不斷推進草管員隊伍建設(shè)與管理

2011年以來，各地以實施草原補獎?wù)邽槠鯔C，積極推進草原管護員（以下簡稱草管員）隊伍建設(shè)，取得了積極進展。為深入了解草管員隊伍建設(shè)情況，總結(jié)成功經(jīng)驗，分析存在的問題，提出強化草管員隊伍建設(shè)的政策建議，我們對各省區(qū)草管員隊伍建設(shè)情況進行了全面統(tǒng)計，并先后赴云南、新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等省區(qū)開展了專題調(diào)研。

一、基本情況

（一）草管員數(shù)量及構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計，目前全國共有草管員92704人，比2013年增加了3841人。其中，西藏30400人，甘肅14255人，人數(shù)超過5000人的省區(qū)還有內(nèi)蒙古、青海、四川、云南和河北。草管員主要由牧民、防疫員、村干部、林管員等人員構(gòu)成。其中，牧民占50.4%，防疫員占26.3%，村干部占11.3%，林管員占8.8%，其他人員占3.2%。

（二）崗位設(shè)置和工作職責。內(nèi)蒙古、青海、遼寧、河北等省區(qū)按照草原面積設(shè)置草管員崗位；甘肅、云南要求每個行政村聘1～2名草管員；西藏則要求每5戶牧戶聘1名草管員。草管員工作職責主要包括：配合開展草原法規(guī)和政策宣傳工作，監(jiān)督禁牧和草畜平衡制度落實，制止和舉報草原違法行為，報告草原火情和鼠蟲害情況等。

（三）補助資金及其來源。內(nèi)蒙古草管員每人每年補助4000元，其中50%由自治區(qū)財政負擔，50%由盟、旗財政負擔。西藏每人每年5400元，使用草原補獎?wù)呖冃И剟钯Y金解決。青海省每人每年最低1.2萬元，最高1.68萬元，主要由省財政解決。其他省區(qū)大多要求縣級財政解決補助資金，補助標準從每人每年200元到20000元不等。

（四）聘用和培訓情況。大部分地方聘用當?shù)啬撩?、村干部等兼任草管員，年齡大多要求在18～55歲，并有較強的責任心，熱愛草原工作，身體健康，熟悉當?shù)夭菰闆r。內(nèi)蒙古、新疆部分地方聘用退伍軍人、青壯年牧民等作為專職草管員。據(jù)統(tǒng)計，各地共舉辦各類草管員培訓班2100多次，培訓草管員20萬人次。

（五）履職和作用發(fā)揮情況。總體來看，各地草管員在宣傳草原政策和法規(guī)、舉報和制止草原違法行為、協(xié)助落實禁牧和草畜平衡制度等方面，基本能夠履行職責。在基層草原監(jiān)理機構(gòu)人員編制受限制、執(zhí)法力量不足的情況下，通過建設(shè)草管員隊伍，彌補了草原執(zhí)法監(jiān)管人員的不足，壯大了草原執(zhí)法監(jiān)管力量。

二、典型經(jīng)驗

（一）內(nèi)蒙古錫林郭勒盟部分旗縣整合補助資金，聘用專職草管員。錫林郭勒盟阿巴嘎旗、蘇尼特右旗、蘇尼特左旗、烏拉蓋管理區(qū)、錫林浩特市等旗（區(qū)、市）從退伍軍人、大中專院校畢業(yè)生和青壯年牧民中選聘專職草管員，通過整合補助資金提高專職草管員的補助標準，有效調(diào)動了草管員的工作積極性。

（二）新疆伊犁州聘用專職草管員與建設(shè)管護站相結(jié)合，增強草原管護能力。伊犁州各縣（市）在聘用專職草管員的同時，還積極籌措資金建設(shè)禁牧和草畜平衡管護站，配備馬匹、摩托車、照相機、GPS、望遠鏡等交通工具和裝備。草管員以管護站為據(jù)點，每天在自己的管護責任區(qū)開展巡查工作。草管員工作積極性較高，較好地發(fā)揮了管護草原的作用。

（三）青海省建立草管員補助保障機制，有效調(diào)動草管員的積極性。青海省依托三江源生態(tài)保護工程，由省農(nóng)牧廳、財政廳、人社廳聯(lián)合制定了草管員管理辦法和草原日常管護經(jīng)費補償機制實施辦法，規(guī)定每5萬畝草原聘用1名草管員，每人每月補助1000～1400元。青海省通過建立穩(wěn)定的草管員補助資金保障機制，有效調(diào)動了草管員工作積極性。

（四）新疆米東區(qū)建立專業(yè)化的草原執(zhí)法大隊和禁牧中隊，壯大草原執(zhí)法監(jiān)管力量。米東區(qū)草原監(jiān)理所組建了1支38人的草原執(zhí)法大隊和1支41人的禁牧管護中隊，并實行半軍事化管理。通過建立專業(yè)化的草管員隊伍，有效彌補了草原監(jiān)理人員的不足，壯大了草原執(zhí)法監(jiān)管力量，并取得了很好的執(zhí)法監(jiān)管效果。

三、主要問題

（一）兼職草管員作用發(fā)揮不夠理想?？傮w來看，大部分地方的兼職草管員工作積極性不夠高，其原因：一是管護補助標準普遍較低，難以調(diào)動工作積極性。二是草原牧區(qū)地域遼闊、山高路險、交通不便，管護工作任務(wù)繁重，成本較高。三是草管員與監(jiān)管對象大多都是鄰里關(guān)系，甚至是親戚關(guān)系，受人際關(guān)系困擾，開展監(jiān)管工作的積極性受到影響。

（二）草管員補助經(jīng)費保障機制尚未建立。目前，除青海、內(nèi)蒙古和遼寧三省區(qū)外，其他省區(qū)草管員補助經(jīng)費均未納入省級財政預(yù)算，一般由縣級財政或農(nóng)牧部門自籌解決，尚未形成有保障、穩(wěn)定的資金渠道。此外，大多數(shù)地方的財政部門和審計部門明確反對使用績效獎勵資金發(fā)放草管員補助。

（三）部分地方草管員有名無實。云南省一些地方由村級防疫員兼任的草管員基本沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。其原因：一是當?shù)夭菰蠖喽寂c林地重疊，無明確管護對象。二是草管員未簽訂草原管護責任書，無明確管護責任。三是防疫員原來每月只有70～80元的工資，兼任草管員后沒有增加額外補助，工作積極性不高。

（四）對草管員的管理不規(guī)范。一是雖然各地都制定了草管員管理制度，但很多地方制度落實不到位。二是一些地方存在草管員管理考核與補助資金發(fā)放脫鉤的問題。三是部分地方管理部門未與草管員簽訂聘用合同，草管員工作職責不明確。四是河北省草管員主要由林管員兼任，補助也由林業(yè)部門發(fā)放，草原管理部門對他們?nèi)狈芾頇?quán)。

四、思考與建議

（一）關(guān)于草管員建設(shè)模式的思考。目前，草管員隊伍建設(shè)主要有兩種模式：一是兼職模式。即聘用當?shù)啬撩?、村干部、防疫員、林管員或其他人員兼任草管員，相當于“鐘點工”。這類草管員占絕大多數(shù)，但由于補助少、任務(wù)重等原因，管護草原的作用發(fā)揮不夠理想。二是專職模式。即招錄退伍軍人、大中專院校畢業(yè)生、青壯年牧民擔任專職草管員，相當于“全時工”。這類草管員人員數(shù)量雖少，但補助標準相對較高，開展草原管護工作積極性較高，強化草原管護工作的作用發(fā)揮較好。

在當前情況下，全面推行專職草管員模式的條件尚不夠成熟。今后，應(yīng)當堅持兼職模式和專職模式并存發(fā)展，但應(yīng)當把專職模式作為發(fā)展方向，積極創(chuàng)造條件，逐步增加專職草管員的比重。專職草管員隊伍建設(shè)應(yīng)當堅持“精簡實干、寧缺毋濫”的原則，通過制定嚴格的聘用標準、明確公益性崗位性質(zhì)、提高補助標準、加強教育和培訓、落實工作責任、完善獎懲機制等措施，更好地發(fā)揮專職草管員隊伍的作用。兼職草管員隊伍建設(shè)應(yīng)當堅持“因地制宜、注重實效”的原則，通過擇優(yōu)聘用、提高補助標準、明確工作職責、完善考核和獎懲制度、創(chuàng)新管理考核方式等措施，進一步提高草管員隊伍的工作積極性。

（二）政策建議。一是建立草管員補助經(jīng)費和工作經(jīng)費保障機制。在草原補獎?wù)咧忻鞔_規(guī)定績效獎勵資金可以列支草管員補助，并要求地方各級財政配套資金，穩(wěn)定資金渠道，提高補助標準。同時，績效獎勵資金用于工作經(jīng)費的部分應(yīng)當進一步向基層傾斜，增加草原管護工作經(jīng)費。

二是明確草管員公益崗位性質(zhì)及其法律地位。應(yīng)當在修訂《草原法》及相關(guān)地方性法規(guī)的過程中，把草管員作為公益性崗位寫入法律條文之中，明確草管員隊伍的法律地位。

三是積極推進專職草管員隊伍建設(shè)。認真總結(jié)一些地方建設(shè)專職草管員隊伍的做法和經(jīng)驗，推動各地結(jié)合實際，加快建設(shè)專職草管員隊伍，逐步提高專職草管員的比重，并加強培訓教育和考核管理，切實發(fā)揮好專職草管員的作用。

四是修改完善并嚴格執(zhí)行草管員管理制度。各地應(yīng)當認真總結(jié)近年來草管員隊伍建設(shè)和管理工作的成效和不足，及時修訂完善草管員管理制度。強化制度落實，推行績效考核管理方式，不斷提高草管員隊伍建設(shè)和管理工作的水平。（調(diào)研組成員：馬有祥、李擁軍、張明富、趙海紅、陳會敏、包曉影、劉烜孜）