花中東+周理瑞

內容摘要：對口支援政策的實施有效地彌補了地方的財政缺口，緩解了由于我國轉移支付制度的缺陷所帶來的問題。同時，也在客觀上促進了地方社會經濟的發(fā)展，對口支援政策對轉移支付制度的運行起到了有效的補充作用。但政策與制度的分工協作機制、統籌管理層次及長效評估體系等方面有待進一步完善，本文依據對口支援政策在實際運行中存在的問題，提出可行性的政策建議。

關鍵詞：對口支援 轉移支付 互補效應 政策建議

問題的提出

省際間對口援助是具有中國特色的一種橫向財政轉移支付形式。對口支援，即結對支援，是區(qū)域、行業(yè)乃至部門間開展合作和交流的有效形式，通常泛指國家在制定宏觀政策時為支持某一區(qū)域或某一行業(yè)，采取不同區(qū)域、行業(yè)之間結對形成支援關系，使雙方區(qū)位或行業(yè)的優(yōu)勢得到有效發(fā)揮（鐘開斌，2011）。其本質上是一種地方政府間的橫向轉移支付形式。我國省際間對口援助形式主要包括市場化的雙方面互惠互利的“對口援助”、常態(tài)下的一般意義的對口支援（我國先進省市對落后地區(qū)的對口支援）、特殊事件下的對口支援（三峽庫區(qū)與汶川災區(qū)等）。上述幾種對口支援形式中，雙方面互惠互利的“對口援助”形式以及常態(tài)下的單方面對口支援形式，主要基于市場內生因素，其運行機制較為復雜，涉及到歷史原因、宗教和文化習俗以及自然環(huán)境等多方面因素，對它們的深入研究需要大量殷實的資料和數據?；谙嚓P資料和數據獲取的可行性、研究過程的嚴謹性以及文章篇幅等因素的影響，也同時為便于展開研究，本文對于對口支援政策實施的研究主要著力于特殊事件下的單方面的對口支援，即由于外生因素導致短時間內地區(qū)生產力受到極大破壞的地區(qū)和事件的問題研究。在這種情況下，對口支援不僅提供資金方面的有效援助，同時可以依據當地的具體情況有針對性的提供物資、人員、技術、教育、醫(yī)療以及就業(yè)等方面援助，所涉及的領域也非常廣泛，能夠在短期內恢復當地的生產能力，保障人民的基本民生需求等。這主要是一種單方面的援助行為，這種對口支援形式在我國過去存在過，現在也正在實施，將來還會是最主要的援助形式。因此為了有效地展開研究，本文以四川災區(qū)為例進行分析。

我國省際間對口援助政策實施以來，無論是理論層面還是運行機制方面尚處于探索階段，目前有限的相關文獻中，劉鐵（2010）分析了對口支援與分稅制下財政均衡之間的關系，認為對口支援政策實施方案及過程均體現了財政均衡的理論；鐘開斌（2011）通過對對口支援災區(qū)的起源與形成進行研究表明，我國對口援助災區(qū)政策在規(guī)模、內容、機制、投入和時間上都有了新的飛躍；宋耀輝、馬慧蘭（2012），趙明剛（2011）對我國對口支援政策的理論基礎及運行模式進行了初步探討等等。然而，由于資料和數據收集的可獲得性，政策本身所涉及的行政性因素等，與對口支援政策相關的一些問題，很多學者并未給予關注，如：省際間對口支援政策實施的效果究竟如何？對口支援政策的實施能為轉移支付制度的運行提供多大的互補效應？當前如何構建與社會主義市場經濟體制相適應的對口支援政策實施體系？其政策實施過程中存在著哪些弱點，有多少可改進的空間，從而建設一套具有中國特色的有效的對口支援政策實施體系？面對未來的發(fā)展變化，對口支援又應當如何地去調整？等等。澄清對口支援的意義和作用是很有必要的，它能為將來的財政體制改革提供制度外的思路。

對口支援政策與轉移支付制度的補充效應實證分析

我國目前解決地區(qū)間橫向財政失衡主要是“縱向為主，橫向為輔”。本文以四川災區(qū)為例，選取四川災區(qū)各地2007年財政收入和財政支出，推算出各地區(qū)財政自給率與人均GDP以及各地的財政缺口，以此為基礎將兩者進行對比（見表1和圖1）。在此對財政自給比例與人均GDP進行回歸分析，回歸方程如下：

Y=0.0000265x-0.029，R2=0.7686

由上式可知，顯著度相當明顯，可知地方財政缺口跟當期的人均GDP存在著比較明顯的回歸關系。以上18個縣市，地方每年的財政支出大約都在2-6個億之間，財政支出在城市與城市之間的差距不是很大，但地方的年度財政收入卻有著較大的差異。為此本文計算了它們之間的方差和變異系數，如表2所示。可見，財政收入之間的波動幅度很大，而財政支出則有明顯的剛性，變異系數僅僅為0.51。

由以上分析可知，18個樣本城市的地方財政支出具有一定剛性，而財政收入卻受當地的人均GDP或當期的GDP影響較顯著。由于各地區(qū)經濟發(fā)展受自然條件、經濟結構、社會歷史人文因素的制約比較大，所以短期內指望通過地方GDP的發(fā)展來解決地方的財政問題幾乎是不大可能的事情。1994年我國實行分稅體制改革以來，地方政府的財權上移，而地方政府的事權卻沒有因此而減少。地方的公共設施支出并不因地方的財政收入少而減少，地區(qū)之間公共服務均等化的要求迫使各地方政府的年度支出存在支出剛性。

我國當前解決地區(qū)間財政支出缺口的方式主要是借助轉移支付，但我國目前政府間轉移支付制度所存在的問題也是客觀的：首先，轉移支付由中央財政加以統籌，覆蓋面廣，中央的財政收入受現有的稅收體制的限制，其財政收入不能因地制宜，統籌兼顧不可能面面俱到，同時在支出上又要統籌地區(qū)差異，尤其是出于政治原因需要加大對少數民族地區(qū)的傾斜，雖說中央每年用于財政轉移支付的資金約占全國財政支出的30%、中央財政支出的50%，但轉移支付額依然難以彌合地方財政的缺口；其次是轉移支付的結構不合理，制度不規(guī)范，均等化程度低，我國地區(qū)性差距較大，各地提供同樣公共服務的支出成本各異，對各省所需財政支出數額缺乏一個比較明確的定額標準，對各個地區(qū)的轉移支付額也缺乏系統科學的評估，尤其是我國省以下轉移支付改革不到位，轉移支付的資金不足量或過量的情形隨處可以發(fā)生（曾軍平，2000）；再次，中央對地方的存在著信息的不對稱，由于縱向的轉移支付層級多，轉移支付資金層層下放，權威性的監(jiān)督和管理機構運行機制尚不完善，難免會出現截留挪用等情況，直接影響到資金的使用效率。1999年后開始部門預算改革，強調要建立國庫統一支付體系，隨后部分省市實施了“省直管縣”、“鄉(xiāng)財縣管”等措施，此類情況雖有好轉，但依然嚴重，越是貧困的地區(qū)其財政體制改革越是滯后，監(jiān)督部門也越是缺位；最后，政府的行政管理體制問題也較嚴重，事權界定模糊，事權與財權的關系也劃分不清，對一些地區(qū)的專項撥款，往往沒有清晰合理的制度性評審標準，經常受到人為因素的影響，“跑部錢進”現象時有發(fā)生，隨意性很大。安體富、任強（2007）對1995 -2004年各地人均財政收入與支出的變異系數的數據研究表明：轉移支付制度的實施反而使得地區(qū)間的財政支出能力呈現擴大的趨勢。endprint

面對這樣的困境，必須進一步完善轉移支付制度，加大中央財政對地方政府的一般轉移支付力度是未來政府解決公共服務均等化的重要舉措之一。同時可以依據本國的具體國情，借鑒別國成功的經驗，合理運用橫向的財政轉移支付作為縱向轉移支付的補充，以調節(jié)地區(qū)間財政分配關系，也是世界各國成熟的分稅制運行的財政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉移支付所不能起到的作用，促進地區(qū)間的公共服務均等化和區(qū)域經濟的協調穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉移支付的壓力，而我國特有的對口支援正是橫向轉移支付的最重要的形式之一。

再以四川災區(qū)為例。在現行體制下，完全依靠中央的轉移支付來彌合西部地區(qū)的財政缺口很顯然是不現實的，從上文中可以整理出18個縣市的財政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災各縣市財政支出與收入所形成的財政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現行體制下的對口支援就是可行的補充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災區(qū)18個樣本縣市對口援助的相關資料和數據，從實證的角度分析短期內對口支援政策實施的資金轉移效應，如表4所示。從中可以看出，短期內各地間對口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經濟實力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災的具體嚴重程度以及各地區(qū)的人口、受災面積和社會經濟發(fā)展基礎等多方面因素的影響，如2007年青川縣財政預算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災前兩年財政收入總和的十幾倍，財政預算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對長期的對口援助實施效應分析，本文將受援地區(qū)的三年財政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財政支出比考慮其中，可得表6所示結果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長期，盡管對口援助各地區(qū)之間的財力存在著一定的波動性，支出的總額與支出比值，短期與較長期內都存在較大改進的空間，但不可否認的是對口支援政策的實施對減輕18個縣市的財政缺口的負擔起到了很好的效果：不僅保證了各受災地區(qū)的財政支出水平，而且基本維持了各受災地區(qū)間的財力均衡能力與地方基本公共服務的供給能力，并成功地彌合了轉移支付制度運行中存在的問題，對轉移支付制度的運行起到了有效的互補效應。

結論及政策建議

具有中國特色并帶有橫向轉移支付性質的對口支援政策的實施，通過多年的演變與目標取向的不斷調整與發(fā)展，有效地彌補了地方的財政缺口，維持了各地間的財力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財政支出水平，成功地緩解了由于我國轉移支付制度的缺陷所帶來的問題。實證研究證明，對口支援政策的實施對轉移支付制度的運行起到了有效的補充作用。

此外還需要說明的是，由于我國東部跟西部地區(qū)的經濟差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個省內部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對口支援是指我國開創(chuàng)的一種特殊的經濟支援方式，經濟發(fā)達且財政富余的省份通過結對的形式對西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或災區(qū)進行的一種支援。實證檢驗證明這種制度存在優(yōu)勢，同時也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對口支援政策與轉移支付制度的互補效應，本文提出相關政策建議：

（一）有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行

有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行，積極促成有力的財政互補效應。充分發(fā)揮與協調對口支援政策與轉移支付制度在運行過程中的作用和關系，明確各自的角色，揚長避短，合力共進，以便更有效地促進地區(qū)間財政均衡和社會經濟發(fā)展。相對對口支援政策而言，轉移支付制度已形成較為成熟與科學的運行機制；同時對口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標的針對性也更強，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協調機制，對口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財政均衡水平，因而應將對口支援政策的實施與轉移支付制度的運行有效地結合，合理協調中央轉移支付與地區(qū)間對口援助的關系，實施有效的分工機制，明確各自的服務領域和空間，積極促使兩者形成有力的財力互補作用，將對口援助與受援地區(qū)財政預算支出有效結合，將公共財政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次

合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次，促進對口支援政策實施的制度化管理與科學化運行。由于對口支援政策在實施過程中，各自為政，缺乏一個科學的統籌標準，對具體的援助規(guī)模沒有一個系統的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴格的組織管理高度，勢必在對口支援的實施過程中缺乏科學化與制度化的運行機制，而且極易導致短期化行為。在提供具體公共服務時，由于缺少客觀的定額標準和嚴格的審計監(jiān)督體系，使得對口援助的公共資金的運用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統籌的管理，各地間的援助的財力水平差異較大，嚴重影響了財政均等化的實施效應。因此，應當把對口支援政策運行提高到高層組織制度化管理統籌層面上來，并實施相關專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學化的運行機制。并進一步將這種臨時性的政策措施上升到法律層面，形成長效機制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅持保障內在的長期規(guī)劃的協調性

支援方對受援地區(qū)的對口支援，短期內通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費和就業(yè)的增長，保障和改善基本民生的同時，有效地促進了地方經濟增長（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經濟“互惠互利”的長期協調發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結底取決于受援方內在的經濟發(fā)展?jié)摿?、建立在市場機制運作下的“造血”機能的培育程度，主要表現為企業(yè)的競爭力、市場的生存能力。各地區(qū)間與此相關的內在的長期規(guī)劃的協調性顯然不足。因而對受援區(qū)的對口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場機制、不斷完善法制建設和先進理念的文化建設等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機能的培育產生實際效益，能夠參與國內、國際市場的競爭，真正實現促進地方社會經濟協調發(fā)展的目的。

參考文獻：

1.曾軍平.政府間轉移支付制度的財政平衡效應研究[J].經濟研究，2000（6）

2.楊君昌，曾軍平.關于城鄉(xiāng)公共服務均等化問題的思考[J].上海財經大學學報，2008（3）

3.趙明剛.中國特色對口支援模式研究[J].社會主義研究，2011（2）

4.劉鐵.試論對口支援與分稅制下財政均衡的關系[J].軟科學，2010（6）

5.劉溶滄，焦國華.地區(qū)間財政能力差異與轉移支付制度的創(chuàng)新[J].財貿經濟，2002（6）

6.陳秀山，張啟春.轉軌期間財政轉移支付制度的區(qū)域均衡效應[J].中國人民大學學報，2003（4）

7.鐘開斌.對口支援災區(qū)：起源與形成[J].經濟社會體制比較，2011（6）

8.國家民委政策研究室.國家民委民族政策文件選編（1979-1984）.中央民族出版社，1988

9.花中東.對口支援促進基本公共服務均等化效應分析[J].西安財經學院學報，2010（5）

10.安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策[J].財貿經濟，2007（8）

11.嚴劍峰.橫向均等化—財政轉移支付數額分配的一種方法[J].財貿經濟，2003（8）endprint

面對這樣的困境，必須進一步完善轉移支付制度，加大中央財政對地方政府的一般轉移支付力度是未來政府解決公共服務均等化的重要舉措之一。同時可以依據本國的具體國情，借鑒別國成功的經驗，合理運用橫向的財政轉移支付作為縱向轉移支付的補充，以調節(jié)地區(qū)間財政分配關系，也是世界各國成熟的分稅制運行的財政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉移支付所不能起到的作用，促進地區(qū)間的公共服務均等化和區(qū)域經濟的協調穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉移支付的壓力，而我國特有的對口支援正是橫向轉移支付的最重要的形式之一。

再以四川災區(qū)為例。在現行體制下，完全依靠中央的轉移支付來彌合西部地區(qū)的財政缺口很顯然是不現實的，從上文中可以整理出18個縣市的財政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災各縣市財政支出與收入所形成的財政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現行體制下的對口支援就是可行的補充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災區(qū)18個樣本縣市對口援助的相關資料和數據，從實證的角度分析短期內對口支援政策實施的資金轉移效應，如表4所示。從中可以看出，短期內各地間對口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經濟實力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災的具體嚴重程度以及各地區(qū)的人口、受災面積和社會經濟發(fā)展基礎等多方面因素的影響，如2007年青川縣財政預算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災前兩年財政收入總和的十幾倍，財政預算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對長期的對口援助實施效應分析，本文將受援地區(qū)的三年財政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財政支出比考慮其中，可得表6所示結果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長期，盡管對口援助各地區(qū)之間的財力存在著一定的波動性，支出的總額與支出比值，短期與較長期內都存在較大改進的空間，但不可否認的是對口支援政策的實施對減輕18個縣市的財政缺口的負擔起到了很好的效果：不僅保證了各受災地區(qū)的財政支出水平，而且基本維持了各受災地區(qū)間的財力均衡能力與地方基本公共服務的供給能力，并成功地彌合了轉移支付制度運行中存在的問題，對轉移支付制度的運行起到了有效的互補效應。

結論及政策建議

具有中國特色并帶有橫向轉移支付性質的對口支援政策的實施，通過多年的演變與目標取向的不斷調整與發(fā)展，有效地彌補了地方的財政缺口，維持了各地間的財力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財政支出水平，成功地緩解了由于我國轉移支付制度的缺陷所帶來的問題。實證研究證明，對口支援政策的實施對轉移支付制度的運行起到了有效的補充作用。

此外還需要說明的是，由于我國東部跟西部地區(qū)的經濟差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個省內部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對口支援是指我國開創(chuàng)的一種特殊的經濟支援方式，經濟發(fā)達且財政富余的省份通過結對的形式對西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或災區(qū)進行的一種支援。實證檢驗證明這種制度存在優(yōu)勢，同時也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對口支援政策與轉移支付制度的互補效應，本文提出相關政策建議：

（一）有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行

有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行，積極促成有力的財政互補效應。充分發(fā)揮與協調對口支援政策與轉移支付制度在運行過程中的作用和關系，明確各自的角色，揚長避短，合力共進，以便更有效地促進地區(qū)間財政均衡和社會經濟發(fā)展。相對對口支援政策而言，轉移支付制度已形成較為成熟與科學的運行機制；同時對口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標的針對性也更強，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協調機制，對口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財政均衡水平，因而應將對口支援政策的實施與轉移支付制度的運行有效地結合，合理協調中央轉移支付與地區(qū)間對口援助的關系，實施有效的分工機制，明確各自的服務領域和空間，積極促使兩者形成有力的財力互補作用，將對口援助與受援地區(qū)財政預算支出有效結合，將公共財政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次

合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次，促進對口支援政策實施的制度化管理與科學化運行。由于對口支援政策在實施過程中，各自為政，缺乏一個科學的統籌標準，對具體的援助規(guī)模沒有一個系統的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴格的組織管理高度，勢必在對口支援的實施過程中缺乏科學化與制度化的運行機制，而且極易導致短期化行為。在提供具體公共服務時，由于缺少客觀的定額標準和嚴格的審計監(jiān)督體系，使得對口援助的公共資金的運用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統籌的管理，各地間的援助的財力水平差異較大，嚴重影響了財政均等化的實施效應。因此，應當把對口支援政策運行提高到高層組織制度化管理統籌層面上來，并實施相關專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學化的運行機制。并進一步將這種臨時性的政策措施上升到法律層面，形成長效機制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅持保障內在的長期規(guī)劃的協調性

支援方對受援地區(qū)的對口支援，短期內通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費和就業(yè)的增長，保障和改善基本民生的同時，有效地促進了地方經濟增長（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經濟“互惠互利”的長期協調發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結底取決于受援方內在的經濟發(fā)展?jié)摿Α⒔⒃谑袌鰴C制運作下的“造血”機能的培育程度，主要表現為企業(yè)的競爭力、市場的生存能力。各地區(qū)間與此相關的內在的長期規(guī)劃的協調性顯然不足。因而對受援區(qū)的對口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場機制、不斷完善法制建設和先進理念的文化建設等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機能的培育產生實際效益，能夠參與國內、國際市場的競爭，真正實現促進地方社會經濟協調發(fā)展的目的。

參考文獻：

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3.趙明剛.中國特色對口支援模式研究[J].社會主義研究，2011（2）

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9.花中東.對口支援促進基本公共服務均等化效應分析[J].西安財經學院學報，2010（5）

10.安體富，任強.公共服務均等化：理論、問題與對策[J].財貿經濟，2007（8）

11.嚴劍峰.橫向均等化—財政轉移支付數額分配的一種方法[J].財貿經濟，2003（8）endprint

面對這樣的困境，必須進一步完善轉移支付制度，加大中央財政對地方政府的一般轉移支付力度是未來政府解決公共服務均等化的重要舉措之一。同時可以依據本國的具體國情，借鑒別國成功的經驗，合理運用橫向的財政轉移支付作為縱向轉移支付的補充，以調節(jié)地區(qū)間財政分配關系，也是世界各國成熟的分稅制運行的財政體制的重要特征之一。它可以起到縱向轉移支付所不能起到的作用，促進地區(qū)間的公共服務均等化和區(qū)域經濟的協調穩(wěn)定發(fā)展，有效地減輕縱向轉移支付的壓力，而我國特有的對口支援正是橫向轉移支付的最重要的形式之一。

再以四川災區(qū)為例。在現行體制下，完全依靠中央的轉移支付來彌合西部地區(qū)的財政缺口很顯然是不現實的，從上文中可以整理出18個縣市的財政缺口，如表3所示。從中可以看出，在平常的年份里，四川受災各縣市財政支出與收入所形成的財政缺口依然很大，受到突發(fā)事件影響后則更大。在轉移支付力不能支的情形下，借助其他形式的支援就顯得很有必要了，而現行體制下的對口支援就是可行的補充形式之一，尤其在突發(fā)情況下更為重要。

為此本文整理了四川災區(qū)18個樣本縣市對口援助的相關資料和數據，從實證的角度分析短期內對口支援政策實施的資金轉移效應，如表4所示。從中可以看出，短期內各地間對口援助總額存在著一定的差異，可能在于一方面受各援助方本身經濟實力水平參差不齊的限制；另一方面也考慮到各地區(qū)受災的具體嚴重程度以及各地區(qū)的人口、受災面積和社會經濟發(fā)展基礎等多方面因素的影響，如2007年青川縣財政預算收入僅為1696萬元。但從總體規(guī)模上看，基本穩(wěn)定在2007年與2006年受災前兩年財政收入總和的十幾倍，財政預算支出總和的2.2-3.5倍左右，如表5所示。

基于連續(xù)三年相對長期的對口援助實施效應分析，本文將受援地區(qū)的三年財政平均受援資金、人口（人均受援額）及與受援地區(qū)基年（2007年）的財政支出比考慮其中，可得表6所示結果。

由以上分析可知，無論從短期還是較長期，盡管對口援助各地區(qū)之間的財力存在著一定的波動性，支出的總額與支出比值，短期與較長期內都存在較大改進的空間，但不可否認的是對口支援政策的實施對減輕18個縣市的財政缺口的負擔起到了很好的效果：不僅保證了各受災地區(qū)的財政支出水平，而且基本維持了各受災地區(qū)間的財力均衡能力與地方基本公共服務的供給能力，并成功地彌合了轉移支付制度運行中存在的問題，對轉移支付制度的運行起到了有效的互補效應。

結論及政策建議

具有中國特色并帶有橫向轉移支付性質的對口支援政策的實施，通過多年的演變與目標取向的不斷調整與發(fā)展，有效地彌補了地方的財政缺口，維持了各地間的財力均衡能力，確保了各地區(qū)間的財政支出水平，成功地緩解了由于我國轉移支付制度的缺陷所帶來的問題。實證研究證明，對口支援政策的實施對轉移支付制度的運行起到了有效的補充作用。

此外還需要說明的是，由于我國東部跟西部地區(qū)的經濟差距受地理跟自然稟賦的影響較大，而一個省內部，尤其是西部地區(qū)，城市之間的差距并不是很大，所以本文的對口支援是指我國開創(chuàng)的一種特殊的經濟支援方式，經濟發(fā)達且財政富余的省份通過結對的形式對西部地區(qū)的貧窮落后地區(qū)或災區(qū)進行的一種支援。實證檢驗證明這種制度存在優(yōu)勢，同時也存在著問題。為了能夠更加有效地提高對口支援政策與轉移支付制度的互補效應，本文提出相關政策建議：

（一）有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行

有效協調地區(qū)間對口支援政策與中央轉移支付制度的分工協作與運行，積極促成有力的財政互補效應。充分發(fā)揮與協調對口支援政策與轉移支付制度在運行過程中的作用和關系，明確各自的角色，揚長避短，合力共進，以便更有效地促進地區(qū)間財政均衡和社會經濟發(fā)展。相對對口支援政策而言，轉移支付制度已形成較為成熟與科學的運行機制；同時對口支援政策所涉及的范圍更加廣泛，目標的針對性也更強，能夠在短期有效地提高各地區(qū)公共服務的供給能力和人民的生活水平，但各地間由于缺乏合理的協調機制，對口援助的資金參差不齊，往往影響到受援各地區(qū)財政均衡水平，因而應將對口支援政策的實施與轉移支付制度的運行有效地結合，合理協調中央轉移支付與地區(qū)間對口援助的關系，實施有效的分工機制，明確各自的服務領域和空間，積極促使兩者形成有力的財力互補作用，將對口援助與受援地區(qū)財政預算支出有效結合，將公共財政資金發(fā)揮出最大潛能。

（二）合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次

合理提高對口支援政策實施的統籌管理的組織層次，促進對口支援政策實施的制度化管理與科學化運行。由于對口支援政策在實施過程中，各自為政，缺乏一個科學的統籌標準，對具體的援助規(guī)模沒有一個系統的規(guī)定，所投入的人力、物力及資金等都有較大的隨意性。沒有嚴格的組織管理高度，勢必在對口支援的實施過程中缺乏科學化與制度化的運行機制，而且極易導致短期化行為。在提供具體公共服務時，由于缺少客觀的定額標準和嚴格的審計監(jiān)督體系，使得對口援助的公共資金的運用效率大打折扣，再加上各地區(qū)間缺乏統籌的管理，各地間的援助的財力水平差異較大，嚴重影響了財政均等化的實施效應。因此，應當把對口支援政策運行提高到高層組織制度化管理統籌層面上來，并實施相關專業(yè)人士及法規(guī)或者規(guī)章的全過程監(jiān)督，使之逐步形成科學化的運行機制。并進一步將這種臨時性的政策措施上升到法律層面，形成長效機制（劉鐵，2010）。

（三）合理發(fā)揮外在的短期刺激作用并堅持保障內在的長期規(guī)劃的協調性

支援方對受援地區(qū)的對口支援，短期內通過大量的公共投資和私人資本的投入，刺激了消費和就業(yè)的增長，保障和改善基本民生的同時，有效地促進了地方經濟增長（花中東、劉忠義，2012），但要做到與地方經濟“互惠互利”的長期協調發(fā)展，僅依靠支援方單方面的投入是不行的，歸根結底取決于受援方內在的經濟發(fā)展?jié)摿?、建立在市場機制運作下的“造血”機能的培育程度，主要表現為企業(yè)的競爭力、市場的生存能力。各地區(qū)間與此相關的內在的長期規(guī)劃的協調性顯然不足。因而對受援區(qū)的對口支援，不僅為資金、物資的直接的硬件援助，更重要的是建立健全受援地區(qū)市場機制、不斷完善法制建設和先進理念的文化建設等軟件援助，使受援區(qū)“造血”機能的培育產生實際效益，能夠參與國內、國際市場的競爭，真正實現促進地方社會經濟協調發(fā)展的目的。

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