陳秀紅 任全民

（中國(guó)人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

加強(qiáng)央行宏觀審慎監(jiān)管職能的建議和思考

陳秀紅 任全民

（中國(guó)人民銀行通化市中心支行，吉林通化 134000）

2008年美國(guó)“次貸危機(jī)”發(fā)生后，西方國(guó)家在反思危機(jī)發(fā)生原因的同時(shí)，對(duì)原有的金融監(jiān)管框架進(jìn)行了重構(gòu)、對(duì)原有的金融監(jiān)管法律、法規(guī)進(jìn)行了修訂，在這一系列改革中，西方各國(guó)都有一個(gè)共同特征,即強(qiáng)化中央銀行的監(jiān)管職能，給中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管、金融穩(wěn)定職能賦予了更多的權(quán)重，彌補(bǔ)了以往分業(yè)監(jiān)管“只管行業(yè)內(nèi)部、不管行業(yè)之間”，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不夠的弊端。

當(dāng)前我國(guó)雖然對(duì)宏觀審慎監(jiān)管日益重視，央行也通過(guò)諸多措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防控，但由于部門職能設(shè)定、法律條文規(guī)定還沒(méi)有明確，使央行履行宏觀審慎監(jiān)管職能、維護(hù)金融穩(wěn)定的工作缺乏有效的法律支撐，尤其是在對(duì)各類金融性公司和準(zhǔn)金融性公司的經(jīng)營(yíng)情況、業(yè)務(wù)開(kāi)展上，信息搜集、數(shù)據(jù)采集仍顯滯后，對(duì)央行有效履行宏觀審慎監(jiān)管職能和維護(hù)金融穩(wěn)定職能構(gòu)成了一定影響，為了確保我國(guó)金融市場(chǎng)安全，提高央行宏觀審慎監(jiān)管工作效能有必要對(duì)當(dāng)前的監(jiān)管框架進(jìn)行改進(jìn)。

一、后危機(jī)時(shí)代建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的必要性

（一）當(dāng)前世界金融行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)以及對(duì)原有監(jiān)管體制的挑戰(zhàn)

隨著全球金融市場(chǎng)一體化的推進(jìn)和金融業(yè)“混業(yè)經(jīng)營(yíng)”趨勢(shì)的蔓延，各類金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的不斷涌現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系、交易日漸增多，不同金融業(yè)務(wù)之間的界限日漸模糊，原有的分業(yè)監(jiān)管、微觀監(jiān)管模式越來(lái)越難以適應(yīng)金融業(yè)的這種發(fā)展變化，難以對(duì)風(fēng)險(xiǎn)在金融市場(chǎng)的累積和在金融機(jī)構(gòu)之間的擴(kuò)散進(jìn)行有效識(shí)別和防控，20世紀(jì)后期至21世紀(jì)初，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的局部性金融危機(jī)和整體性金融危機(jī)越來(lái)越多、越來(lái)越頻繁已預(yù)示著建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制迫切性日益增強(qiáng)，其中世界初在美國(guó)出現(xiàn)最后蔓延至全球的“次貸危機(jī)”更是給全球經(jīng)濟(jì)造成了極大沖擊，使全球經(jīng)濟(jì)至今沒(méi)有走出困境，所以危機(jī)后西方各國(guó)紛紛對(duì)原有的金融監(jiān)管體制進(jìn)行了改革，建立了本國(guó)的宏觀審慎監(jiān)管框架，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防控，為本國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）我國(guó)金融行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和建立宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制的必要性

從我國(guó)經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的形勢(shì)和面臨的環(huán)境看，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入和2001年加入國(guó)際貿(mào)易組織（WTO），我國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合程度不斷加深，金融行業(yè)與世界同行日益接軌，許多金融創(chuàng)新在我國(guó)發(fā)展迅速，資本市場(chǎng)和衍生品交易市場(chǎng)和國(guó)外市場(chǎng)的連接通道不斷打通，人民幣國(guó)際化、利率市場(chǎng)化、匯率形成機(jī)制改革、資本項(xiàng)目對(duì)外開(kāi)放等工作的不斷推進(jìn)，使我國(guó)金融市場(chǎng)越來(lái)越體現(xiàn)出與世界金融市場(chǎng)一樣的特征，尤其是近幾年我國(guó)也出現(xiàn)了一些金融性控股公司，準(zhǔn)金融性公司和“影子銀行”也大量出現(xiàn)，所以像歐美國(guó)家一樣盡快構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)警金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，避免由于缺乏識(shí)別系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，欠缺防控系統(tǒng)性的有效機(jī)制而對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)運(yùn)行造成損害顯得尤為必要。

二、央行在宏觀審慎監(jiān)管職能中承擔(dān)主要角色和協(xié)調(diào)角色的優(yōu)勢(shì)所在

（一）央行角色的傳統(tǒng)定位決定了其在宏觀審慎監(jiān)管中應(yīng)該承擔(dān)主要工作。

中央銀行制度建立的一個(gè)很重要原因便是防控銀行業(yè)危機(jī)和金融業(yè)危機(jī)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，并且在金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擠兌、流動(dòng)性不足時(shí)承擔(dān)“最后貸款人”角色，以避免一國(guó)在出現(xiàn)金融動(dòng)蕩時(shí)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)或其他金融性公司大規(guī)模倒閉，給一國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融市場(chǎng)秩序造成致命打擊。從1694年世界第一家中央銀行-英格蘭銀行開(kāi)始運(yùn)作至今，中央銀行在一國(guó)金融體系中確實(shí)承擔(dān)起了維護(hù)金融市場(chǎng)秩序、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，在多次危機(jī)中為陷入困境的金融機(jī)構(gòu)提供救助，避免了金融危機(jī)的擴(kuò)大。

另外從各國(guó)對(duì)中央銀行賦予的職能看，基本上都將中央銀行定位于“維護(hù)金融穩(wěn)定”的機(jī)構(gòu)，并且將這一條款寫入法律，所以在職能定位上央行在宏觀審慎監(jiān)管框架中承擔(dān)主要角色有著天然優(yōu)勢(shì)。

（二）央行的宏觀調(diào)控職能和對(duì)金融市場(chǎng)動(dòng)向的掌握能確保央行在行使宏觀審慎監(jiān)管時(shí)更具優(yōu)勢(shì)

在我國(guó)的“一行三會(huì)”的監(jiān)管格局中，央行更多地側(cè)重從宏觀層面進(jìn)行監(jiān)管，并且自身也是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要組成部門，擁有準(zhǔn)備金率、利率、公開(kāi)市場(chǎng)操作、匯率等一系列宏觀調(diào)控工具，平時(shí)在對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、防范和應(yīng)對(duì)上更具優(yōu)勢(shì)，所以由央行在宏觀調(diào)控中行使主導(dǎo)作用更顯合理；同時(shí)央行在支付清算、銀行間市場(chǎng)、外匯交易市場(chǎng)上也具有明顯優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)這些市場(chǎng)敏銳地捕捉到宏觀金融運(yùn)行信息，便于對(duì)市場(chǎng)變化進(jìn)行準(zhǔn)確把握，通過(guò)手中掌握的貨幣政策工具進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，Blanchadetal（2010）認(rèn)為中央銀行監(jiān)測(cè)宏觀經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)有助于其成為宏觀審慎監(jiān)管的執(zhí)行者，可以避免在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)產(chǎn)生多個(gè)部門的協(xié)調(diào)問(wèn)題以及貨幣政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)的杠桿作用和風(fēng)險(xiǎn)行為具有的潛在影響。今年6月份的“錢荒”事件的演變和處理過(guò)程就是一個(gè)對(duì)央行在應(yīng)對(duì)危機(jī)中更具優(yōu)勢(shì)的很好注解。

（三）央行貨幣政策調(diào)控目標(biāo)與宏觀審慎監(jiān)管具有很強(qiáng)的相關(guān)性

長(zhǎng)期以來(lái)，央行貨幣政策的定位是維護(hù)價(jià)格穩(wěn)定并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)采取逆經(jīng)濟(jì)周期的調(diào)控政策，以慰平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，這與宏觀審慎監(jiān)管的初衷：維護(hù)金融體系、金融市場(chǎng)穩(wěn)定，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，確保經(jīng)濟(jì)能夠平穩(wěn)發(fā)展具有很強(qiáng)的相關(guān)性。首先從目標(biāo)上來(lái)說(shuō)兩者都是為了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境；其次兩者都主張通過(guò)逆周期調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo),貨幣政策主張實(shí)行逆周期的擴(kuò)張性政策或緊縮型政策來(lái)慰平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng),宏觀審慎監(jiān)管政策主張通過(guò)構(gòu)建逆周期的資本緩沖和前瞻性撥備來(lái)預(yù)防順周期給金融系統(tǒng)帶來(lái)的潛在失衡風(fēng)險(xiǎn)；最后貨幣政策和宏觀審慎監(jiān)管可以更好地促進(jìn)彼此目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，傳統(tǒng)貨幣政策的通貨膨脹目標(biāo)制已經(jīng)被證明不足以應(yīng)對(duì)資產(chǎn)價(jià)格波動(dòng)給實(shí)體經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的沖擊，通過(guò)加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管可以有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)此類沖擊，確保貨幣政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，F(xiàn)eldstein，F(xiàn)ilardo(2004), G.Hart(2005)認(rèn)為二者結(jié)合可以提高貨幣政策的有效性，同時(shí)宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也需要貨幣政策工具的配合，Borio，Drehmann(2009)提出應(yīng)當(dāng)用貨幣政策來(lái)解決金融失衡問(wèn)題，僅依靠宏觀審慎政策無(wú)法完全解決金融失衡的順周期問(wèn)題。

三、央行有效行使宏觀審慎監(jiān)管職能仍面臨的制約因素

（一）央行在宏觀審慎監(jiān)管中的承擔(dān)主要角色的體制架構(gòu)、法律條款尚未確立

目前我國(guó)還沒(méi)有建立明確的宏觀審慎監(jiān)管架構(gòu)，沒(méi)有明確央行在宏觀審慎監(jiān)管中的核心地位，更沒(méi)有明確宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)調(diào)關(guān)系，使得央行在行使宏觀審慎監(jiān)管職能時(shí)仍面臨體制障礙，組織金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同應(yīng)該系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的功能不能得到有效發(fā)揮；另外《中國(guó)人民銀行法》第二條中雖然規(guī)定了央行有維護(hù)金融穩(wěn)定的責(zé)任，并且在第三十四條中規(guī)定：當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難,可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí),為了維護(hù)金融穩(wěn)定,中國(guó)人民銀行經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),有權(quán)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，部分賦予了央行行使宏觀審慎監(jiān)管的權(quán)利，但是沒(méi)有形成具體的法律條文，導(dǎo)致央行在行使宏觀審慎監(jiān)管職能時(shí)缺乏足夠的法律依據(jù)，在一定程度上央行宏觀審慎監(jiān)管職能的發(fā)揮。

（二）央行在宏觀審慎監(jiān)管中與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何配合尚未明確、信息共享機(jī)制有待強(qiáng)化

宏觀審慎監(jiān)管除了對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)外，還要根據(jù)對(duì)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的判斷和重要性金融機(jī)構(gòu)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的貢獻(xiàn)度，對(duì)有可能導(dǎo)致系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行約束，以維護(hù)宏觀金融市場(chǎng)的穩(wěn)定，在這個(gè)過(guò)程中宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有與微觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)密切配合、明確分工才能確保宏觀審慎監(jiān)管的有效實(shí)施，但目前央行在行使此類職能時(shí)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、配合機(jī)制尚未明確；除此之外,央行與金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息共享機(jī)制還有待強(qiáng)化，雖然《中國(guó)人民銀行法》第三十五條規(guī)定：中國(guó)人民銀行應(yīng)當(dāng)和國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制規(guī)定，但沒(méi)有從法律的角度明確規(guī)定由哪家機(jī)構(gòu)制定監(jiān)測(cè)指標(biāo)，負(fù)責(zé)收集、整理監(jiān)督管理信息并搭建信息共享平臺(tái)，另外對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)的信息如何采集、如何共享也沒(méi)有明確。

(三)央行在宏觀審慎監(jiān)管中缺乏功能監(jiān)管機(jī)制和有效的監(jiān)管工具

目前金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)不斷加深，金融產(chǎn)品的跨市場(chǎng)、跨國(guó)界特征日益明顯，非金融企業(yè)從事金融業(yè)務(wù)的現(xiàn)象日趨增多，但是我國(guó)依然是分業(yè)監(jiān)管模式，不能根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)、產(chǎn)品性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，只能根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)于混業(yè)經(jīng)營(yíng)、跨市場(chǎng)開(kāi)發(fā)的金融產(chǎn)品、影子銀行等新事物缺乏有效監(jiān)管措施，而這些新事物恰恰是金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)集聚、傳染的通道以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、釋放的媒介，所以導(dǎo)致央行在跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的金融產(chǎn)品、機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上仍顯不足、存在監(jiān)管真空，影響了宏觀審慎監(jiān)管的有效實(shí)施；另外我國(guó)宏觀審慎監(jiān)管工具尚不豐富，目前國(guó)際上普遍開(kāi)發(fā)的宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)主要包括資本充足率、流動(dòng)性比率、杠桿率等指標(biāo)，但該類指標(biāo)只適合對(duì)單個(gè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管，如果要對(duì)宏觀金融市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)控則需開(kāi)發(fā)更適合的指標(biāo)，例如M2/GDP, 資產(chǎn)價(jià)格增長(zhǎng)率等指標(biāo)，我國(guó)央行目前開(kāi)發(fā)了社會(huì)融資規(guī)模指標(biāo)，但單獨(dú)依靠該類指標(biāo)在金融脫媒、金融創(chuàng)新的背景下對(duì)金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控仍顯不足。

（四）央行在宏觀審慎監(jiān)管中缺乏足夠的信息支持和對(duì)信息質(zhì)量進(jìn)行核查的權(quán)限

宏觀審慎監(jiān)管包括宏觀審慎監(jiān)測(cè)分析、宏觀審慎管理，而宏觀審慎監(jiān)測(cè)分析必需確保有足夠的信息支持，在金融創(chuàng)新日趨復(fù)雜、金融脫媒日益普遍的情況下，承擔(dān)融資功能、信用擴(kuò)張職能的機(jī)構(gòu)不再僅限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，但目前我國(guó)央行所能采集的信息僅限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，對(duì)證券、保險(xiǎn)以及許多準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的信息則沒(méi)有采集權(quán)限，不利于央行對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的全面分析、深入分析；另外對(duì)于采集到的信息質(zhì)量，央行缺乏有效的檢查、核查權(quán)限，《中國(guó)人民銀行法》中第32條雖然規(guī)定央行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查，但不包含數(shù)據(jù)報(bào)表質(zhì)量的檢查，只能根據(jù)《金融統(tǒng)計(jì)管理規(guī)定》對(duì)金融機(jī)構(gòu)而且僅僅是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的報(bào)表質(zhì)量進(jìn)行檢查，并且對(duì)于違規(guī)行為的認(rèn)定、處罰不夠具體，無(wú)法確保信息質(zhì)量的足夠準(zhǔn)確。

四、強(qiáng)化、提升央行宏觀審慎監(jiān)管工作效能的政策建議

（一）建立規(guī)范的宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制、并賦予相應(yīng)的法律權(quán)限

建議從國(guó)家層面建立宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)置宏觀審慎領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)部門之間溝通、協(xié)調(diào)，明確央行、各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確央行在宏觀審慎監(jiān)管體制中的核心地位，明確各部門的協(xié)作關(guān)系；通過(guò)立法將宏觀審慎監(jiān)管的一系列安排予以規(guī)范，確保行使宏觀審慎監(jiān)管職能有法可依，確保宏觀審慎監(jiān)管真正起到實(shí)效。

（二）明確央行在跨市場(chǎng)監(jiān)管、綜合性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管上的監(jiān)督檢查權(quán)限

鑒于金融創(chuàng)新日益多樣化，混業(yè)經(jīng)營(yíng)日益普遍，金融風(fēng)險(xiǎn)傳遞渠道日趨多元化的現(xiàn)狀，分業(yè)監(jiān)管已無(wú)法確保金融市場(chǎng)的穩(wěn)健運(yùn)行，建議明確賦予央行跨市場(chǎng)監(jiān)管、功能監(jiān)管職責(zé)，即按照金融業(yè)務(wù)性質(zhì)、金融產(chǎn)品性質(zhì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)、類金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，不再局限于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，如果金融機(jī)構(gòu)、準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展的業(yè)務(wù)影響到金融系統(tǒng)穩(wěn)定、區(qū)域金融穩(wěn)定，便可以開(kāi)展檢查、處理，以提高宏觀審慎監(jiān)管效率、避免分業(yè)監(jiān)管可能導(dǎo)致的跨市場(chǎng)、跨行業(yè)監(jiān)管真空。

（三）賦予央行搜集整個(gè)金融業(yè)數(shù)據(jù)、信息尤其是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的權(quán)限

鑒于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息已不能反映整個(gè)金融市場(chǎng)運(yùn)行的全貌，建議賦予央行可以根據(jù)宏觀審慎監(jiān)管的需要采集證券、保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息的權(quán)限，尤其是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)、信息的權(quán)限，以提高央行對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)、分析能力，同時(shí)對(duì)于采集的數(shù)據(jù)、信息央行可以必要的監(jiān)督檢查，以確保數(shù)據(jù)、信息的真實(shí)可靠，為央行的宏觀審慎管理服務(wù)；另外明確央行與各分業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)信息共享機(jī)制的具體安排，共享信息的范圍，共享信息的時(shí)間安排，共享信息的保密管理等事宜，以提高信息利用效率?！?/p>

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[4]尹繼志.中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管體系中的地位與權(quán)限[J].財(cái)經(jīng)科學(xué)，2011.1

（責(zé)任編輯：何昆燁）

陳秀紅，女，漢族，本科，中國(guó)人民銀行通化市中心支行，經(jīng)濟(jì)師。任全民，男，漢族，碩士，中國(guó)人民銀行通化市中心支行。