。一是嚴(yán)格預(yù)算體制，將預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外的兩本賬一并納入監(jiān)督體系，“三公經(jīng)費(fèi)”，特別是對預(yù)算外經(jīng)費(fèi)提供的公務(wù)接待費(fèi)和公務(wù)出國費(fèi)用做到監(jiān)督全覆蓋。二是改變我國的預(yù)算制度一直帶有的軟約束特征，分析高校的預(yù)算不降反增現(xiàn)象，恰恰是預(yù)算的執(zhí)行出現(xiàn)了松動(dòng)和偏差。所以“三公經(jīng)費(fèi)”支出都必須有預(yù)算來源，都必須納入核算體系，都必須實(shí)行動(dòng)態(tài)跟蹤審計(jì)，讓單位預(yù)算成為剛性約束。

第二，建立公開透明的主導(dǎo)政策，建立預(yù)算績效問責(zé)制度。透明公開是防止腐敗風(fēng)險(xiǎn)的有效對策，解決了因信息不對稱的問題，透明公開之后引入了包括內(nèi)部監(jiān)督在內(nèi)的群眾監(jiān)督，專業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)督，媒體監(jiān)督等監(jiān)督渠道，強(qiáng)化了監(jiān)督力量，同時(shí)應(yīng)制定監(jiān)督細(xì)節(jié)，避免監(jiān)督“搞形式，走過場”。如香港在公務(wù)接待需上報(bào)賓客名單身份，宴請緣由，人均消費(fèi)數(shù)和總數(shù)等信息，接受立法會、審計(jì)署及媒體的嚴(yán)格監(jiān)督。

僅僅監(jiān)督“三公經(jīng)費(fèi)”的真實(shí)性合法性是不夠的，本著誰用錢，誰負(fù)責(zé)的原則，推進(jìn)預(yù)算績效管理和預(yù)算績效審計(jì)，使高校資金的管理理念從重分配到重管理，重項(xiàng)目到重效益，將績效管理理念貫穿于預(yù)算編制執(zhí)行和監(jiān)督全過程。審計(jì)應(yīng)涵蓋預(yù)算、調(diào)整、執(zhí)行、效果各個(gè)環(huán)節(jié)，把績效評價(jià)結(jié)果作為今后安排預(yù)算的重要依據(jù)。

第三，構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。審計(jì)結(jié)果的落實(shí)需要實(shí)施問責(zé)，問責(zé)機(jī)制是審計(jì)制度的完善和提升?！陡叩葘W(xué)校信息公開管理辦法》第23條規(guī)定：省級教育行政部門和高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)將信息工作納入干部崗位責(zé)任考核內(nèi)容。將“三公經(jīng)費(fèi)”的控制和降低程度作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)評價(jià)指標(biāo)之一，切實(shí)將職務(wù)消費(fèi)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任評價(jià)掛鉤，“三公經(jīng)費(fèi)”作為領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律情況的重要指標(biāo)，必須實(shí)施經(jīng)濟(jì)責(zé)任跟蹤審計(jì)，建立預(yù)警機(jī)制，具體措施包括：注重預(yù)算審計(jì)，評價(jià)“三公經(jīng)費(fèi)”支出計(jì)劃的合理性，定期審查公務(wù)卡的支出和余額情況，引入現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)等等，建立完善評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和公示制度，建立完善問責(zé)機(jī)制以加大懲處力度。

“三公經(jīng)費(fèi)”的有效治理需要經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)，對于不正當(dāng)使用或拒絕公開或公開虛假信息的部門及人員實(shí)施問責(zé)，具體措施包括：書面檢討，通報(bào)批評，引咎辭職和免職等，以此來敦促“三公經(jīng)費(fèi)”的合理使用和公開，采取預(yù)防教育和處理三管齊下，同時(shí)對優(yōu)秀的個(gè)人和部門給予獎(jiǎng)勵(lì)。

第四，制定合理的報(bào)銷制度，推行職務(wù)消費(fèi)制度改革，比如，改公車的實(shí)物配給制為貨幣化補(bǔ)貼制度，差旅費(fèi)和招待費(fèi)實(shí)報(bào)實(shí)銷制改為包干制、分成制或“頂限”制。在公務(wù)招待上，不少國家實(shí)行招待的最高標(biāo)準(zhǔn)，這比“幾菜一湯”更有利于管控。

教育部把2013年確定為“教育經(jīng)費(fèi)管理年”，要求高校用好管好教育經(jīng)費(fèi)，要求高校加大信息公開力度，按規(guī)定公開部門預(yù)決算、“三公經(jīng)費(fèi)”及行政經(jīng)費(fèi)等相關(guān)信息，高校以此為契機(jī)，制定完善“三公經(jīng)費(fèi)”的管理辦法，把問責(zé)制度與透明公開制度相互配合，建立長效監(jiān)管機(jī)制，將權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子，規(guī)范“三公經(jīng)費(fèi)”消費(fèi)行為，這對提升高校社會形象和競爭力具有非常重要的意義。

[1]任建明.“三公經(jīng)費(fèi)”問題及其治理[J]理論視野,2012(1) 51-54.

[2]劉錫平.“三公經(jīng)費(fèi)”在預(yù)算與公開背景下的審計(jì)監(jiān)督[J].審計(jì)月刊，2013(9)21-22.

（作者單位：武漢職業(yè)技術(shù)學(xué)院）