●吳全華

論教育改革的法治化路徑

●吳全華

教育管理、教育教學行為合乎依法治教的要求屬消極的教育改革，要鞏固積極的教育改革成果必須加大依法治教的力度。禁止性教育改革與引入性教育改革有先引后禁、先禁后引、引與禁平行推進三種關(guān)系模式。順利推進先禁后引、引與禁平行推進的關(guān)系模式中的引入性教育改革，應(yīng)將禁止性改革規(guī)定上升至律法的高度。要提高我國的教育改革的法治化或理性程度，進而提高教育改革的成效，將教育改革的規(guī)劃、方案、特別是針對較為突出的問題而確立的教育改革規(guī)劃、方案上升至教育法案的高度，顯得十分必要；與此同時，應(yīng)避免教育改革的律令主義。

教育改革；教育法治化；消極的教育改革；積極的教育改革；引入性教育改革

改革開放以來，我國教育取得了長足的發(fā)展。但毋庸諱言，我國教育發(fā)展總體上仍是粗放式的。在導致我國教育粗放式發(fā)展的諸多原因中，教育改革不足無疑是主要原因之一。而教育改革之所以不足，與教育法治化程度不高、教育改革本身與法治化相疏離密切相關(guān)。因而，加大依法治教的力度，提高教育法治化程度，教育改革規(guī)劃、方案律法化和避免教育改革的律令主義，不失為推進教育改革的有效而必要之舉。

一、鞏固積極的教育改革成效，必須加大依法治教的力度

依法治教是指依照教育類法律為主體的相關(guān)法律、法規(guī)管理教育，使教育管理、教育教學行為納入法制軌道，在法制軌道上運行。依法治教是教育法治化的手段，是確保教育秩序良好、進而是確保教育活動獲至較高效率和質(zhì)量的前提。作為教育法治化的手段，依法治教從其與教育改革的關(guān)聯(lián)來看，可視為教育改革，屬教育改革范疇。因為教育改革的目的是使教育的不合理現(xiàn)狀得以改變、教育現(xiàn)狀發(fā)生有意義的變革。就此而言，只要通過努力使教育現(xiàn)狀發(fā)生了有意義改變、變革的行為，我們都可將其視為教育改革。所以，如果教育的違法現(xiàn)象因落實了教育法規(guī)而不再出現(xiàn)，在一定的期限內(nèi)達到了依法治教的要求，我們便可將其視為教育改革，便可將依法治教的結(jié)果看作是教育法治化、教育改革的成果。但依法治教、落實相關(guān)法規(guī)的行為屬于消極的教育改革，而不是積極的教育改革。消極的教育改革針對的是包括教育類法規(guī)在內(nèi)的相關(guān)法律法規(guī)明令禁止的現(xiàn)象，它的直接目標是“治亂”，以確保教育發(fā)展的正常秩序；而積極的教育改革針對的是非法律明令禁止而必須解決的問題，它的直接目標是解決阻礙教育發(fā)展的深層次問題，以提高教育質(zhì)量和促進教育公平。

我們了解了寶寶的生長發(fā)育規(guī)律，知道了孕期該增重的范圍和孕期體重增加的規(guī)律以后，就可以按此規(guī)律來控制孕期體重。

如今隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，語義網(wǎng)已不再遙遠，作為下一代互聯(lián)網(wǎng)已逐步為人們所接受。除了研究領(lǐng)域外，已經(jīng)有很多以語義網(wǎng)為基礎(chǔ)的應(yīng)用，如數(shù)字圖書館、個人信息管理系統(tǒng)等，已成為得到認可和應(yīng)用的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)框架。而地理信息系統(tǒng)的發(fā)展已經(jīng)步入地理信息服務(wù)階段，如何結(jié)合語義網(wǎng)更好的提供用戶地名檢索服務(wù)，是值得研究和探索的內(nèi)容之一，這將對語義網(wǎng)、地理信息系統(tǒng)、信息檢索和人工智能等的研究與發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

我國目前教育改革的一個總體狀況是積極改革和消極改革都顯不足。就積極改革不足而言，“管、辦、評”一體化、素質(zhì)教育推進艱難、學校同質(zhì)化等是必須解決的問題，但對這些問題的解決，或者是進展緩慢，或者是停滯不前。就消極改革不足而言，盡管相關(guān)教育法律早已有治理某些教育亂象的法規(guī)規(guī)定，但因為依法治教的力度不夠，以致一些違法管理、違法辦學、違法行教的現(xiàn)象仍較普遍。

引入性改革與禁止性改革兩者密切相關(guān)。從動態(tài)考察，禁止性改革與引入性改革可能存在的關(guān)系模式有三種。模式Ⅰ，先引后禁。在這種模式下，引在前，禁在后，不合理的教育現(xiàn)象得以禁止是新質(zhì)因素逐步成長、壯大的結(jié)果。例如，學校針對其人事和工資制度問題所實施的老人老辦法、新人新辦法的增量改革，是在老的一軌或老的人事、工資制度中引入新的一軌或新的人事、工資制度，以形成具有更大激勵作用的新的利益機制，便屬于禁止性改革與引入性改革的先引后禁的關(guān)系模式。這里老的一軌是隨著新的一軌的成長、壯大而漸被汰除。模式Ⅱ，先禁后引。這種模式是在進行引入性教育改革時，必須先行實施禁止性改革，或者說引入必須以禁止為前提。因為沒有相應(yīng)的禁止，就難以引入，即不減便不能增，不禁舊就難以引新。例如，要解決學?；盍T乏、教育功能偏離等問題，必須建立并實施或者說引入依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度；而建立并實施現(xiàn)代學校制度，必須以先行禁止不必要的行政干預(yù)為前提。模式Ⅲ，引與禁平行推進。這一模式即引與禁同步推進模式。有的教育問題的解決需要同步推進引入性改革和禁止性改革。例如，對于我國公辦基礎(chǔ)教育學校[2]的“一元體制、二元運作”的現(xiàn)象，必須同步推進禁止性改革和引入性改革。這里的所謂“一元體制”是指我國公辦基礎(chǔ)教育學校的產(chǎn)權(quán)、人事編制和學校負責人的任免等都是一元的，均為政府所有、控制、規(guī)定。所謂“二元運作”是指公辦基礎(chǔ)教育學校一方面延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代作為行政機構(gòu)的分支、成為政府附屬品的地位；學校辦學行為主要強調(diào)的是對上負責，主要依照長官意志，這使學校成為唯上是從的官僚化的行政下屬。另一方面它又像企業(yè)一樣成為創(chuàng)收的市場主體（時下最為典型的是一些地方的“超級中學”），既有政府的色彩，又有商業(yè)色彩。在“一元體制、二元運作”的模式下，學校既無生存的壓力，更無改革的動力。要改變公辦基礎(chǔ)教育學校的“一元體制、二元運作”的現(xiàn)象，針對其市場化的營利行為，顯然需要禁止性改革，即禁止公辦基礎(chǔ)教育學校的市場謀利行為。同時，針對其缺乏改革動力的情況，則需要引入性改革。之所以說針對“一元體制、二元運作”的現(xiàn)象需要同步推進禁止性改革與引入性改革，是因為如果在實施引入性改革時，不同時實施禁止性改革或者說不同時禁止公辦基礎(chǔ)教育學校的市場化行為，它們還會在原有的政府加市場的“二元運作”的體制模式中存活得很好，因而不會有改革的動力；而如果只對公辦基礎(chǔ)教育學校的市場謀利行為加以禁止而沒有實施引入性改革，如引入社會力量辦學，公辦基礎(chǔ)教育學校也不會有改革動力，因為在市場謀利行為被禁止后，公辦基礎(chǔ)教育學校會在抱怨既得利益的受損中得過且過。

為順利實施積極的教育改革，并使其成果成為促進教育發(fā)展的正能量，同時，鑒于正常秩序?qū)τ诮逃l(fā)展的基本性、基礎(chǔ)性和當下消極改革欠賬較多的實際，我們在既重視積極改革、也重視消極改革的同時，應(yīng)更加重視推進消極改革，即應(yīng)從教育法治化出發(fā)，加大依法治教的力度，嚴格執(zhí)行教育法律、法規(guī)，努力提高落實教育法律、法規(guī)的時效性；“實事求是地說，如果我國嚴格執(zhí)行相關(guān)教育法律法規(guī)，當前存在的大多數(shù)教育問題，根本就不應(yīng)該再存在?！盵1]這也就是說，如果我們更積極地進行消極的教育改革，如今違法管理、違法辦學、違法行教的現(xiàn)象會少而又少；這樣，積極的教育改革會更加順利，其成效會更加鞏固、更加顯著。

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二、推進引入性教育改革，禁止性改革規(guī)定需上升至律法的高度

當然，我們在將教育改革方案律法化依法進行教育改革的同時，應(yīng)防止教育改革的律令主義。教育改革法治化或者說以法治的方式實施教育改革，不僅意味著教育改革有法可依，同時也意味著教育改革有法可鑒。在有法可鑒的情況下，相關(guān)法律是檢視一切教育改革的合理性依據(jù)。但如果一味地以相關(guān)法律來檢視教育改革，或者說對待教育改革是律令主義式的，則會造成扼殺具有價值合理性的教育改革進而延緩教育改革總體進程的不良后果。我們知道，法律是根據(jù)以往社會事實確立的，有的法律純粹就是以往或既定社會生活習俗、習慣的契約化、律法化。因而法律往往難以完全覆蓋超出以往社會事實的當下社會事實。既有法律與當下社會事實之間總是存在或大或小的間隙。針對以往社會事實而確立的法律與當下社會事實兩者間隔的時間越長，當下社會事實歧出法津規(guī)定的不合法現(xiàn)象就會越多，其情形就會越加突出。就教育改革而言也是如此，即客觀上會存在針對當下教育問題的改革行為，或多或少與既有法律規(guī)定不相符的情形。所以，如果一味地從律令出發(fā)，以相關(guān)法律來檢視、裁核教育改革，與法律規(guī)定不相符的改革雖然不違法，也很可能會被視為不合法的改革。既然是不合法的改革，那么往往就會遭否棄，但這種否棄并不都是合理的，因為與法律規(guī)定不相符的遭否棄的改革，并不都是應(yīng)被否棄的。有的教育改革雖然歧出了相關(guān)法律規(guī)定，但它切中教育時弊，合乎教育發(fā)展的現(xiàn)實要求和未來方向，它往往是從更高質(zhì)量目標、更高道義目標出發(fā)的，具有價值合理性。雖然這樣的教育改革不合法，但合價值；雖然它不合法治理性，但合價值理性；雖然它不合此法，但合彼法，合更高社會價值之“法”。因而是應(yīng)予以肯認和扶持的。

因而，要推進教育改革，我們既應(yīng)重視積極的教育改革，也應(yīng)重視消極的教育改革。如果只重視消極改革而忽視積極改革，教育質(zhì)量的提高就失去了根本動力；如果只重視積極改革而忽視消極改革，不僅會影響積極改革的進程，而且已取得的積極改革的成效也很難鞏固，甚至一些積極改革所產(chǎn)生的效應(yīng)也會嚴重背離其初衷。例如，教育改革應(yīng)促進學校改進，以縮小學生間學業(yè)成績的差距，而要縮小學生間學業(yè)成績的差距，教師的教育教學能力應(yīng)得以普遍提高。就學校而言，要普遍提高教師的教育教學能力，應(yīng)將自身建設(shè)為學習型組織。但如果學校仍對學生作好差分班，未落實《義務(wù)教育法》所規(guī)定的義務(wù)教育學校不得分設(shè)重點班和非重點班的規(guī)定，也就是說未進行相應(yīng)的消極改革，那么，那些在學習型組織中學習能力較強、以致其教育教學能力相對于其他教師有更大程度提高的教師，仍會像很多義務(wù)教育學校優(yōu)待重點班那樣，被安排到重點班任教。這樣，非但不會縮小、反倒會擴大班級間學生學業(yè)成績的差距。這也就是說，積極改革的學校改進的成果最終會成為負數(shù)、負能量。

要提高教育改革的成效，必須大力扶持上述各類型教育改革關(guān)系模式中的引入性改革。例如，要改變上述模式Ⅲ中的公辦基礎(chǔ)教育學校的“一元體制、二元運作”現(xiàn)象，必須大力扶持社會力量辦學機制下建立起來的民辦學校。改革開放以來，我國將社會力量辦學引入辦學體制，其目的主要是實現(xiàn)教育多元化發(fā)展和使民辦學校與公辦學校、包括公辦基礎(chǔ)教育學校在合法競爭的基礎(chǔ)上共同提高。而多年來，我國民辦教育、包括民辦基礎(chǔ)教育雖然獲得了長足的發(fā)展，但它們沒有成為公辦教育的平等競爭者，以致公辦與民辦學校沒有形成應(yīng)有的競爭格局，當年引入社會力量辦學的辦學體制改革總體上未能實現(xiàn)民辦與公辦學校共同提高的目的。之所以會這樣，關(guān)鍵原因是對民辦學校的扶持力度不夠。因而，要使民辦學校成為與公辦學校的平等競爭者，必須從政策、法律、經(jīng)濟上加大扶持民辦學校的力度，以提高它們的社會地位，使它們成為與公辦學校社會地位平等、處于同一競爭層次的辦學實體。這不僅有助于民辦學校的發(fā)展，而且有助于從整體上提高我國教育質(zhì)量。

我國學者孫根年提出的旅游偏好指數(shù)是反映游客對某一景區(qū)的偏好程度[13],計算簡單且結(jié)果很直觀．景區(qū)i的旅游偏好指數(shù)可表示為

中國政法大學教授鐘國興在《中國需要什么樣的改革》一文中說：“……今天的社會不太需要無所顧忌、獨斷專行的英雄式改革，而需要用科學的、民主的、法治的方式進行文明化改革?！盵3]這也就是說，與以往不同，我們今天需要的是更理性的改革。今天的教育改革與其他改革一樣也應(yīng)是更理性的。與以往相比，如果我們今天的教育改革是以民主參與和試驗探路的方式實施的，那么教育改革就是更理性的；同樣，如果我們今天的教育改革是法治化的，是以法治的方式實施的，那么也意味著教育改革是更理性的。以法治的方式進行教育改革即依法改革，以使教育改革在法制的軌道之內(nèi)進行，或者說做到于法有據(jù)。依法進行教育改革，既可增強人們對教育改革意義的認識，也可使教育改革目的的實現(xiàn)、教育改革任務(wù)的完成具有律法的強制性，具有法律的保證，同時還可提高教育改革的時效性。正因為依法改革有此諸多優(yōu)越性，因而依法改革早已是世界教育改革的一個重要特征。例如，1988年英國國會頒發(fā)的《教育改革法》、2002年美國國會頒發(fā)的《不讓一孩子落后法》、2010年意大利議會頒發(fā)的《大學教育改革法案》，等等，均為依法、遵法進行教育改革、提高教育改革的時效性的體現(xiàn)。而一直以來，我國的教育改革未上升至律法的高度來認識，其改革規(guī)劃、方案未律法化?！吨泄仓醒腙P(guān)于教育體制改革的決定》（1985年）、《中國教育改革和發(fā)展綱要》（1993年）、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（2010年）等重大的指導我國教育改革的文件，都還只是廣義上的教育改革規(guī)劃、方案，而不是教育改革法案，不具有法律的強制性。因而，為提高我國的教育改革的理性化程度，進而提高教育改革的成效，將教育改革的規(guī)劃、方案上升至法案的高度顯得十分必要。在筆者看來，目前我們可先將一些針對重大問題而確立的教育改革規(guī)劃、方案上升至法案的高度。例如，結(jié)合《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的落實，可將其中所確立的政校分開、管辦分離這一教育管理改革目標及實現(xiàn)這一目標的方案上升至律法的高度，制訂、頒布一份以實現(xiàn)政校分開、管辦分離為目標的教育改革法案，并嚴格實施。只有這樣，政校分開、管辦分離的改革目標的實現(xiàn)才更有保障。為使人們對教育改革的決心更加堅定和對教育改革的預(yù)期更加樂觀，對于教育改革規(guī)劃、方案特別是針對一些關(guān)鍵領(lǐng)域的重大問題的改革規(guī)劃、方案，我們不能“心太軟”，而應(yīng)以法案的形式將它們律法化、剛性化，把它們納入推進教育法治化的范疇。

三、教育改革規(guī)劃、方案應(yīng)律法化，同時應(yīng)避免教育改革的律令主義

為提高教育改革的成效，大力扶持上述各類型教育改革關(guān)系模式中的引入性改革是重要的，但同樣重要的是應(yīng)從健全教育法制、推進教育法治化的要求出發(fā)，將Ⅱ、Ⅲ類教育改革關(guān)系模式中的禁止性改革規(guī)定上升至律法的高度即律法化。多年來，由相關(guān)部門頒發(fā)的、行政命令式的禁止性改革規(guī)定可謂層出不窮，但有目共睹的是，大多數(shù)禁止性改革規(guī)定的落實效果特別是其時效性卻差強人意。導致這種現(xiàn)象的一個關(guān)鍵性原因是禁止性改革規(guī)定的強制性嚴重不足。而如果能將禁止性改革規(guī)定上升至律法的高度，便能提高禁止性改革規(guī)定的權(quán)威性，增強其強制力。這樣，禁止性改革的成效會更加顯著。而更加顯著的禁止性改革成效，便為教育發(fā)展營造起更好的環(huán)境，同時也為引入性改革更加順遂提供了前提。

我們可將教育改革劃分為禁止性改革和引入性改革。所謂禁止性改革指的是對教育實踐中存在的較突出的消極現(xiàn)象作出禁止性規(guī)定，它要求消極現(xiàn)象在一定的時限內(nèi)停止；落實禁止性規(guī)定的結(jié)果是時限一過，消極現(xiàn)象不再出現(xiàn)。之所以說落實教育的禁止性規(guī)定屬教育改革，是因為禁止性規(guī)定一旦落實，相關(guān)的教育不合理的、消極的現(xiàn)象便得以改變，而教育改革的目的正在于使教育發(fā)生正向的、有意義的變革。例如，由教育行政部門頒發(fā)的禁止學校亂收費的規(guī)定和種種“禁補令”（主要是禁止學校利用節(jié)假日補課的規(guī)定）等，其目的在于維護教育當事人的經(jīng)濟利益和減輕學生過重的課業(yè)負擔。落實禁止學校亂收費的規(guī)定和“禁補令”便屬于禁止性改革。引入性改革是指為提高教育質(zhì)量、促進教育公平，在原有的教育體系中引入新質(zhì)因素。這里的新質(zhì)因素或者是一種新的理念，或者是一種新的體制、機制、制度和方式、方法等。例如，教學上引入某一新的教學理念及這一新理念下的教學方式，便是此處所謂的引入性改革。

2012 年，國內(nèi)某公司在海外投資興建了一條長輸管道，管道的起點在一個離岸的小島上，由于長期的封閉和隔絕，當?shù)鼐用衿毡樯钏捷^低，知識水平有限。為了幫助當?shù)鼐用窀纳曝毨У纳顮顟B(tài)，解決當?shù)氐木蜆I(yè)問題，工程承包商雇傭了約50 名當?shù)厝藚⑴c施工建設(shè)。由于工期緊張，經(jīng)過簡單的培訓之后，這些當?shù)貑T工就投入到工作當中，然而，兩個月后的某一天，部分員工突然罷工并且圍堵了施工營地的大門，打出橫幅要求重視當?shù)貑T工的人權(quán)，要求承包商消除對島上員工的歧視，同工同酬。同時，越來越多的當?shù)貑T工開始聚集，加入到示威當中。示威隊伍高喊口號，情緒激動。該事件也在當?shù)匾鹆宿Z動，承包商被迫停止了現(xiàn)場施工。

要使具有價值合理性的不合法的教育改革能夠啟動，啟動后還能夠得以推進，一種方式是修改相關(guān)法律，以使不合法改革成為合乎得以修改的法律。但問題是具有價值合理性的不合法的教育改革，在既有法律得以修改之前，便很可能被視為不合法改革而遭否棄。所以，要維護具有價值合理性的不合法的教育改革，很多時候更取決于我們有著怎樣的政治智慧，我們是否有寬容心。1970年代末安徽鳳陽小崗村農(nóng)民實行的以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為目標的改革，在當時無疑是不合法改革，但它卻是改革開放三十多年來被肯認而受到扶持的最有價值、最有成效的改革。為防止律令主義對教育改革的阻滯，我們也需要類似對待安徽鳳陽小崗村農(nóng)民實行的改革那樣的政治智慧、寬容心。這種政治智慧、寬容心所生發(fā)的基本措施是將具有價值合理性的不合法的教育改革保護起來，并給予扶持。

注釋：

[1]熊丙奇.從“挖苦”入教師標準看依法治教困境[N].晶報，2011-12-18（A01）.

[2]從一定的角度來看，公辦中等職業(yè)學校屬公辦基礎(chǔ)教育學校，但此處的公辦基礎(chǔ)教育學校不包括公辦中等職業(yè)學校。之所以作此特別說明，是因為公辦中等職業(yè)學校雖與其他公辦基礎(chǔ)教育學校一樣，存在產(chǎn)權(quán)、人事編制和學校負責人的任免由政府部門控制的一元化現(xiàn)象，但我們不能以其他公辦基礎(chǔ)教育學校的公益性標準來衡量其與勞動力、人才市場相結(jié)合的市場謀利行為的合理性。

[3]鐘國興.中國需要什么樣的改革[N].學習時報，2012-3-12（1）.

（責任編輯：劉丙元）

吳全華/華南師范大學教育科學學院現(xiàn)代教育研究與開發(fā)中心教授，博士生導師，教育學博士