李爽+常興華+李歐

社會政策是現(xiàn)代國家的一項核心職能。從發(fā)達市場經(jīng)濟國家的發(fā)展實踐來看，社會政策是工業(yè)化和城市化發(fā)展到一定階段必然呈現(xiàn)的結果，它表明了政府干預社會問題、修復社會結構和重塑社會關系的系統(tǒng)努力與制度設置?，F(xiàn)階段，我國正在著力推進五位一體的社會主義建設事業(yè)，社會建設是其中重要一環(huán)，完善的社會政策體系是社會建設的載體，其中，建立什么樣的社會政策體系和福利制度，是當前必須重視和審慎研究的問題。

一、惠及各階層的社會福利政策更有利于社會的和諧與穩(wěn)定

從世界不同模式的社會政策及其實施效果來看，具有普遍惠及性的社會福利政策更有利于社會的和諧與穩(wěn)定。瑞典、丹麥等北歐國家為代表的社會福利政策最具典型性，它的福利普遍性不僅體現(xiàn)在福利對象覆蓋范圍上的普遍性和福利待遇的人人平等，而且還體現(xiàn)在福利內容的普遍性，以及政府和公共部門在社會福利政策實施中充當主要角色的政策運行體制，而深厚的社會民主主義政治文化、以強制性儲蓄為特征的稅收制度以及強大的公共部門體系，是這一社會政策模式得以持續(xù)的基礎，使得北歐各國的幸福指數(shù)始終處于世界各國前列。

再如日本，作為亞洲后發(fā)資本主義國家，其社會政策的設計路線經(jīng)歷了從初期德國式社會保險為主體的社會保障模式到后來取向北歐和英國“普遍主義”模式的過程，該國在上世紀40年代提出的“國民皆保險”方針，在60年代就已經(jīng)大體上得以實現(xiàn)，并在此后又得到不斷發(fā)展和完善，日本突出的國民素質和高度的民族凝聚力與其實行的普遍性社會福利政策不無關聯(lián)。

相比之下，在一些國家的社會政策制度中，社會福利階層特點較為明顯，所享有的社會福利有較大差異，社會階層間、行業(yè)間流動性較差。尤其在歐洲的一些福利國家中，對中產階級來說，某種程度上說享有比較優(yōu)越的福利特權，勞工階級則難以站在同一個福利平臺上，要解決社會地位和福利問題，不僅要靠工會跟雇主去爭，也要和國家去爭（國家把雇主的權利和義務做了規(guī)定）。近幾年，法國等國家社會沖突不斷，與這種塊狀的、階層固化的福利制度是不無關系的。

二、社會福利政策既可以是危機的放大器，也可以是危機的緩沖器

一直以來，對福利國家社會福利政策為民眾帶來高福利進行稱道的同時，也不斷充滿了質疑，認為所謂高福利會帶來經(jīng)濟的低效和社會的惰性、沉重的債務負擔和福利的不可持續(xù)性等。尤其是歐債危機的爆發(fā)，這種質疑之聲再次升高。如何認識歐債危機與其社會福利政策的關系，對社會政策方向和模式的選擇和設計至關重要。

進一步分析歐洲國家社會福利政策與歐債危機的相關性，不難看出，福利支出的高低與國家債務并無直接關系。社會保護支出占GDP比重最大的國家（如丹麥、法國、瑞典、荷蘭、德國等）均超過了30%，但目前遭遇債務危機最嚴重的希臘、西班牙、意大利、葡萄牙和愛爾蘭等的福利支出卻基本上都在30%以下。福利支出最高的丹麥債務水平僅為GDP的43.7%，素有“福利國家櫥窗”之稱的瑞典公共債務也不到GDP的40%，但社會支出占GDP約16%的愛爾蘭，其負債水平卻接近GDP的100%。因此，并不能說明福利支出越高債務越嚴重。實際上，歐債危機政府赤字最高的幾個歐洲國家的具體原因也是有所不同的。

需要進一步闡明的是，到目前為止，并沒有證據(jù)證明高福利會降低一國競爭力。相反，多項研究都證明國民福利與國家競爭力之間存在顯著的正相關關系，在世界經(jīng)濟論壇發(fā)布的《2011—2012全球競爭力報告》中，北歐高福利國家的國家競爭力仍居世界前列，而東南歐的一些福利水平較低的國家則排名較低。雖然，北歐國家在20世紀90年代曾經(jīng)經(jīng)歷了經(jīng)濟衰退時期，但北歐各國紛紛對自身的福利制度進行了改革，使其更富有彈性和應變能力，在歐債危機面前顯示了其應對危機的能力和發(fā)展的可持續(xù)性，提供了“經(jīng)濟問題社會解決”的范例。盡管如此，我們仍需要看到，不顧自身經(jīng)濟發(fā)展水平盲目攀比社會福利支出確實是歐洲一些國家，如希臘等陷入此次債務危機的不能排除的重要原因之一。由此可見，社會福利政策要依據(jù)本國具體國情循序漸進、合理設計，合理的社會福利政策可以成為危機的緩沖器，但不合理的社會福利政策也會成為危機的放大器。

三、民粹主義的“福利趕超”會陷入“增長陷阱”

在經(jīng)歷了20世紀50—70年代末的增長黃金時代后，拉美國家普遍進入負增長，即人們稱之為“失去的80年代”，在進入21世紀后，人均GDP年增長也只有0.2%的低速增長，其中一個重要原因就是民粹主義及其與之密切相關的“福利趕超”型社會政策。民粹主義在拉美有著深厚的社會基礎，至今仍然流行甚廣。拉美民粹主義在各國的不同時期均有所表現(xiàn)，例如，智利（1970—1973）、阿根廷（1973—1976）、秘魯（1985—1990）、墨西哥（1970—1976）、委內瑞拉（1974—1978）等國家，都程度不同地實行了以勞工利益為基礎的政治制度，反對外國資本實行國有化的民族主義戰(zhàn)略，實行財政赤字政策、匯率高估、以控制價格實行補貼等的辦法干預經(jīng)濟，強制提高工資水平等。拉美民粹主義政策一個核心內容，就是效仿發(fā)達國家的福利制度和就業(yè)保障制度，試圖通過政府主導的收入再分配和超過財政承受能力的補貼政策，以達到快速提高低收入階層的收入、快速縮小收入差距的目的。橫向比較，由于民粹主義的影響，拉美的社會支出一直以來都比亞洲國家高出一截，社會支出占GDP比重從上世紀80年代的5%左右達到90年代末的48%左右，其中個別國家，如巴西、阿根廷、智利、烏拉圭達到了60%或70%以上的水平。但是由于其社會政策與經(jīng)濟增長相脫節(jié)，增長對就業(yè)的創(chuàng)造不足，使大幅增加的社會支出并沒有獲得預期的效果，帶來的卻是全面短缺和通貨膨脹、財政赤字急劇惡化、實際工資大幅下降和貧富差距不斷拉大。民粹主義的“福利趕超”和與之相關的拉美“增長陷阱”的教訓，對發(fā)展中國家尤其是對于我國這樣的快速追趕型的發(fā)展中國家更應引以為戒，避免重蹈盲目“福利趕超”之路。

四、積極的福利政策和合理的社會政策內部結構，更能保持經(jīng)濟增長與社會福利的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展endprint

經(jīng)濟發(fā)展與社會福利究竟何者為重？長久以來一直眾說紛紜、莫衷一是。二戰(zhàn)后西方世界經(jīng)歷了一個長達半世紀的社會安定繁榮的時期，不少國家尤其是西方發(fā)達國家在經(jīng)濟長足增長的同時紛紛走上了福利國家之路，國民越來越多地享受到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的福利。然而，在上世紀70年代后和進入本世紀后西方世界的經(jīng)濟危機，對福利國家的社會政策提出了嚴峻挑戰(zhàn)，迫使其社會福利政策不斷做出調整，以適應經(jīng)濟形勢的變化，這種調整主要表現(xiàn)在，調整社會政策內部結構，強調實行積極的福利（positive welfare），注重社會政策的可持續(xù)性及對經(jīng)濟增長的促進作用。如德國在進入本世紀以來實行的“哈茨一號”到“哈茨四號”的社會救濟制度改革，實施了一系列促進就業(yè)、增加和激勵工作機會和就業(yè)崗位、懲罰和規(guī)訓拒絕就業(yè)者的措施，有效調整了社會福利與經(jīng)濟增長的平衡協(xié)調關系，在此次歐洲債務危機中依然保持了旺盛的經(jīng)濟增長，創(chuàng)造了新的“德國奇跡”。另如瑞典，從上世紀50年代強調公民的“社會權利”轉變?yōu)?0年代用福利手段解決就業(yè)問題，再到90年代的社會福利制度市場化改革，以適度削減福利支出為核心，重點進行結構調整，在社會福利中增加就業(yè)指標，使“愿意就業(yè)”成為享受社會福利的基本條件，在一些領域適當進行私有化和市場化，實施減稅等，對提高其社會福利政策的生命力取得了成效。再如，自上世紀70年代以后，美、英為代表的新自由主義國家，開始采取縮減政府福利開支，推進福利民營化（privatization）的方式來重建經(jīng)濟競爭力。而后來的亞洲新興經(jīng)濟國家和地區(qū)的發(fā)展型社會福利制度，是在學習西方福利制度的同時，更注重把社會福利與經(jīng)濟增長聯(lián)系起來，強調在保證社會最弱勢群體的最基本生活的基礎上，把福利津貼與就業(yè)和人力資源聯(lián)系起來，使社會福利的發(fā)展能夠對經(jīng)濟起到積極的促進作用，這些國家的社會福利制度與西方傳統(tǒng)福利制度比較，顯得更具有制度效率和發(fā)展活力。在當今經(jīng)濟全球化日漸深化的環(huán)境下，原有的以一國、一個地區(qū)的主權和公民資格為邊界的社會福利體系基礎受到削弱，作為全球化意識形態(tài)支持的新自由主義對各國福利制度走向的影響開始加深，以“緊縮化”、社會伙伴多元共擔均衡責任、以促進積極就業(yè)替代單純給付，似乎正在成為社會福利政策改革的一種趨向；倡導轉變當代社會福利概念、采取社會福利多元化、實施“社會投資國家”（social investment state）策略的“第三條道路”理論正在被更多人所認同；但同時，近年來興起于歐盟的“社會質量”（social quality）取向模式，則強調通過重新審視“社會”內涵，使社會政策和經(jīng)濟政策服從于社會質量這一目標，建立歐洲經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展之間的平衡，徹底改變社會政策和經(jīng)濟政策之間的不平等關系，為經(jīng)濟發(fā)展與社會福利的有機融合提供了一條新的思想政策路線。

五、我們需要什么樣的社會政策和福利制度

（一）保障和改善民生應是我國現(xiàn)階段社會政策的指導思想

我國的社會政策經(jīng)歷了改革開放前“城鄉(xiāng)二元社會福利、國家承擔重要角色”，改革開放后到本世紀初“社會政策服務于經(jīng)濟政策、公共政策局部調整”，再到本世紀以來“社會政策重建、著力保障和改善民生”的發(fā)展階段，但與西方福利國家相比差距依然較大，尚處于“補缺”階段和“福利不足”狀態(tài)，基本公共服務還沒有實現(xiàn)均衡覆蓋，且標準和水平較低，作為經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定調節(jié)器的社會保障基礎還不穩(wěn)固。因此，在我國現(xiàn)階段乃至未來一個時期內，都應將保障和改善民生作為我國現(xiàn)階段社會政策的指導思想，這不僅對經(jīng)濟轉型時期保持社會穩(wěn)定至關重要，而且對實現(xiàn)全面小康戰(zhàn)略目標、躋身世界中上等收入國家行列也是勢在必行。

（二）適度普惠和發(fā)展型相結合的社會政策是我國現(xiàn)階段相對合理的選擇

目前，我國的社會福利正在由過去的補缺型“小福利”向適度普惠型“大福利”轉變。適度普惠型社會福利是由政府和社會基于本國國情，向全體國民提供的、涵蓋其基本生活主要方面的社會福利。顯然，我國長期以來形成的巨大的城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和體制內外差距，以及較低的人均收入水平等國情決定了，在相當長時期內還只能實行適度普惠型的福利制度。并且，從發(fā)展階段看，我國正在從生存型階段跨入發(fā)展型階段，而發(fā)展型的社會體制下，市場和社會在逐步發(fā)育，同時，社會政策與經(jīng)濟政策相互聯(lián)系、相互影響的趨勢在日益增強，過度強調一種政策將很難達到預期目標。日益復雜多變的內外環(huán)境也迫使我們不能顧此失彼，既要警惕民粹主義盲目狹隘的“福利趕超”，又要堅持“以人為本”的發(fā)展理念，使人民群眾從增長中得到實惠；既要使社會福利水平穩(wěn)步提高，又要防止造成未來的社會福利“路徑依賴”，保持與經(jīng)濟增長間的協(xié)調互促。因此，相對于補缺型、普惠型的福利政策，走適度的中間道路、重視與經(jīng)濟增長促進的發(fā)展型社會福利模式顯然更適合我國現(xiàn)階段的發(fā)展實際。為此，我國社會政策的設計和福利制度的完善，要注重保持社會政策行動中公平與效率的統(tǒng)一，社會福利支出計劃要兼顧經(jīng)濟增長的不同階段特征，確立以增進全體社會成員經(jīng)濟和社會活動能力的社會政策策略目標，提高人力資本和社會資本的存量，實現(xiàn)經(jīng)濟政策與社會政策融合互補，推進經(jīng)濟與社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。

（三）政府主導、多元分擔應是我國社會政策行動體制改革的基本取向

在社會福利體制上，我國從建國以后經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟時期的國家統(tǒng)包統(tǒng)配福利供給階段、改革開放后傳統(tǒng)公有制為依托的福利供給體制解體后的公共服務下滑階段及目前的公共服務供給體制改革階段。當前和未來一個時期，全球化和經(jīng)濟結構轉型對社會結構和社會秩序的影響將日益突顯，社會矛盾將明顯增多，公眾對公共服務的需求將會隨之迅速上升，對我國新形勢下的社會政策內容和行動體制提出了新的挑戰(zhàn)。而我國目前的社會政策行動體制，既保留了部分傳統(tǒng)公辦體制的特征，民間公益慈善力量相對薄弱，同時在基本公共服務供給中政府缺位問題依然存在。面對新形勢和新挑戰(zhàn)，必須改革我國現(xiàn)有社會福利供給體制和社會政策行動體制，調動社會各方參與社會事業(yè)的積極性，使之創(chuàng)造更加豐富的公共服務和社會福利資源，更加充分地滿足人民群眾的需求。在新體制下，政府無疑要在社會政策和福利制度建設中繼續(xù)當好“守夜人”的角色，要在法律制度層面進一步明晰政府的公共服務責任邊界，并健全相關責任執(zhí)行機制和監(jiān)督機制，保證和監(jiān)督政府對其基本職能履行到位；同時，要充分發(fā)揮市場和社會參與社會公益事業(yè)的積極作用，對政府職責范圍內的純公益和部分準公益事業(yè)，可以以政府購買、委托經(jīng)營、公私合作經(jīng)營等多種市場運作方式，引導市場主體和社會公益力量經(jīng)辦和運營公益事業(yè)、提供公益性產品和服務，對政府職責范圍之外的社會服務領域，一律向社會和市場開放，以完全的市場規(guī)則規(guī)范管理和運行，以營利性產品和服務滿足社會多樣化、個性化需求。搭建起與市場經(jīng)濟體制多元主體的社會責任相對應、既有分工又有協(xié)作、滿足社會多層次需求的社會政策行動體制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）endprint