作者簡介：高瞻，單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院2012級財政學(xué)碩士研究生，研究方向：財稅理論。

摘要：“土地財政”模式造成地方政府的可支配財力過度依賴從土地及相關(guān)產(chǎn)業(yè)獲取的收益，對地方政府、房地產(chǎn)市場、居民和社會均會產(chǎn)生一系列影響。本文運用矛盾分析法等系統(tǒng)研究我國土地財政問題的形成原因，探討其形成機制和風(fēng)險。

關(guān)鍵詞：土地財政；地方政府；分稅制

20世紀(jì)90年代以來，伴隨著城市化進程的加速，城市空間加劇擴張，土地問題成為重要的現(xiàn)實問題，在1994年分稅制改革后，中央政府財權(quán)上收、事權(quán)下放，地方政府為彌補財政收支缺口，普遍大規(guī)模出讓土地獲取土地出讓金、興建開發(fā)區(qū)、以土地為抵押進行融資，籌措城市建設(shè)基金，地方政府對“土地財政”的依賴程度加強。

一、我國地方政府土地財政的發(fā)展及現(xiàn)狀分析

改革開放之后，為解決新舊制度矛盾，我國先對中外合營企業(yè)征收場地使用費，繼而對公有制企業(yè)征收城鎮(zhèn)土地使用費，然后進行城鎮(zhèn)土地使用權(quán)有償出讓試點，土地財政萌芽。20世紀(jì)90年代以來，我國城市化進程的加快，各地政府紛紛興建開發(fā)區(qū)，擴大土地財政的規(guī)模，將其作為獲得城市建設(shè)資金的快速渠道。隨著土地有償出讓范圍的不斷擴大，相應(yīng)的法律政策也相繼出臺，使土地出讓走上有法可依的軌道，尤其是2002年11號令頒布實施后，引入市場競爭機制，經(jīng)營性用地、工業(yè)用地都逐步納入“招、拍、掛”范圍，確保了土地使用權(quán)交易的公開、公平、公正，我國土地出讓金制度進入深入發(fā)展期，地方政府的土地財政收入進入又一輪擴張，2003年和2004年土地財政收入占地方總預(yù)算收入的比重猛增至45.04%和46.69%。近些年來，我國土地有償使用制度不斷完善，在規(guī)模上，地方政府的土地財政收入呈現(xiàn)出迅速增長的趨勢，2009年和2010年的土地出讓金增長率逼近70%，全國國有土地有償出讓收入的絕對數(shù)額在2010年也超過2.9萬億元；在結(jié)構(gòu)上，土地財政收入中土地出讓金在地方政府的預(yù)算外收入中所占比例最大且增速明顯，已經(jīng)成為地方政府財政收入的主要來源，對地方財政收入的穩(wěn)定性和持續(xù)性有重要影響。

圖1土地出讓金數(shù)額及其占地方財政總收入的比例圖

二、土地財政問題的成因分析

（一）分稅制改革后我國財政體制存在缺陷

1994年中國進行了以分稅制為特征的財稅體制改革，將稅基廣、稅源穩(wěn)定、易征收的稅種大部分劃歸中央，同時把公共服務(wù)的大部分責(zé)任下放給地方政府。地方財政收入占全部財政收入的比重由1993年的77.98%快速下降到1994年的44.3%，支出方面則上升至70%左右，并在2000年之后逐步增大。分稅制改革的結(jié)果是“財權(quán)上移，事權(quán)下移”，中央集中了大量財政收入，地方政府財力拮據(jù)，收支缺口日益擴大，面臨巨大財政壓力。由于沒有穩(wěn)定的稅收來源和正式的稅收自主權(quán)，且中央政府又不允許地方政府亂收費，地方政府為推動地方經(jīng)濟發(fā)展，便會選擇出讓土地獲取預(yù)算外的土地出讓金，并推動房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以獲取預(yù)算內(nèi)稅收收入。

（二）我國現(xiàn)行土地制度存在缺陷，土地收益分配格局不公

我國實行社會主義公有制，國家出于社會公共利益的需要并按照一定的程序，在做出適當(dāng)補償?shù)臈l件下可以將集體所有土地征為國家所有。而現(xiàn)有法律對公共利益的具體含義的界定尚未做出任何規(guī)定，地方政府既擁有征地決定權(quán)，又擁有補償決定權(quán)，導(dǎo)致集體土地征用范圍的擴大化。

（三）對地方官員的政績考核目標(biāo)錯位，激勵約束機制不健全

現(xiàn)行的政績考核體系以GDP和財政收入為核心指標(biāo)，激勵約束機制不健全，地方官員需要通過做大GDP和上繳財政收入來完成經(jīng)濟指標(biāo)，獲得重點扶持和晉升機會，地方政府具有擴大投資規(guī)模、招商引資的強烈動機，也經(jīng)常通過開發(fā)土地來經(jīng)營城市和發(fā)展經(jīng)濟。

三、土地財政模式的評價及風(fēng)險分析

（一）土地財政的存在具有一定的積極性

推動地方經(jīng)濟增長。土地財政帶動地方政府的積極性，為地方建設(shè)和投資提供了資金，成為地區(qū)經(jīng)濟增長的重要動因。

推進城市化進程。隨著我國土地承包責(zé)任制的推行，大量的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，對城市道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和就業(yè)、就學(xué)等事業(yè)支出提出了更高的要求。土地財政的發(fā)展，使得地方政府可以靠預(yù)算外收入、土地出讓金收入來籌集城市建設(shè)基金、滿足城市化需要，使其和社會經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。

推動了房地產(chǎn)行業(yè)的進一步發(fā)展。政府的土地出讓金推動了住房的價格的升高，刺激了住房的需求，推動房地產(chǎn)及其相關(guān)的發(fā)展。

（二）土地財政發(fā)展帶來的負面影響和社會問題

扭曲了土地市場，影響經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。目前的土地征用制度中，地方政府可單方面制定補償標(biāo)準(zhǔn)，這種壟斷模式使得土地市場的價格發(fā)現(xiàn)機制無法發(fā)揮作用，造成土地市場扭曲，降低經(jīng)濟發(fā)展效率與可持續(xù)性。土地財政帶來的房地產(chǎn)市場繁榮使得企業(yè)在利益最大化的驅(qū)動下不愿意投資實體經(jīng)濟，影響了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

致使地方財政收入不穩(wěn)定、不持續(xù)，加劇地方財政風(fēng)險。一方面，土地資源的有限性和稀缺性會使土地財政收入不可持續(xù)；另一方面，地價易受市場供求等因素的影響，房地產(chǎn)行業(yè)的波動會引發(fā)地方財政收入的不穩(wěn)定。同時，地方財政易引發(fā)債務(wù)危機，并滋生腐敗。

助長土地資源的粗放利用。地方政府在土地出讓收益和招商引資的利益驅(qū)動下，大量出讓土地，使得全國耕地保有量銳減，直逼耕地紅線。有些開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)土地大量閑置，建設(shè)用地利用效率低下，造成土地資源的浪費。

推高房價，增加居民的購房壓力，衍生經(jīng)濟社會問題。如抑制日常消費、降低居民的生活水平、征地矛盾將難于化解、造成財富分配不公、助長房地產(chǎn)市場投機行為、房地產(chǎn)金融風(fēng)險不斷積累等。

四、結(jié)語

土地財政在實現(xiàn)GDP增長的同時，也留下了隱患，引發(fā)諸多社會和民生問題。本文試圖從我國土地制度、財政體制等方面找到其產(chǎn)生原因，但要想徹底解決土地財政問題，還需要對許多問題進行深入研究，如土地融資風(fēng)險測評、存量土地的價值評估標(biāo)準(zhǔn)、加強對地方政府預(yù)算外收入的監(jiān)管等。（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院）

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