顏海娜，丁 元

（1.華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631；2.美國(guó)加州州立大學(xué)富爾頓分校 公共行政學(xué)系，加州 富爾頓 92831）

服務(wù)型政府下的街頭官僚問(wèn)責(zé)制研究
——街頭官僚績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建

顏海娜1，丁 元2

（1.華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣東 廣州 510631；2.美國(guó)加州州立大學(xué)富爾頓分校 公共行政學(xué)系，加州 富爾頓 92831）

文章采用案例分析法，以廣州市工商局A分局為樣本，參考平衡計(jì)分卡模型及關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法，通過(guò)對(duì)基層行政執(zhí)法人員績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建，來(lái)探討中國(guó)地方政府如何利用績(jī)效管理工具，以及讓包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的所有內(nèi)部利益攸關(guān)者參與績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建來(lái)落實(shí)對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)政府的治理轉(zhuǎn)型。

街頭官僚；問(wèn)責(zé)；服務(wù)型政府；績(jī)效測(cè)量

一、引 言

2003年，葉娟麗、馬駿在《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》發(fā)表了一篇題為《公共行政中的街頭官僚理論》的論文[1]，首次系統(tǒng)地介紹了西方的街頭官僚理論。在這之后，盡管我國(guó)學(xué)者也做了不懈探索，取得了一些進(jìn)展，但我們似乎還沒(méi)有看到中國(guó)街頭官僚研究有多少實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，而僅有的研究又大多停留在以李普斯基為代表的西方街頭官僚理論的介紹，鮮有將街頭官僚放在中國(guó)公共政策執(zhí)行的背景下進(jìn)行實(shí)證性的探討，這與中國(guó)街頭官僚的龐大數(shù)量及其影響力是非常不相稱(chēng)的。

本研究采用案例分析法，以廣州市工商局A分局為樣本，通過(guò)對(duì)基層行政執(zhí)法人員績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建來(lái)探討中國(guó)地方政府如何利用績(jī)效管理工具來(lái)落實(shí)對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)政府的治理轉(zhuǎn)型。

二、街頭官僚的問(wèn)責(zé)制研究

（一）街頭官僚的角色及自由裁量權(quán)

1977年，美國(guó)學(xué)者李普斯基首次提出了“街頭官僚”的概念[2]，開(kāi)創(chuàng)了街頭官僚的研究，由此引起了人們對(duì)這一群體的關(guān)注。李普斯基把“街頭官僚”定義為“那些在工作過(guò)程中直接與公眾進(jìn)行互動(dòng)，并且在執(zhí)行工作過(guò)程中有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)的公務(wù)員”[3]。在我國(guó)，基層公務(wù)員和執(zhí)法人員，例如行政服務(wù)大廳窗口的工作人員、派出所的片警、工商局的段管員等都是比較典型的街頭官僚。街頭官僚處于政府管理的第一線(xiàn)，他們直接與民眾打交道，他們決定了公共服務(wù)的好壞，因?yàn)楣舱咦罱K能否得到切實(shí)有效地執(zhí)行，在很大程度上取決于處于政策執(zhí)行末梢的街頭官僚。在政策執(zhí)行實(shí)踐中比較常見(jiàn)的“上有政策，下有對(duì)策”、“陽(yáng)奉陰違”、“掛羊頭，賣(mài)狗肉”等政策執(zhí)行偏差行為，有相當(dāng)一部分原因出自作為執(zhí)行者的街頭官僚上，人們所詬病的“好經(jīng)被壞和尚念歪了”中的“壞和尚”指的往往也是街頭官僚。因此，街頭官僚的工作態(tài)度、業(yè)務(wù)素質(zhì)、專(zhuān)業(yè)技能以及服務(wù)水平等決定了公共服務(wù)以及政府工作效率的高低。

事實(shí)上，街頭官僚不僅在執(zhí)行公共政策，他們同時(shí)也在制定公共政策，其政策制定角色是建立在他們“相對(duì)較高的自由裁量權(quán)”以及“相對(duì)于組織權(quán)威的自主權(quán)”上[3]。由于街頭官僚的工作環(huán)境充滿(mǎn)了挑戰(zhàn)、風(fēng)險(xiǎn)及不確定性，很難對(duì)其工作進(jìn)行程序化規(guī)定，并且街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常面臨著如何解釋法規(guī)與政策的問(wèn)題，因此賦予街頭官僚必要的管理彈性以及自由裁量權(quán)是必需的。此外，在很多情況下，官僚機(jī)構(gòu)的資源在滿(mǎn)足顧客需求上總是不充足的，因而街頭官僚需要擁有一定的自由裁量權(quán)，以決定如何利用有限的資源來(lái)優(yōu)先滿(mǎn)足哪些顧客的需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)所賦予的任務(wù)[3]。自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，一方面，它給街頭官僚提供依靠專(zhuān)業(yè)判斷和工作情境特殊知識(shí)靈活處理及提供個(gè)性化服務(wù)的便利；另一方面，由于信息的不對(duì)稱(chēng)性及服務(wù)對(duì)象的非自愿性，自由裁量權(quán)存在被濫用的可能性[3]。因此，如果缺乏有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制，街頭官僚有可能隨意地對(duì)待顧客，或者漠視顧客的需求，甚至是濫用職權(quán)及侵害公民權(quán)益。

關(guān)于中國(guó)的街頭官僚有多大的自主性這個(gè)問(wèn)題，學(xué)術(shù)界有截然不同的觀點(diǎn)?！白陨隙隆保╰op-down）的觀點(diǎn)認(rèn)為基層政策執(zhí)行者的自主性空間是極其有限的，因?yàn)橛筛邔宇I(lǐng)導(dǎo)制定的執(zhí)行框架與制度強(qiáng)化了組織紀(jì)律，對(duì)街頭官僚的行為有相當(dāng)程度的約束，使得他們最多也只能略微地調(diào)整政策執(zhí)行的手段，但無(wú)法拒絕或選擇性執(zhí)行政策[4]?！白韵露稀保╞ottom-up）的觀點(diǎn)則認(rèn)為，政策執(zhí)行者的自由裁量權(quán)是比較大的，上級(jí)對(duì)基層政策執(zhí)行者的控制手段有限，并且執(zhí)行者擁有許多的“抵制資本”，他們可以在執(zhí)行過(guò)程中改變政策的實(shí)質(zhì)[5]。如果把街頭官僚在政策執(zhí)行中的自主性問(wèn)題放在我國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)程中地方政府自主性空間不斷擴(kuò)大的背景下，“自下而上”的觀點(diǎn)似乎更具有解釋力。伴隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，以及持續(xù)性的行政改革，傳統(tǒng)的單一的中央高度集權(quán)模式逐步轉(zhuǎn)向多元化的、中央集權(quán)與地方分權(quán)并存的新格局，地方政府逐漸成為擁有獨(dú)立的財(cái)力和財(cái)權(quán)，具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的公共事務(wù)管理主體[6]，其權(quán)限及行為選擇空間呈現(xiàn)日益增長(zhǎng)的趨勢(shì)，相對(duì)地也為街頭官僚在政策執(zhí)行過(guò)程中提供了較大的自由裁量空間。然而，我們不能為了夸大街頭官僚的自主性而忽視政策執(zhí)行過(guò)程中的結(jié)構(gòu)性因素，因?yàn)槿魏握叩摹爸贫冉Y(jié)構(gòu)，可得資源，以及可進(jìn)入的執(zhí)行場(chǎng)域極可能都是由中央政府決定的，其實(shí)質(zhì)性地影響著政策執(zhí)行結(jié)果”，并且“所有執(zhí)行者的行動(dòng)可能都要落到中央所框定的政策范圍內(nèi)”[7]。歐博文和李連江在對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村的一項(xiàng)研究中發(fā)現(xiàn)，上述兩種分析途徑都不能完全解釋為什么農(nóng)村的基層官僚對(duì)有些政策執(zhí)行得很成功，對(duì)另一些政策則執(zhí)行得很不理想；換句話(huà)說(shuō)，他們有時(shí)扮演恪守原則的代理人，有時(shí)卻變成回避上級(jí)意志的投機(jī)者[8]。這意味著在探討中國(guó)情景下的街頭官僚問(wèn)責(zé)制時(shí)，我們不能僅僅注重組織目標(biāo)和正式的規(guī)章制度，還必須考慮到基層官僚的自由裁量權(quán)對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程和結(jié)果可能產(chǎn)生的影響。

（二）街頭官僚的問(wèn)責(zé)困境

傳統(tǒng)的命令與控制模式強(qiáng)調(diào)限制街頭官僚的自由裁量權(quán)，以及強(qiáng)化組織的規(guī)章制度來(lái)加強(qiáng)對(duì)其行為和工作過(guò)程的監(jiān)督和控制，進(jìn)而落實(shí)街頭官僚的問(wèn)責(zé)制。然而，政策目標(biāo)的沖突與不確定性，以及政治與行政問(wèn)題的不可分性，使得削減街頭官僚的自由裁量權(quán)在實(shí)踐中難以踐行；加上管理者與街頭官僚之間嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，使得街頭官僚能比較容易地“調(diào)整自己的行為以避免問(wèn)責(zé)，并以問(wèn)責(zé)的名義來(lái)規(guī)避和擺脫這些控制他們的努力”[3]。并且，過(guò)于強(qiáng)調(diào)管理控制也有可能破壞公共服務(wù)的質(zhì)量，因?yàn)樵诼鋵?shí)問(wèn)責(zé)制的名義下，對(duì)街頭官僚提供公共服務(wù)或執(zhí)行公共政策的具體行為進(jìn)行過(guò)多的干涉，雖然可以引導(dǎo)街頭官僚更好地遵循機(jī)構(gòu)的政策，但也有可能挫傷他們的公共服務(wù)動(dòng)機(jī)（如“少做少錯(cuò)”、“不做不錯(cuò)”）。

作為命令與控制模式的替代，新公共管理的量化評(píng)估模式，摒棄了控制的管理策略，在賦予街頭官僚必需的自由裁量權(quán)前提下，試圖通過(guò)績(jī)效評(píng)估體系對(duì)街頭官僚的工作產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行考核，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其的問(wèn)責(zé)。然而，一味地追求量化的績(jī)效措施可能會(huì)妨礙公共服務(wù)的質(zhì)量，導(dǎo)致他們專(zhuān)注于那些可被測(cè)量的工作，漠視其他不容易被量化的任務(wù)[8]，進(jìn)而誘發(fā)他們的“選擇性執(zhí)行”甚至是弄虛作假的行為[3]。

此外，上述策略雖然在表面上加大了政府強(qiáng)化問(wèn)責(zé)制的努力，但它們忽略了一個(gè)重要的隱藏因素——街頭官僚本身對(duì)其工作過(guò)程和環(huán)境的認(rèn)知。因此，要對(duì)街頭官僚進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)，我們不能僅僅依靠傳統(tǒng)公共行政下的命令與控制模式，或是新公共管理所追求的量化評(píng)估模式，而必須把更多的注意力轉(zhuǎn)移到那些一線(xiàn)的政策執(zhí)行者和公共服務(wù)提供者以及他們實(shí)際操作的方式，并試圖理解街頭官僚的世界，和他們所需面對(duì)的管理目標(biāo)、顧客要求以及官僚利益之間的復(fù)雜關(guān)系[9]。目前中國(guó)大多數(shù)地方政府在構(gòu)建基層人員績(jī)效考核體系的時(shí)候，通常是以管理階層立場(chǎng)為主，采取的是自上而下的方式?？?jī)效考核被作為規(guī)范和約束街頭官僚，以體現(xiàn)管理者行政意圖和政策偏好一種常見(jiàn)的問(wèn)責(zé)手段。然而，在自上而下的績(jī)效考核體系下，管理者大多數(shù)時(shí)候只是站在組織與科層的角度來(lái)思考，而忽視了基層官僚所面臨的復(fù)雜工作環(huán)境、相對(duì)匱乏的執(zhí)行資源以及相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。鑒于這一思路，本文從街頭官僚的角度，著重于設(shè)計(jì)一套針對(duì)廣州市工商局基層執(zhí)法人員的績(jī)效考核指標(biāo)體系，用于落實(shí)對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而推動(dòng)廣州市服務(wù)型政府的建設(shè)。

三、案例分析——街頭官僚績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建

（一）研究樣本背景介紹

近年來(lái)，廣州市政府采取了很多舉措努力建設(shè)服務(wù)型政府，創(chuàng)新管理方式，以更好地為公眾服務(wù)。其中，為了改變傳統(tǒng)的“以罰代管”、“命令強(qiáng)制”的模式，廣州市政府以工商局為試點(diǎn)，推行“公共服務(wù)型市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)”的建設(shè)，要求工商局融服務(wù)于監(jiān)管之中，在履行監(jiān)管職責(zé)、規(guī)范監(jiān)管流程的同時(shí)，更好地為工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者服務(wù)。作為基層工商執(zhí)法人員的段管員分布在A分局下轄的8個(gè)工商所內(nèi)，他們處于工商局管理的最末梢，是典型的“街頭官僚”，其主要職責(zé)是“依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章及上級(jí)工商部門(mén)的規(guī)范性文件規(guī)定的職責(zé)和時(shí)限，或根據(jù)網(wǎng)格特點(diǎn)、監(jiān)管重點(diǎn)及工作計(jì)劃，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)主體實(shí)施的巡查監(jiān)管工作”，例如檢查市場(chǎng)主體是否有銷(xiāo)售假冒偽劣商品或者無(wú)照經(jīng)營(yíng)的行為。按照廣州市網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管的要求，段管員除了要履行基本的監(jiān)管職能之外，還承擔(dān)了一定的服務(wù)職能，如“依法為網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織和群眾提供服務(wù)”、“調(diào)解消費(fèi)糾紛”等。段管員在服務(wù)型政府的建設(shè)中扮演著重要的角色。一方面，服務(wù)型政府的政策主要依靠基層公務(wù)員來(lái)落實(shí)。工商服務(wù)監(jiān)管的絕大部分職責(zé)，都需要通過(guò)處于第一線(xiàn)的段管員才得以具體落實(shí)。另一方面，由于直接面對(duì)監(jiān)管與服務(wù)對(duì)象，段管員執(zhí)法的素質(zhì)、能力、作風(fēng)等都代表了政府的形象和公信力。由于執(zhí)法環(huán)境的復(fù)雜性、任務(wù)的龐雜以及專(zhuān)業(yè)性的要求，段管員在其工作過(guò)程中擁有比較大的自由裁量權(quán)。

根據(jù)威爾遜的觀點(diǎn)[8]，工商部門(mén)屬于典型的“應(yīng)付型組織”——工作付出和成果都不易被觀察到。其基層執(zhí)法人員的工作一般不容易觀察，例如每個(gè)段管員在其責(zé)任“網(wǎng)格”內(nèi)是如何開(kāi)展巡查工作的、具體巡查了多少個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)戶(hù)、有沒(méi)有認(rèn)真按照要求來(lái)巡查等，分局的管理者是無(wú)法進(jìn)行實(shí)時(shí)觀察的，一般通過(guò)要求段管員在巡查之后把巡查監(jiān)管記錄輸入信息系統(tǒng)的辦法來(lái)進(jìn)行監(jiān)控。至于段管員在巡查過(guò)程中是否“走過(guò)場(chǎng)”或虛報(bào)，信息系統(tǒng)是無(wú)法識(shí)別的。由于信息在管理者與段管員之間是嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)的，段管員可以發(fā)展出一套“機(jī)制”以應(yīng)付管理者的控制，例如他們?cè)诒Ａ艄ぷ饔涗洉r(shí)總是會(huì)有意識(shí)地防備以后的審查[3]；在績(jī)效目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，他們會(huì)傾向于“刮脂”[10]，即專(zhuān)注于那些容易處理以及讓他們的績(jī)效評(píng)估結(jié)果看上去更好的工作；一些段管員甚至?xí)檬种械淖杂刹昧繖?quán)進(jìn)行權(quán)力尋租，以謀取個(gè)人的不正當(dāng)利益。而管理者通常較難以掌握段管員工作的細(xì)節(jié)，也不大清楚他們是如何行使自由裁量權(quán)的，是否有濫用自由裁量權(quán)的情況發(fā)生，因而也就難以對(duì)段管員進(jìn)行有效的問(wèn)責(zé)。本文的研究重點(diǎn)在于通過(guò)績(jī)效測(cè)量指標(biāo)體系的設(shè)立，引導(dǎo)基層執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變他們執(zhí)法方式和行為，以提升監(jiān)管效能及服務(wù)水平，進(jìn)而推動(dòng)廣州市政府的治理轉(zhuǎn)型。

（二）從街頭官僚角度設(shè)計(jì)的績(jī)效測(cè)量體系

與大多數(shù)政府部門(mén)一樣，A分局以往在構(gòu)建基層執(zhí)法人員績(jī)效測(cè)量體系的時(shí)候，都是采取自上而下的方式，具體的考核項(xiàng)目、指標(biāo)、方式以及結(jié)果的應(yīng)用等，都是由分局領(lǐng)導(dǎo)和職能科室的負(fù)責(zé)人來(lái)決定，而作為重要利益攸關(guān)者的段管員通常被排除在體系設(shè)計(jì)之外。例如，在2008年的段管員績(jī)效考核指標(biāo)體系中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置了“罰沒(méi)收入入庫(kù)額”、“限塑率”、“無(wú)照整治率”、“食品‘三無(wú)’產(chǎn)品抽查率”等段管員難以控制的結(jié)果性導(dǎo)向指標(biāo)。因而，一方面，異化的績(jī)效目標(biāo)誘導(dǎo)了段管員的“選擇性執(zhí)法”行為（選擇那些執(zhí)法成本低、有助于完成上級(jí)指標(biāo)的任務(wù)，而對(duì)那些吃力不討好、對(duì)完成上級(jí)指標(biāo)貢獻(xiàn)不大的任務(wù)則采取消極應(yīng)付甚至陽(yáng)奉陰違的態(tài)度），或“一線(xiàn)棄權(quán)”行為（逃避一些容易導(dǎo)致沖突或糾紛的任務(wù)）。另一方面，績(jī)效考核的最終結(jié)果無(wú)法真正反映段管員的實(shí)際工作表現(xiàn)，出現(xiàn)了“干得越多扣分越多”、“得分高而績(jī)效不高”的績(jī)效悖論。

在探索性研究階段對(duì)段管員的深度訪談中，我們發(fā)現(xiàn)段管員對(duì)現(xiàn)有的績(jī)效考核指標(biāo)體系普遍抱有一種不滿(mǎn)情緒。有的段管員抱怨說(shuō)，“考核目標(biāo)與實(shí)際工作脫節(jié)……目標(biāo)訂得比天高，而工作需要我們基層人員一點(diǎn)一點(diǎn)做出來(lái)的”；有的段管員認(rèn)為已有的考核“對(duì)段管員太求全責(zé)備了，有的時(shí)候即使段管員很盡職盡責(zé)地去干，但一些外在的不可控因素會(huì)大大降低段管員的績(jī)效，如無(wú)照問(wèn)題”；還有的段管員對(duì)現(xiàn)有的管理體制頗為不滿(mǎn)，認(rèn)為績(jī)效考核變成了上級(jí)管理者往下卸責(zé)的一種工具，“分局的管理格局是‘兩頭尖，中間大’，領(lǐng)導(dǎo)層和基層工商所為兩頭，而處于中間的業(yè)務(wù)科室的權(quán)力太大，一味地把責(zé)任往工商所身上推…基層工商所和段管員太苦，工作壓力太大，權(quán)責(zé)嚴(yán)重不對(duì)等”。

如前所述，自上而下的績(jī)效考核體系經(jīng)常忽視基層執(zhí)法人員所面臨的環(huán)境及其挑戰(zhàn)，容易導(dǎo)致考核與基層的實(shí)際工作內(nèi)容相脫節(jié)，并且過(guò)于強(qiáng)調(diào)執(zhí)法行為的權(quán)力色彩，相對(duì)忽視了行政相對(duì)人的權(quán)利以及顧客的需求。在以往的工商執(zhí)法實(shí)踐中，執(zhí)法者的權(quán)力意識(shí)和執(zhí)法行為的權(quán)力色彩比較濃厚，經(jīng)常依靠行政處罰、行政強(qiáng)制等以強(qiáng)制力為后盾的執(zhí)法手段，對(duì)有違法或不當(dāng)行為的行政相對(duì)人動(dòng)輒進(jìn)行罰款或者沒(méi)收，這種“強(qiáng)制性行政可能會(huì)因?yàn)橄鄬?duì)人或相關(guān)人的有意或無(wú)意的抵制而減損行政效能”[11]。服務(wù)型政府意味著政府執(zhí)法方式的變革，其具體表現(xiàn)是：淡化執(zhí)法者的權(quán)力意識(shí)，強(qiáng)化行政相對(duì)人的各種程序性權(quán)利，加強(qiáng)強(qiáng)制性權(quán)力在行使過(guò)程中的合理性，并且更多地使用行政提醒、輔導(dǎo)、建議以及規(guī)勸等柔性的執(zhí)法手段。例如，在無(wú)證照整治中，段管員以往的做法是通過(guò)行政強(qiáng)制手段直接取締。執(zhí)法方式變革后，段管員會(huì)根據(jù)無(wú)證照的不同情形分別進(jìn)行相應(yīng)的行政輔導(dǎo)。對(duì)于“正在籌建沒(méi)有經(jīng)營(yíng)行為”的無(wú)證照情形，段管員會(huì)查明經(jīng)營(yíng)者、出租方聯(lián)系方式、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等情況，然后向當(dāng)事人發(fā)出溫馨提示，提醒當(dāng)事人辦理證照，并將有關(guān)資料存檔，進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)。

2010年6月，為了落實(shí)廣州市政府建設(shè)服務(wù)型政府的政策要求，廣州市工商局下發(fā)了《關(guān)于網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管考評(píng)工作的意見(jiàn)》，要求各分局“進(jìn)一步完善網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管工作機(jī)制，建立科學(xué)合理的管理體系和考核評(píng)價(jià)體系”，以“指導(dǎo)基層工商所及工作人員不斷提高服務(wù)監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一”。因此，如何基于網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管背景，落實(shí)市工商局的文件精神，設(shè)計(jì)一套針對(duì)段管員的績(jī)效考核指標(biāo)體系，是分局面臨的一個(gè)迫切問(wèn)題。然而，市工商局的文件中對(duì)于段管員如何落實(shí)服務(wù)監(jiān)管的職責(zé)規(guī)定得非?；\統(tǒng)，只是把“為網(wǎng)格內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織和群眾提供服務(wù)的情況”規(guī)定為考評(píng)段管員的內(nèi)容，而在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，如何把考評(píng)內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的考核指標(biāo)，是分局管理者面對(duì)的一個(gè)難題。在監(jiān)管過(guò)程中到底哪些環(huán)節(jié)需要段管員提供相應(yīng)的服務(wù)？哪些服務(wù)性指標(biāo)對(duì)于落實(shí)網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管職能更加重要？考慮到段管員直接面對(duì)工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者，更能夠知道他們的服務(wù)需求，分局的領(lǐng)導(dǎo)層決定改變以往的自上而下構(gòu)建績(jī)效考核體系的做法，在新的績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)中把作為重要利益攸關(guān)者的段管員納入進(jìn)來(lái)，重視段管員的話(huà)語(yǔ)權(quán)以及發(fā)揮他們的專(zhuān)業(yè)知識(shí)在指標(biāo)設(shè)計(jì)中的作用。

為了提高考核指標(biāo)體系的效度和信度，廣州市政府引入了獨(dú)立第三方機(jī)制。在工商局的委托下，我們首先進(jìn)行前期的探索性研究，主要分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段（從2010年7月5日到7月16日），我們針對(duì)A分局的管理層，即其主要領(lǐng)導(dǎo)（包括局長(zhǎng)、分管績(jī)效考核的副局長(zhǎng)）、辦公室主任、各業(yè)務(wù)科室的負(fù)責(zé)人（包括科長(zhǎng)、副科長(zhǎng)等）進(jìn)行了深度訪談；第二個(gè)階段（從2010年7月16日到7月27日），我們根據(jù)監(jiān)管環(huán)境的復(fù)雜程度以及監(jiān)管對(duì)象的類(lèi)型，從分局中抽取了3個(gè)代表不同監(jiān)管難易程度的工商所，深入訪談了這3個(gè)工商所的所長(zhǎng)、副所長(zhǎng)以及所有的段管員，從街頭官僚的角度來(lái)了解他們對(duì)分局現(xiàn)有績(jī)效考核制度的看法，以及對(duì)構(gòu)建新的段管員績(jī)效考核體系的具體想法；第三個(gè)階段（從2010 年7月至9月），課題組成員分別到兩個(gè)工商所，對(duì)段管員日常工作的具體過(guò)程進(jìn)行參與式觀察。在探索性研究的基礎(chǔ)上，我們參考計(jì)分卡模型（在下面一節(jié)詳細(xì)討論）設(shè)計(jì)了《廣州市工商局A分局績(jī)效考核制度及考核指標(biāo)體系咨詢(xún)問(wèn)卷》，于2011年2月至3月，對(duì)分局全體工作人員進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性訪談①。訪談對(duì)象囊括了分局領(lǐng)導(dǎo)、中層管理者以及基層執(zhí)法人員，共計(jì)133人，其中兩人拒絕接受訪談，有效訪談率為99.2%。在131個(gè)有效訪談中，分局領(lǐng)導(dǎo)、中層管理者以及基層執(zhí)法人員的比例分別為6.9%、42%以及51.1%（見(jiàn)表1）。

表1 接受訪談的樣本特征

（三）構(gòu)建街頭官僚績(jī)效測(cè)量體系的框架

為了更有效地設(shè)計(jì)一套針對(duì)段管員的績(jī)效測(cè)量體系，我們參考平衡計(jì)分卡（Balanced Scorecard，簡(jiǎn)稱(chēng)BSC）模型來(lái)幫助A分局構(gòu)建段管員績(jī)效測(cè)量體系的框架。平衡計(jì)分卡最初是由卡普蘭和諾頓在20世紀(jì)90年代初針對(duì)私人部門(mén)而設(shè)計(jì)的績(jī)效測(cè)量工具。他們指出，僅僅考慮財(cái)務(wù)維度對(duì)于測(cè)量績(jī)效以及管理組織是不夠的，高層管理需要考慮不同維度和有關(guān)信息，例如質(zhì)量、市場(chǎng)、顧客、供應(yīng)方、競(jìng)爭(zhēng)以及技術(shù)等，以幫助組織決策和戰(zhàn)略規(guī)劃[12]。換言之，管理者需要同時(shí)考慮財(cái)務(wù)和其他三個(gè)非財(cái)務(wù)的維度，包括顧客、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與進(jìn)步，才能從不同的視角更全面地審視組織績(jī)效。

BSC作為績(jī)效及戰(zhàn)略管理工具，已經(jīng)在美國(guó)、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國(guó)家的公共部門(mén)中有所應(yīng)用。此外，BSC也在醫(yī)療衛(wèi)生、城市垃圾管理以及非營(yíng)利組織等領(lǐng)域中得到了采用[13]。實(shí)證研究的結(jié)果顯示，BSC提出了一個(gè)適用于公共部門(mén)測(cè)量多元目標(biāo)和利益攸關(guān)者績(jī)效的多維度觀點(diǎn)[14]；BSC能夠把組織高層的戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)為基層員工的個(gè)人目標(biāo)，并“在籠統(tǒng)的使命和戰(zhàn)略目標(biāo)與具體的工作行動(dòng)之間搭建一座橋梁”[12]；BSC能幫助公共部門(mén)設(shè)計(jì)績(jī)效測(cè)量指標(biāo)，并把績(jī)效指標(biāo)集中在最關(guān)鍵和可管理的事情上[15]；此外，BSC可以被用于作為對(duì)外部利益攸關(guān)者溝通的工具，為決策者以及納稅人提供更多的信息，以改進(jìn)公共部門(mén)績(jī)效及強(qiáng)化對(duì)其的問(wèn)責(zé)[16]。鑒于這些研究結(jié)果，為了落實(shí)街頭官僚的問(wèn)責(zé)制，推動(dòng)服務(wù)型政府的建設(shè)，我們必須從一個(gè)多維度的、顧客的角度來(lái)思考段管員績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建問(wèn)題，并且要跟組織的戰(zhàn)略目標(biāo)—建立服務(wù)型政府—緊密地結(jié)合起來(lái)。

根據(jù)卡普蘭和諾頓的BSC模型，我們?yōu)榉志謽?gòu)建的績(jī)效測(cè)量框架具有如下特點(diǎn)（見(jiàn)圖1）：保留了初始模型的四個(gè)主要維度，明確工商部門(mén)的“遠(yuǎn)景戰(zhàn)略”是打造“公共服務(wù)型市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)”；把“顧客”維度放在模型的最頂端以體現(xiàn)服務(wù)型政府的要求，工商局所服務(wù)的“顧客”群體包括工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者；將“財(cái)務(wù)”維度改為“落實(shí)監(jiān)管職責(zé)”，因?yàn)樨?cái)務(wù)結(jié)果并不代表公共部門(mén)組織的“底線(xiàn)”，對(duì)于基層執(zhí)法人員而言，落實(shí)監(jiān)管職責(zé)才是他們最基本的工作要求；把“內(nèi)部流程”維度改為“規(guī)范監(jiān)管流程”，工商部門(mén)作為典型的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于行政業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化、程序化以及規(guī)范化有更加嚴(yán)格的要求。在巡查監(jiān)管的過(guò)程，段管員必須按照法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的要求，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序；“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度改為“提高監(jiān)管能力和服務(wù)水平”。

圖1 A工商分局績(jī)效測(cè)量框架

（四）街頭官僚績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的設(shè)定

如前所述，我們參考BSC模型構(gòu)建段管員績(jī)效測(cè)量體系的框架，并確定了組織的戰(zhàn)略目標(biāo)。接下來(lái)，我們采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法(Key Performance Indicator,簡(jiǎn)稱(chēng)KPI）來(lái)設(shè)計(jì)段管員的績(jī)效考核指標(biāo)。KPI是以組織目標(biāo)和崗位描述為基礎(chǔ)，通過(guò)將組織的目標(biāo)層層分解，結(jié)合崗位職能落實(shí)到組織成員的績(jī)效指標(biāo)。它的核心觀念是組織中80%的績(jī)效可通過(guò)20%的關(guān)鍵指標(biāo)來(lái)把握和引領(lǐng)，因此，每個(gè)組織應(yīng)集中全力找出那些能實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)的最關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)。

A工商分局構(gòu)建的績(jī)效測(cè)量框架確定了該組織的四個(gè)基本目標(biāo)─融服務(wù)于監(jiān)管之中，提高工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者的滿(mǎn)意度；落實(shí)網(wǎng)格化服務(wù)監(jiān)管職責(zé)，完成監(jiān)管工作任務(wù)；完善和優(yōu)化監(jiān)管流程，規(guī)范執(zhí)法人員的監(jiān)管行為；提高執(zhí)法人員的監(jiān)管能力和服務(wù)水平。在確定四個(gè)目標(biāo)之后，我們接著對(duì)這些目標(biāo)進(jìn)行層層分解，結(jié)合段管員的崗位職責(zé)確定個(gè)人目標(biāo)，并采取KPI法首先析出段管員的一級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表2）。表二顯示，段管員的崗位職責(zé)共為八項(xiàng)，其中，第一、第二、第八項(xiàng)職責(zé)屬于段管員“監(jiān)管能力”的內(nèi)容；第三和第五項(xiàng)職責(zé)屬于“服務(wù)監(jiān)管”的內(nèi)容；第四項(xiàng)職責(zé)中有屬于“監(jiān)管業(yè)務(wù)”的內(nèi)容（考核具體的監(jiān)管業(yè)務(wù)開(kāi)展情況），也有屬于“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”（考核段管員在開(kāi)展巡查監(jiān)管的時(shí)候是否按照法定的程序和規(guī)定來(lái)做）的內(nèi)容；第六和第七項(xiàng)職責(zé)屬于考核“監(jiān)管業(yè)務(wù)”的內(nèi)容。

對(duì)應(yīng)分局的四個(gè)主要目標(biāo)，我們從段管員的關(guān)鍵職責(zé)中析出四個(gè)一級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表2），分別為“服務(wù)監(jiān)管”、“監(jiān)管業(yè)務(wù)”、“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”以及“監(jiān)管能力”。由于段管員所面臨的監(jiān)管環(huán)境具有不同程度的復(fù)雜性，例如轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)業(yè)戶(hù)的數(shù)量、類(lèi)型及分布的聚集程度，臨時(shí)性、突發(fā)性任務(wù)的多少，消費(fèi)者投訴的數(shù)量，以及監(jiān)管工作需要其他部門(mén)配合的程度都可能影響到其績(jī)效考核的結(jié)果。為了設(shè)計(jì)出來(lái)的考核指標(biāo)體系與段管員的實(shí)際工作情況更加吻合，我們?cè)谏鲜鏊膫€(gè)一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上加上了一個(gè)“監(jiān)管環(huán)境維度”。

表2 段管員績(jī)效測(cè)量體系中的一級(jí)指標(biāo)

在確定段管員的四個(gè)一級(jí)指標(biāo)之后，接著需要考慮的是影響他們職責(zé)的關(guān)鍵成功因素是什么，然后根據(jù)關(guān)鍵成功因素設(shè)計(jì)12個(gè)二級(jí)指標(biāo)（見(jiàn)表3）。在“服務(wù)監(jiān)管”中，其關(guān)鍵成功因素為“工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者對(duì)段管員服務(wù)的滿(mǎn)意程度”，因此可以相應(yīng)析出“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”和“服務(wù)消費(fèi)者”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“監(jiān)管業(yè)務(wù)”中，其關(guān)鍵成功因素為“段管員落實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管（包括無(wú)證照監(jiān)管）、食品安全監(jiān)管、商標(biāo)廣告合同監(jiān)管以及經(jīng)濟(jì)檢查職責(zé)的程度”，因此可以相應(yīng)析出“市場(chǎng)監(jiān)管”、 “食品安全監(jiān)管”、“商標(biāo)廣告合同監(jiān)管”以及“經(jīng)濟(jì)檢查”四個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“監(jiān)管基礎(chǔ)工作”中，其關(guān)鍵成功因素是“段管員在巡查前期、具體實(shí)施以及后期整理三個(gè)階段是否按照ISO的工作流程及時(shí)規(guī)范地開(kāi)展工作”，因此可以相應(yīng)析出“巡查前期”、“具體實(shí)施”以及“后期整理”三個(gè)二級(jí)指標(biāo)；在“監(jiān)管能力”中，其關(guān)鍵成功因素是“段管員監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)和監(jiān)管技能的掌握程度”，因此可以相應(yīng)析出“監(jiān)管業(yè)務(wù)知識(shí)”和“監(jiān)管技能”兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

為了進(jìn)一步設(shè)定段管員的三級(jí)績(jī)效指標(biāo)，我們根據(jù)探索性研究階段對(duì)分局主要業(yè)務(wù)科室的負(fù)責(zé)人、三個(gè)工商所的所長(zhǎng)和副所長(zhǎng)及其段管員深度訪談所搜集的資料，從不同角度深入挖掘影響段管員績(jī)效的多種因素，然后在參考A分局工商所以及其他工商分局段管員績(jī)效考核相關(guān)文件的基礎(chǔ)上，初步為段管員設(shè)定了80個(gè)三級(jí)績(jī)效指標(biāo)，具體見(jiàn)表3。

段管員績(jī)效測(cè)量指標(biāo)初步設(shè)計(jì)出來(lái)后（表3中的三級(jí)指標(biāo)），傳統(tǒng)的做法是從分局領(lǐng)導(dǎo)和職能科室的角度來(lái)篩選最終適用于段管員的績(jī)效考核指標(biāo)，很少把作為被考核者的段管員納入考核指標(biāo)構(gòu)建的過(guò)程當(dāng)中。有別于以往的做法，我們對(duì)A分局全體工作人員（包含67位段管員）進(jìn)行結(jié)構(gòu)化訪談，并采取李克特量表的方式來(lái)測(cè)量所有三級(jí)指標(biāo)對(duì)他們的重要性（“非常重要=5”、“比較重要=4”、“一般=3”、“不太重要=2”、“不重要=1”）。通過(guò)訪談收集的數(shù)據(jù)和因子分析法（在下面一節(jié)詳細(xì)討論），我們可以全面了解包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的分局所有利益攸關(guān)者對(duì)績(jī)效指標(biāo)的觀點(diǎn)，以建立一個(gè)更具有可操作性，更能強(qiáng)化街頭官僚問(wèn)責(zé)制的績(jī)效測(cè)量體系。

表3 段管員績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的初步設(shè)定

續(xù)表3

續(xù)表3

（五）街頭官僚績(jī)效測(cè)量指標(biāo)的因子分析結(jié)果

如前所述，初步設(shè)計(jì)出來(lái)的績(jī)效測(cè)量體系共有80個(gè)指標(biāo)，為了有效地識(shí)別哪些是最重要的關(guān)鍵考核指標(biāo)并對(duì)其效度進(jìn)行驗(yàn)證，我們采用了因子分析法幫助提取相關(guān)性最高的指標(biāo)。因子分析是一種多元統(tǒng)計(jì)分析工具，它通過(guò)研究眾多變量之間的內(nèi)部依賴(lài)關(guān)系探求觀測(cè)數(shù)據(jù)中的基本結(jié)構(gòu)，并用少數(shù)幾個(gè)隱性變量來(lái)表示基本的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，最終達(dá)到濃縮數(shù)據(jù)的目的[17]。簡(jiǎn)而言之，因子分析就是研究如何在犧牲最小信息的情況下把眾多的觀測(cè)變量濃縮為少數(shù)幾個(gè)因子。例如，在表3中涉及“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”的指標(biāo)有高達(dá)15個(gè)，這15個(gè)指標(biāo)（變量）之間可能是高度相關(guān)的，它們所反映的信息可能是高度重合的。通過(guò)因子分析我們能找到較少的幾個(gè)因子來(lái)反映數(shù)據(jù)本質(zhì)特征，如此，可幫助我們找出能反映“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”領(lǐng)域中最重要的關(guān)鍵指標(biāo)。由于本文的篇幅所限，下面將以“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”為例，報(bào)告因子分析的結(jié)果。

首先，我們運(yùn)用KMO樣本測(cè)度法（Kaiser-Meyer-Olkin Measures of Sampling Adequacy）和巴特利特球體檢驗(yàn)法(Barlett Test of Sphericity)對(duì)指標(biāo)相關(guān)性及模型適用性檢驗(yàn)。檢驗(yàn)結(jié)果顯示，KMO樣本測(cè)定值為0.857，因此，我們初步設(shè)定的“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”的三級(jí)指標(biāo)可用于因子分析；同時(shí)，巴特利特球體檢驗(yàn)值為867.822，自由度為105，顯著性概率為0.000，顯示指標(biāo)之間具有顯著的相關(guān)性，適用于因子分析。接著，我們采取主成分（Principal Components）分析法求初始公因子特征值（Eigenvalue）、方差貢獻(xiàn)率(%of Variance)和累計(jì)方差貢獻(xiàn)率(Cumulative%)（見(jiàn)表4）。第一主成分F1是四個(gè)因子當(dāng)中最重要的影響因子，它在指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)，落實(shí)幫扶計(jì)劃，提供經(jīng)濟(jì)信息，定期訪問(wèn)工商業(yè)戶(hù)，聽(tīng)取經(jīng)濟(jì)業(yè)戶(hù)的要求和建議，積極落實(shí)分局和工商所指定的各項(xiàng)服務(wù)工商業(yè)戶(hù)措施，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范提醒上有較大的負(fù)載，因此命名為“溝通及提供信息服務(wù)因子”；第二主成分F2是四個(gè)因子當(dāng)中次重要的影響因子，它在宣傳工商管理法律法規(guī)、積極引導(dǎo)辦照、宣傳年檢、驗(yàn)照規(guī)定和要求上有較大的負(fù)載，因此命名為“宣傳因子”；第三主成分F3在開(kāi)展企業(yè)誠(chéng)信建設(shè)活動(dòng)，推薦培育守合同重信用單位，積極指導(dǎo)推薦企業(yè)參加為省、市著名商標(biāo)的申請(qǐng)認(rèn)定，及時(shí)處理合同糾紛調(diào)解上有較大負(fù)載，因此命名為“商標(biāo)和合同服務(wù)”因子；第四主成分在對(duì)正在籌建但沒(méi)有經(jīng)營(yíng)行為經(jīng)濟(jì)業(yè)戶(hù)，歸檔有關(guān)資料，進(jìn)行跟蹤指導(dǎo)，提醒許可證過(guò)期或失效，督促經(jīng)濟(jì)業(yè)戶(hù)進(jìn)行年檢、驗(yàn)照上有較大的負(fù)載，因此命名為“證照服務(wù)”因子。經(jīng)過(guò)因子分析后，我們可從“服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”15個(gè)三級(jí)指標(biāo)中提取出4個(gè)最能反映其變量之間關(guān)系的因子，并用它們作為最終關(guān)鍵指標(biāo)來(lái)測(cè)量段管員在這方面的績(jī)效。用同樣的方法，我們從所有80個(gè)三級(jí)指標(biāo)中提取出25個(gè)因子，這25個(gè)因子平均能解釋總量變異的70%。

表4 “服務(wù)工商業(yè)戶(hù)”的因子分析結(jié)果

續(xù)表4

但是，我們不能把因子分析作為唯一的提取指標(biāo)的方法。除了用因子分析提取的25個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)之外，我們還結(jié)合所搜集的政府資料、深度訪談的數(shù)據(jù)，以及對(duì)段管員的巡查監(jiān)管行為進(jìn)行的參與式觀察來(lái)提取和篩選關(guān)鍵指標(biāo)，最終選擇了33個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)（見(jiàn)表5）。我們的基本思路是，對(duì)于能夠考核段管員結(jié)果的工作事項(xiàng)，盡可能設(shè)定結(jié)果型指標(biāo)，如亮照率、持照率、戶(hù)外廣告登記率等；對(duì)于不能夠考核段管員結(jié)果的事項(xiàng)，退而求其次，設(shè)定行為型指標(biāo)，如規(guī)范填寫(xiě)各種巡查規(guī)范性文件和表格、責(zé)令限期年檢和驗(yàn)照等；對(duì)于既不能測(cè)量段管員的工作結(jié)果，也不能考核他們行為的事項(xiàng)，設(shè)定能力型指標(biāo)，如工商業(yè)務(wù)知識(shí)和管理系統(tǒng)的操作能力等。

表5 段管員關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)的最終提取結(jié)果

續(xù)表5

四、結(jié) 論

在新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，績(jī)效測(cè)量被很多西方國(guó)家當(dāng)作一個(gè)主要的政策工具以強(qiáng)化政府的問(wèn)責(zé)。在這個(gè)效應(yīng)的影響下，自從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，越來(lái)越多的中國(guó)地方政府熱衷于利用績(jī)效考核來(lái)落實(shí)對(duì)政府官員的問(wèn)責(zé)。然而，面對(duì)這一個(gè)趨勢(shì)，我們不禁要問(wèn)，績(jī)效考核真的有助于落實(shí)對(duì)官僚的問(wèn)責(zé)，進(jìn)而提高政府的績(jī)效嗎？“問(wèn)責(zé)→績(jī)效”是否被許多學(xué)者及政府官員奉為“圭臬”而變成一個(gè)不受挑戰(zhàn)的命題[18]？因而，學(xué)者們有必要對(duì)問(wèn)責(zé)與績(jī)效之間的關(guān)系進(jìn)行更深入地探索?；谶@個(gè)觀點(diǎn)，本文采用案例分析法，以廣州市工商局為例，參考卡普蘭和諾頓的BSC模型，結(jié)合公共部門(mén)的特點(diǎn)和背景，通過(guò)結(jié)構(gòu)化訪談搜集的數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)一套績(jī)效測(cè)量體系，來(lái)落實(shí)對(duì)街頭官僚的問(wèn)責(zé)制，以推進(jìn)廣州市服務(wù)型政府的建設(shè)。

第一，可以通過(guò)街頭官僚績(jī)效測(cè)量指標(biāo)體系的構(gòu)建，將服務(wù)型政府從符號(hào)行政轉(zhuǎn)化為真正的行政實(shí)踐。目前構(gòu)建服務(wù)型政府已成為我國(guó)行政改革的基本目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告再次重申，要“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿(mǎn)意的服務(wù)型政府”。與此同時(shí)，關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的研究也成為這幾年學(xué)術(shù)界持續(xù)關(guān)注的熱點(diǎn)。然而，鮮有研究從實(shí)證的角度來(lái)探討如何把服務(wù)型政府的治理理念轉(zhuǎn)化為對(duì)地方政府街頭官僚的具體問(wèn)責(zé)。服務(wù)型政府到底在地方如何落實(shí)，通過(guò)什么樣的方式來(lái)落實(shí)，這對(duì)于實(shí)踐工作者而言可能是一個(gè)挑戰(zhàn)，正如廣州市工商局A分局所面臨的如何把服務(wù)的元素融入段管員的監(jiān)管工作中的問(wèn)題一樣。對(duì)于研究者而言，僅僅停留在對(duì)地方服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上是不夠的。如何通過(guò)具體的制度設(shè)計(jì)把服務(wù)型政府的理念落實(shí)到政府的治理實(shí)踐中，如何在績(jī)效測(cè)量體系的設(shè)計(jì)中充分地考慮到街頭官僚在政策執(zhí)行中的自由裁量權(quán)以及問(wèn)責(zé)問(wèn)題，如何結(jié)合公共部門(mén)的背景和特點(diǎn)把私人部門(mén)先進(jìn)的績(jī)效管理工具運(yùn)用到公共部門(mén)中去，學(xué)者們應(yīng)該對(duì)此有更加深入的思考以及應(yīng)該在指導(dǎo)實(shí)踐上更有所作為。

在這項(xiàng)研究中，我們參考BSC模型構(gòu)建了一個(gè)績(jī)效測(cè)量體系的框架，從戰(zhàn)略管理的角度確定了組織績(jī)效的四個(gè)維度，然后把這四個(gè)維度的績(jī)效目標(biāo)層層分解為段管員的具體考核目標(biāo)，并在這基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)出段管員的三級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)，并采用李克特量表的方式通過(guò)結(jié)構(gòu)化訪談收集關(guān)于這些考核指標(biāo)的重要性信息，最后采取因子分析法把影響段管員績(jī)效的最關(guān)鍵指標(biāo)提取出來(lái)。當(dāng)然，由于公共部門(mén)組織運(yùn)作的范圍非常廣，而且目標(biāo)、活動(dòng)、產(chǎn)出等的多樣性以及難以量化，要構(gòu)建一套簡(jiǎn)潔易行的、能夠涵蓋所有主要目標(biāo)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)非常困難，這對(duì)于廣州市工商局A分局而言也不例外。在段管員的績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)程中，考慮到執(zhí)法機(jī)關(guān)的特點(diǎn)以及段管員執(zhí)法績(jī)效在很大程度上受到監(jiān)管環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性的影響，因此我們把更多的注意力放在程序性和行為性指標(biāo)上，而非產(chǎn)出和結(jié)果性指標(biāo)。

第二，在我國(guó)政治文化背景和制度框架下，通過(guò)績(jī)效目標(biāo)的價(jià)值導(dǎo)向以及績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)建可以將街頭官僚的問(wèn)責(zé)落到實(shí)處。如本文所述，轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府在政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題在很大程度上與街頭官僚有關(guān)，因?yàn)榻诸^官僚在服務(wù)型政府建設(shè)中扮演著重要的角色?！拔覈?guó)服務(wù)型政府建設(shè)的一大任務(wù)就是必須改變政府的責(zé)任指向，將原來(lái)純粹向上的負(fù)責(zé)機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蜇?fù)責(zé)機(jī)制。政府不再只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，更重要的是對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)……在這樣的制度的安排下，政府及公務(wù)員的服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)態(tài)度，成為服務(wù)型政府的近期目標(biāo)”[19]。因而，如何在制度設(shè)計(jì)上來(lái)落實(shí)街頭官僚的問(wèn)責(zé)制，以推進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)，是中國(guó)政府及學(xué)者們面臨的一個(gè)重要課題。在西方國(guó)家，官僚的問(wèn)責(zé)機(jī)制是多元的，既有科層問(wèn)責(zé)（強(qiáng)調(diào)效率，要求服從組織）和法律問(wèn)責(zé)（強(qiáng)調(diào)法治，要求遵從法律），又有專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)（強(qiáng)調(diào)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，要求遵從個(gè)人判斷、專(zhuān)業(yè)知識(shí)以及專(zhuān)門(mén)技術(shù)）和政治問(wèn)責(zé)（強(qiáng)調(diào)回應(yīng)性，要求對(duì)民選官員、顧客群體以及一般公眾等的回應(yīng)）[20]。西方國(guó)家政府的問(wèn)責(zé)機(jī)制是建立在深入人心的問(wèn)責(zé)文化、發(fā)達(dá)的公民社會(huì)以及權(quán)力的分權(quán)制衡機(jī)制等基礎(chǔ)之上的，并且它們的行政問(wèn)責(zé)主要依靠議會(huì)、法院、社會(huì)組織及公民等外部問(wèn)責(zé)，而不是僅在行政部門(mén)的內(nèi)部問(wèn)責(zé)。然而，在非民主的政治文化中，“問(wèn)責(zé)可能只是形式上存在，并且缺乏一個(gè)精心設(shè)計(jì)的多元化問(wèn)責(zé)框架”[21]。中國(guó)這些年在官員問(wèn)責(zé)的制度建設(shè)上取得了很大進(jìn)展，對(duì)官員問(wèn)責(zé)的力度也在不斷加大，但由于公民社會(huì)不發(fā)達(dá)、行政權(quán)的監(jiān)督與制約機(jī)制疲軟、問(wèn)責(zé)的制度設(shè)計(jì)不夠完善等一系列的原因，使得我國(guó)目前對(duì)官員的問(wèn)責(zé)主要還是以科層問(wèn)責(zé)為主，現(xiàn)有的官員問(wèn)責(zé)機(jī)制絕大多數(shù)是以上級(jí)黨政部門(mén)為主[22]?？傮w而言，我國(guó)“問(wèn)責(zé)的監(jiān)督主體也自上而下遞減弱化，上級(jí)黨政部門(mén)監(jiān)督力度最大，人大、人民法院等實(shí)體監(jiān)督難以發(fā)揮其職能，民主黨派、公眾基本上處于邊緣化狀態(tài)”[23]。

然而，這并非意味著在既有的政治文化背景和制度框架下落實(shí)街頭官僚的問(wèn)責(zé)制是完全不可能的事，學(xué)者們不應(yīng)該妄自菲薄。在這個(gè)案例中，廣州市工商局A分局在落實(shí)段管員監(jiān)管職責(zé)，規(guī)范其監(jiān)管行為（強(qiáng)化科層問(wèn)責(zé)）的同時(shí)，通過(guò)服務(wù)性指標(biāo)的設(shè)計(jì)來(lái)引導(dǎo)段管員更好地服務(wù)工商業(yè)戶(hù)和消費(fèi)者，從而間接地促進(jìn)段管員的政治問(wèn)責(zé)，是地方政府在不突破現(xiàn)有的政治體制下對(duì)如何強(qiáng)化街頭官僚問(wèn)責(zé)的一個(gè)值得鼓勵(lì)的嘗試。

第三，應(yīng)該重視街頭官僚在構(gòu)建績(jī)效測(cè)量指標(biāo)體系中的話(huà)語(yǔ)權(quán)問(wèn)題。由于街頭官僚所擁有的自由裁量權(quán)以及所處的特定工作場(chǎng)域，僅僅依靠傳統(tǒng)公共行政的命令控制模式或新公共管理的量化評(píng)估模式都無(wú)法對(duì)街頭官僚進(jìn)行有效問(wèn)責(zé)。因此，我們要試圖理解街頭官僚的世界，要增強(qiáng)街頭官僚在構(gòu)建績(jī)效測(cè)量指標(biāo)體系中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，這也是行政管理實(shí)踐中貫徹群眾路線(xiàn)的表現(xiàn)。街頭官僚，作為地方政府中的“基層人民”，是對(duì)外管理中政府與人民銜接的“中間型人民群體”，他們的意見(jiàn)是一個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有“觀賞價(jià)值”還是具有“實(shí)踐價(jià)值”的決定性因素。與大多數(shù)地方政府所采取的是自上而下的方式不同，A分局在段管員績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)過(guò)程中，讓包括基層執(zhí)法人員在內(nèi)的所有內(nèi)部利益攸關(guān)者參與績(jī)效指標(biāo)的構(gòu)建，這一方面體現(xiàn)了對(duì)作為被考核者的段管員的話(huà)語(yǔ)權(quán)的尊重，重視街頭官僚的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)門(mén)技術(shù)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)以及個(gè)人判斷在指標(biāo)構(gòu)建中的作用，在某種程度上也是對(duì)段管員的一種專(zhuān)業(yè)問(wèn)責(zé)；另一方面，使得所構(gòu)建的績(jī)效指標(biāo)體系更可能得到街頭官僚的認(rèn)同與支持，減少組織監(jiān)控的成本。

遺憾的是，A分局在構(gòu)建績(jī)效測(cè)量體系的時(shí)候，沒(méi)有把組織外部利益攸關(guān)者（如工商戶(hù)和消費(fèi)者）納進(jìn)來(lái)，而服務(wù)對(duì)象的需求和意見(jiàn)對(duì)于服務(wù)型政府的構(gòu)建至關(guān)重要。本研究只著眼于街頭官僚績(jī)效測(cè)量體系的設(shè)計(jì)，廣州市工商部門(mén)構(gòu)建的這一套績(jī)效測(cè)量體系到底在多大程度上有助于落實(shí)對(duì)基層執(zhí)法人員的問(wèn)責(zé)制，它在具體實(shí)施的時(shí)候遇到的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)是什么，還有待于未來(lái)的進(jìn)一步實(shí)證檢驗(yàn)。此外，基于中國(guó)的情景，通過(guò)什么樣的制度設(shè)計(jì)，把組織外部利益攸關(guān)者納進(jìn)街頭官僚績(jī)效測(cè)量體系的構(gòu)建過(guò)程中，也是未來(lái)研究的一個(gè)方向。

注釋?zhuān)?/p>

① A分局在編人員共179人，訪談期間在崗的有133人。

② 根據(jù)企業(yè)遵守工商行政管理法律法規(guī)及違法情節(jié)輕重等情況，將企業(yè)相應(yīng)分為守信（A類(lèi)）、警示（B類(lèi)）、失信（C類(lèi)）、嚴(yán)重失信（D類(lèi)）四個(gè)信用類(lèi)別。工商部門(mén)對(duì)于不同信用類(lèi)別的企業(yè)分別采取企業(yè)信用分類(lèi)監(jiān)管。

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［責(zé)任編輯：歐世平］

Holding Street-levelBureaucrats Accountableunder Service-oriented Government —Building a PerformanceM easurement System for Street-Level Bureaucrats

YAN Hai-na1,DING Yuan2
(1.Schoolof Politics&Administration,South China NormalUniversity,Guangzhou 510631,China; 2.Departmentof Public Adm inistration,California StateUniversity,Fullerton,Fullerton 92831,US)

Using the case analysismethod and taking a Bureau A of Guangzhou Municipal Administration for Industry and Commerce as a sample,the paper shows how to design a performancemeasurement system for the street-level code enforce?ment officers.It also explores how do local governments in China use different performancemanagement tools like the Bal?anced Scorecard model and Key Performance Indicators,and incorporatemajor stakeholders including code enforcement offi?cers into its designing process for creating performance indicators to hold street-level bureaucrats accountable to the needs of citizens,thus promote the transformation of government governance.

street-level bureaucrats;accountability;service-oriented government;performancemeasurement

F062.6

A

1007-5097（2014）02-0127-10

【DOI】10.3969/j.issn.1007-5097.2014.02.025

2013-08-07

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十一五”規(guī)劃2010年度青年項(xiàng)目（GD10YZZ03）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（12YJC630261）

顏海娜（1977-），女，廣東茂名人，副教授，博士，研究方向：政府組織與績(jī)效管理；

丁 元（1959-），男，美籍華裔，教授，博士，研究方向：政府績(jī)效管理。