吳 越

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

優(yōu)先處置存量高風險金融機構(gòu)對建立存款保險制度的作用分析

吳 越

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

存款保險制度對保護存款人利益、完善金融機構(gòu)市場退出機制、維護金融穩(wěn)定具有重要的作用。但是，客觀存在的高風險金融機構(gòu)，可能會給即將建立的存款保險制度帶來一定的壓力。本文通過借鑒國際上引入存款保險制度之初，各國處置存量高風險金融機構(gòu)的經(jīng)驗，提出我國建立存款保險制度，應首先考慮化解高風險金融機構(gòu)的風險。關(guān)鍵詞：存款保險制度；存量高風險金融機構(gòu)；國際經(jīng)驗

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立存款保險制度”，周小川行長也明確表示“存款保險制度要覆蓋所有的存款類金融機構(gòu)”。目前看，在存款類金融機構(gòu)中仍包含高風險機構(gòu)，意味著存款保險機構(gòu)在成立之初就將不得不面臨對問題金融機構(gòu)的處置壓力。本文通過分析高風險金融機構(gòu)對建立存款保險制度可能產(chǎn)生的影響，通過對比美、韓等國在引進存款保險制度時處置高風險金融機構(gòu)采取的不同方式，針對我國現(xiàn)狀，提出化解存量高風險金融機構(gòu)風險的幾點建議。

一、吉林省高風險金融機構(gòu)現(xiàn)狀

高風險金融機構(gòu)是指已經(jīng)或可能發(fā)生信用危機，嚴重影響存款人利益的金融機構(gòu)，其中包括市場退出金融機構(gòu)和現(xiàn)存的高風險金融機構(gòu)。

（一）市場退出金融機構(gòu)現(xiàn)狀

1998以來，我國關(guān)閉破產(chǎn)了近300家金融機構(gòu)，都是人民銀行運用最后貸款人的手段，直接向存款人償付存款進行處置的，國家為此支付了1700多億元再貸款①蘇寧.存款保險制度設(shè)計——國際經(jīng)驗與中國選擇[M].社會科學文獻出版社，2007.。這些金融機構(gòu)的風險基本已經(jīng)化解，但是根據(jù)相關(guān)規(guī)定，支付的再貸款本息由金融機構(gòu)的清算資產(chǎn)償還，不足部分由擬設(shè)立的存款保險基金或存款保險機構(gòu)管理的信托投資者保護基金負責償還。目前，從吉林省情況看，存款保險制度建立時需要由存款保險基金負責償還的再貸款可能需要1億元左右。但如果從全國角度看，部分金融機構(gòu)清算工作經(jīng)歷了多年仍無法結(jié)束，清算資產(chǎn)所剩不多，需要由存款保險基金償還的再貸款數(shù)額可能相對較大。

（二）存量高風險金融機構(gòu)現(xiàn)狀

近幾年，我國銀行業(yè)整體呈穩(wěn)健發(fā)展態(tài)勢。截至2013年末，吉林省有存款類法人金融機構(gòu)87家，其中城市商業(yè)銀行1家、農(nóng)村信用社41家、農(nóng)村商業(yè)銀行13家、農(nóng)村合作銀行1家和村鎮(zhèn)銀行31家。仍有法人金融機構(gòu)存在風險，在資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、信貸風險和資本充足水平等方面都存在較大的問題，風險主要集中在農(nóng)村信用社。到2012年末，吉林省農(nóng)村信用社歷年虧損占全國農(nóng)村信用社的14.8%，資本充足率低于全國農(nóng)村信用社評級水平6.3個百分點，高風險機構(gòu)占全國的19.8%②唐忠民.農(nóng)村信用社省級聯(lián)社發(fā)展模式研究[J].吉林金融研究,2013(12).。

二、存量高風險金融機構(gòu)對存款保險體系的影響

（一）危及存款保險體系的信譽

中國設(shè)立存款保險制度的目的非常明確，一是保護大部分存款人的利益，提高公眾對金融體系的信心；二是完善對問題金融機構(gòu)的處置規(guī)則，避免危機的擴大和傳播，維護金融穩(wěn)定。完善處置規(guī)則，高風險金融機構(gòu)必然要按照一定的標準有序退出。以美國存款保險制度為例，當存款機構(gòu)資不抵債、不能支付到期債務或其資本充足率低2%時，存款機構(gòu)的注冊管理機關(guān)將做出正式關(guān)閉決定，并通知聯(lián)邦存款保險公司處置倒閉存款機構(gòu)。一旦存款保險制度建立，如果按照美國存款保險制度的處置標準和處置方式，我國會出現(xiàn)存款類金融機構(gòu)倒閉的情況，可能形成系統(tǒng)性、區(qū)域性風險，影響社會穩(wěn)定。從而導致存款人的誤解，誤以為是存款保險制度的建立導致了金融機構(gòu)的倒閉，影響公眾對存款保險體系的信心，危機存款保險體系的信譽。

（二）不利于存款保險公司的成長

即將建立的存款保險機構(gòu)，在成立之初，人力、物力、財力必然相對有限。從農(nóng)村信用社情況看，目前全國有5000多家農(nóng)信社，經(jīng)營狀況相對較好的農(nóng)信社不到總量的十分之一①曹軍新.存款保證金制度設(shè)計先要化解的兩大難題[N].上海證券報,2013-12-9.。那意味著存款保險機構(gòu)在成立之初，可能得面對多家高風險農(nóng)村信用社的處置壓力。無論是采取直接賠付、收購與承接或是過橋銀行等任何方式對這些高風險金融機構(gòu)進行處置，都會消耗存款保險機構(gòu)大量的人力、財力、物力等直接成本及時間、精力等間接成本，新生的存款保險機構(gòu)將會面臨極大的考驗。

（三）侵蝕存款保險基金

如果將存量高風險金融機構(gòu)納入存款保險范圍，對于存款保險基金的安全是一個巨大考驗。一方面存款保險基金要負責償還人民銀行開展風險處置時支付的再貸款本金及利息。另一方面，存款保險基金要準備償付存量高風險金融機構(gòu)存款人受保護的存款②《2013中國金融穩(wěn)定報告》提出“明確賠付限額”。業(yè)內(nèi)有專家預計，我國即將實行的存款保險制度賠償限額的上限可能是50萬元。。仍以農(nóng)村信用社為例，全國5000多家農(nóng)村信用社的存、貸款余額和資產(chǎn)等數(shù)據(jù)與四大國有商業(yè)銀行中的農(nóng)業(yè)銀行相近，2013年9月末，農(nóng)業(yè)銀行的各項存款余額為1.28萬億元。假設(shè)存款保險制度建立后，按照金融機構(gòu)市場退出的標準，有1%的農(nóng)村信用社要退出市場，同時按照央行測算的存款保險制度可以保障90%的存款③根據(jù)央行摸底調(diào)研結(jié)果，50萬元的存款保險限額可以覆蓋的賬戶數(shù)目占99%以上，存款額50萬元存款以下的賬戶存款總額占全部存款的比重的90%以上。，存款保險公司將要償付這部分農(nóng)村信用社的受保護存款約為115億元。而且，從實際情況看，經(jīng)營狀況相對較好的農(nóng)信社不到總量的十分之一，高風險農(nóng)村信用社應不止1%，按現(xiàn)狀發(fā)展償付的存款可能需要更多。據(jù)測算，存款保險公司建立之初，基金初步規(guī)模每年約在100-150億元④張宇哲.存款保險成型[J].新世紀,2013(47).?？梢?，這些存量高風險金融機構(gòu)就會嚴重侵蝕存款保險基金，甚至可能導致存款保險基金赤字，難以提供流動性支持。

三、處置存量高風險金融機構(gòu)的國際經(jīng)驗

世界各國建立存款保險制度的背景各不相同，在存款保險公司引入之初對高風險金融機構(gòu)處置具有各自不同的特點。美國等國家和地區(qū)從財務處置成本和工作量的角度出發(fā)，將高風險金融機構(gòu)隔離在存款保險制度之外；韓國在存款保險公司成立之前，實行的是隱性存款保險制度，出于維護金融穩(wěn)定的目的，存款保險公司建立之初，將所有的金融機構(gòu)都納入其中。

（一）美國模式

美國是在危機中引入存款保險制度的。1929-1933年，美國經(jīng)歷了經(jīng)濟、金融危機和經(jīng)濟大蕭條，超過9000家銀行倒閉，存款人損失了約14億美元的存款，公眾對銀行系統(tǒng)失去了信心。1933年，聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）建立，旨在保護存款人存款安全，使其得到足夠的國家信用保護，盡可能降低銀行倒閉帶來的破壞。在這種背景下建立的聯(lián)邦存款保險公司，成立之初就不得不面對大量的高風險金融機構(gòu)。即使建立的目標之一是維護美國金融體系的穩(wěn)定，但是，聯(lián)邦存款保險公司并沒有將所有的銀行都納入到存款保險體系，而是對投保機構(gòu)的加入進行嚴格的審查。

“存款保險暫時基金”建立前，共有7834家非聯(lián)儲會員銀行申請加入FDIC，F(xiàn)DIC用了3個月的時間對其進行了審查，截至1934年1月1日，83%的銀行被批準加入，12%被拒絕，4%懸而未決，1%尚未審查①資料來源：蘇寧.存款保險制度設(shè)計——國際經(jīng)驗與中國選擇[M].社會科學文獻出版社,2007(07).。之后，F(xiàn)DIC又將工作重點從準入審查轉(zhuǎn)向了銀行資本的恢復，以強化較脆弱銀行的資本實力。資本恢復的最低安全標準要求銀行持有的凈審慎資本②凈審慎資本：股權(quán)、資本票據(jù)、債券和準備金減去歸入無效或可以類別的資產(chǎn)（包括債券貶值的部分）。要高于存款的10%，不能滿足這一標準的所有銀行必須重新進行審查。正是這種嚴格的準入審核以及資本恢復工作，保證了聯(lián)邦存款保險公司建立初期的穩(wěn)健運營，也保障了聯(lián)邦存款保險公司在建立初期參保機構(gòu)很少出現(xiàn)倒閉的情況，維護了公眾對金融體系的信心。

（二）韓國模式

韓國引入存款保險制度時的背景和我國當前形勢極為相似，一是存款保險制度的建立同韓國金融體制改革特別是利率市場化改革密切相關(guān)；二是韓國存款保險制度建立前，一直實施的是隱性存款保險制度，銀行經(jīng)營者敢于冒險經(jīng)營，出現(xiàn)問題后由政府負責處置；三是金融機構(gòu)缺乏正常的市場退出機制。

為完善制度環(huán)境，1996年韓國成立了存款保險公司（KDIC）。出于金融穩(wěn)定等原因，韓國引入存款保險制度之初并沒有立即解決存量高風險金融機構(gòu)的問題，而是先后將銀行、證券、保險等6個行業(yè)的金融機構(gòu)強制性的納入存款保險體系。1997年亞洲金融危機爆發(fā)，韓國金融體系的脆弱性凸顯出來，迫使韓國不得不對金融機構(gòu)進行了整體的重建，1998年5家銀行、100多家小型金融機構(gòu)在這一過程中倒閉，打破了人們長期以來堅信的金融機構(gòu)不倒神話。這時的韓國存款保險公司（KDIC）已經(jīng)趨于成熟，通過對銀行和保險公司采取“收購與承接”、對商人銀行和儲蓄銀行采取“過橋銀行”接管、對農(nóng)村信用社等小型金融機構(gòu)進行直接償付等方式，成功的處置了倒閉金融機構(gòu)。1998年，韓國存款保險公司提供了29萬億韓元（273.27億美元③按照2013年11月6日，10000韓元兌換9.42美元計算。）資金，用于償付存款人存款、彌補并購資金的不足以及股權(quán)投資，緩釋了韓國金融體系的風險。

存款保險基金6個賬戶運營情況（1998年底） 單位：10億韓元

但這也給存款保險基金帶來了沉重的負擔。韓國存款保險公司建立初期，為了明確責任，隔離風險，針對不同金融機構(gòu)類別，將存款保險基金設(shè)置成6個獨立的賬戶④包括6個賬戶：銀行賬戶、證券公司賬戶、保險公司賬戶、商人銀行賬戶、互助儲蓄銀行賬戶、信用社賬戶。，各賬戶單獨運營。賬戶之間可以進行資金調(diào)動，但只是暫時性，必須以不損壞其他賬戶的利益為前提。即使進行了風險隔離，1998年大規(guī)模的金融機構(gòu)倒閉仍然導致存款保險基金赤字高達15.34萬億韓元（約144.5億美元）⑤資料來源：《1998年韓國存款保險公司年報》，www.kdic.or.kr/english/index,jsp。，社會大眾開始質(zhì)疑公共資金的損失和回收情況。

（三）印度模式

1961年，印度存款保險制度建立之初，將合作銀行和農(nóng)村地區(qū)的銀行排除在外，1968年賦予合作銀行參保資格，1976年賦予農(nóng)村地區(qū)銀行參保資格。

四、加快處置高風險金融機構(gòu)的建議

鑒于我國當前的形勢同韓國引入存款保險制度時的背景極為相似，出于維護金融穩(wěn)定的目的，我國在存款保險制度建立之初，應將所有的金融機構(gòu)都納入其中。但是，為了存款保險公司的良性發(fā)展，特別存款保險基金的安全，應首先考慮化解高風險金融機構(gòu)的風險。

（一）加快推動市場退出金融機構(gòu)清算進度

就市場退出金融機構(gòu)清算問題，基層央行應主動向地方政府進行專題匯報，建議由地方政府召集退市金融機構(gòu)的主管部門（監(jiān)管部門）、清算組和人民銀行座談，共同研究清算工作中遇到的困難，解決實際問題，避免由于“冰棍效應”①“冰棍效應”是資產(chǎn)處置一個有名的論點，說資產(chǎn)就像夏天的冰棍，如果不及時處理，會漸漸流失，可收回的可能越來越低。，給金融穩(wěn)定再貸款造成巨大損失。同時，建議政府創(chuàng)造機會重整退市金融機構(gòu)，不但有助于維護社會整體利益，而且有利于人民銀行全額收回再貸款，減少即將建立的存款保險基金的壓力。

（二）采取綜合措施推動組建農(nóng)商行

按照中央十七屆三中全會和全國金融工作會議的戰(zhàn)略部署，銀監(jiān)會明確提出，從2011年開始，要通過5年左右時間的努力，全面處置高風險機構(gòu)，全面消化歷史虧損掛賬，全面完成股份制改革。目前吉林省已有12家農(nóng)信社改制成農(nóng)商行，但是，對于高風險農(nóng)村信用社，僅靠市場手段乃至吉林省政府的力量，存款保險制度建立前可能無法順利實現(xiàn)股份制改革，建議針對高風險農(nóng)村信用社要采取綜合措施推動組建農(nóng)商行。一是鼓勵支持銀行業(yè)金融機構(gòu)和優(yōu)質(zhì)企業(yè)對高風險金融及實施兼并重組，組建加快農(nóng)商行的步伐。二是嘗試由人民銀行資金入股農(nóng)村信用社。同時出臺相關(guān)辦法，落實人民銀行資金入股農(nóng)信社的具體操作問題，明確操作細節(jié)，推動高風險農(nóng)村信用社的股份制改革。三是制定存款保險制度法律法規(guī)時，可考慮增加存款保險基金入股推動高風險金融機構(gòu)改制的條款。高風險金融機構(gòu)可以獲得足夠的資金改善經(jīng)營改制成農(nóng)商行，在約定的時間，存款保險公司贖回股份獲得紅利。

（三）建立存款保險制度，要充分考慮風險因素

在存款保險的制度設(shè)計時，要考慮到我國存在像吉林省這樣地區(qū)，存在較多高風險金融機構(gòu)。一是設(shè)置緩沖期。從維護金融穩(wěn)定的角度，將所有的金融機構(gòu)都納入到存款保險體系中。在存款保險制度建立初期，給高風險金融機構(gòu)一段緩沖期，督促其盡快改善風險狀況。在緩沖期內(nèi)，甚至可以承諾對高風險金融機構(gòu)的存款人予以全額保護，避免高風險金融機構(gòu)由于存款人顧慮、轉(zhuǎn)移存款，經(jīng)營情況更加惡化。緩沖期后高風險金融機構(gòu)仍未改善，再采取接管等處置方式或者退出市場；二是做好應急預案。在存款保險制度建立前，針對可能出現(xiàn)的風險狀況，例如個別金融機構(gòu)流動性不足、金融系統(tǒng)流動性不足、一般情況下的銀行擠兌、系統(tǒng)性和區(qū)域性金融不穩(wěn)定，相應準備多套應急預案，保障存款保險制度的順利推出?！?/p>

Resolving High-risk Financial Institutions Before Establishing Deposit Insurance System

WU Yue

Deposit insurance system plays an important role in protecting the rights and interests of the depositor, improving market exit mechanism of fi nancial institutions, and maintaining fi nancial stability. However there are still some high-risk fi nancial institutions in China. It would bring the pressure on the deposit insurance institution which will be established in the future. This paper introduces the international experiences of it, and puts forward that high-risk fi nancial institutions should be resolved before establishing deposit insurance system.

Deposit Insurance System; High-risk Financial Institutions; the International Experiences

F830

A

1009 - 3109（2014）02-0015-04

（責任編輯：何昆燁）

吳 越，女，漢族，碩士，中國人民銀行長春中心支行，經(jīng)濟師