李德英

摘 要：民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策具有的特殊性，對(duì)不同時(shí)期的政策及效應(yīng)進(jìn)行評(píng)述，透過(guò)其發(fā)展及演變歷程，提供政策建議：明確民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)，加大對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度；進(jìn)行民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新，提高轉(zhuǎn)移支付的有效性；體現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的特殊性，確保政策的相對(duì)獨(dú)立。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；財(cái)政轉(zhuǎn)移支付；效應(yīng)

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）32-0124-02

一、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及其特殊性

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是一個(gè)國(guó)家為了消除各級(jí)政府之間、不同地區(qū)之間的財(cái)政收入和財(cái)政支出之間的結(jié)構(gòu)性失衡，而實(shí)施的一項(xiàng)公共財(cái)政資源的分配制度?！皩?duì)一國(guó)而言，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的主要目標(biāo)是促進(jìn)公共服務(wù)均等化，使不同區(qū)域的居民大致均等地享受公共服務(wù)?！盵1]轉(zhuǎn)移支付制度最早源于英國(guó)，至今已有一百八十多年的歷史。我國(guó)在新中國(guó)成立后開(kāi)始實(shí)行這項(xiàng)制度。作為統(tǒng)一的多民族國(guó)家，民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付即是民族地區(qū)財(cái)政體制的重要內(nèi)容，又是中央政府重要的民族政策，其特殊性主要表現(xiàn)在：一是政策對(duì)象的特殊性：民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的對(duì)象是少數(shù)民族地區(qū)以及少數(shù)民族居民，其政策對(duì)象即具有區(qū)域性，又具有民族性。二是政策環(huán)境的特殊性：民族地區(qū)大多位于偏遠(yuǎn)、邊境地區(qū)，地廣人稀、自然條件惡劣，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財(cái)政能力弱，基本公共服務(wù)供給成本高、難度大。三是政策目標(biāo)的特殊性：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為政府解決市場(chǎng)失靈的一項(xiàng)政策手段，其目標(biāo)應(yīng)為兼顧公平與效率。但民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮是我國(guó)政府處理民族問(wèn)題的基本原則，民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的對(duì)象和政策環(huán)境的特殊性，決定了政策目標(biāo)的特殊性，即公平優(yōu)先。

二、民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的演變及效應(yīng)評(píng)價(jià)

（一）新中國(guó)成立初——改革開(kāi)放前（1949-1977）

新中國(guó)成立后一直到改革開(kāi)放前，我國(guó)的財(cái)政制度是“劃分收支、分級(jí)管理、分類(lèi)分成”的管理模式。我國(guó)民族地區(qū)雖然地大物博、地廣人稀，但大多數(shù)自然條件惡劣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，且都位于邊境要塞，對(duì)于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊疆穩(wěn)定、祖國(guó)統(tǒng)一意義重大，考慮到這些特殊因素，中央政府在這一時(shí)期對(duì)民族地區(qū)實(shí)行了優(yōu)于其他地區(qū)的差別化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，極大緩解了民族地區(qū)的財(cái)政困難，提升了民族地區(qū)的財(cái)政能力，穩(wěn)定、恢復(fù)并有效推動(dòng)了民族地區(qū)基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

1952年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治實(shí)施綱要》規(guī)定，“在國(guó)家統(tǒng)一的財(cái)政制度下，各民族自治區(qū)自治機(jī)關(guān)得依據(jù)中央人民政府和上級(jí)人民政府對(duì)民族自治區(qū)財(cái)政權(quán)限的劃分，管理本自治區(qū)的財(cái)政?！?958年《民族自治地方財(cái)政管理暫行辦法》規(guī)定，上級(jí)各級(jí)財(cái)政要保證民族地區(qū)財(cái)政“達(dá)到收支平衡”，收大于支，定額上繳；支大于收，中央補(bǔ)助。1963年中央政府設(shè)置了少數(shù)民族補(bǔ)助費(fèi)，專(zhuān)門(mén)用于民族地區(qū)政府承擔(dān)的特殊性事權(quán)所必需的財(cái)政支出補(bǔ)助，同時(shí)規(guī)定，民族地區(qū)在上年結(jié)余的財(cái)政資金和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中超收分成收入資金，留歸民族地區(qū)使用。1964年《財(cái)政部關(guān)于計(jì)算民族自治地方5%機(jī)動(dòng)資金的具體規(guī)定》規(guī)定了國(guó)家每年按照上年的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)文教、行政管理及其他事業(yè)費(fèi)的支出決算數(shù)，另加5%的機(jī)動(dòng)資金，用于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)文教、行政管理和其他事業(yè)支出。

（二）改革開(kāi)放——分稅制改革前（1978-1994）

改革開(kāi)放之后，我國(guó)的財(cái)政制度實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”的管理模式，同時(shí)，對(duì)民族地區(qū)仍然采取優(yōu)于其他地區(qū)的差別化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，并且隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央對(duì)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策力度逐漸加強(qiáng)。但這一時(shí)期，國(guó)家實(shí)施了區(qū)域非均衡的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，為了讓東部地區(qū)先富起來(lái)，在財(cái)政分配上大力向東部地區(qū)傾斜，導(dǎo)致對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)際大大縮水，民族地區(qū)與東部地區(qū)的基本公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的差距迅速加大。

1980年《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的通知》規(guī)定，中央對(duì)民族地區(qū)的補(bǔ)助數(shù)額，實(shí)行“包干”的辦法，民族地區(qū)五年內(nèi)財(cái)政收入增長(zhǎng)的部分全部留歸地方。1984年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》規(guī)定，第一，民族地區(qū)的財(cái)政收入和財(cái)政支出項(xiàng)目，由國(guó)務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定；第二，民族地區(qū)財(cái)政收入多于財(cái)政支出的，余額上繳上級(jí)財(cái)政，上繳數(shù)額可以一定幾年不變，其余超收部分歸民族地方財(cái)政，收入不敷支出的由上級(jí)財(cái)政機(jī)關(guān)補(bǔ)助；第三，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)民族地區(qū)的特殊情況，合理核定或調(diào)整民族自治地方的財(cái)政收入及財(cái)政支出的基數(shù)。但這些差別化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策在實(shí)施了一段時(shí)間之后就被取消了，以上幾個(gè)條款在2001年《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法修正案（草案）中被刪除。1985年《關(guān)于實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的規(guī)定》規(guī)定，中央對(duì)民族自治地方的補(bǔ)助數(shù)額每年遞增10%，但1986年遞增10%減為5%，1988年就取消了遞增比例。

（三）分稅制改革——今（1994——今）

1994年分稅制改革，中央政府在原包干體制確定的地方上解和中央補(bǔ)助基本不變，不觸動(dòng)地方既得利益的情況下，對(duì)財(cái)政收入增量分配即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了調(diào)整。這一制度在設(shè)計(jì)原則上要求“利益分配要向中西部地區(qū)傾斜”，民族地區(qū)財(cái)力狀況在一定程度上得到了改善、財(cái)政困難在一定程度上得到了緩解。但這一制度設(shè)計(jì)，并沒(méi)有在實(shí)際上給予民族地區(qū)實(shí)行差別化財(cái)政體制的足夠空間，難以熨平民族地區(qū)和東部地區(qū)的財(cái)力差異，反而在某些方面發(fā)生了逆向調(diào)節(jié)效應(yīng)，對(duì)民族地區(qū)與東部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成根本性障礙。

1995年《過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》規(guī)定，民族地區(qū)可以根據(jù)其所承擔(dān)的特殊事權(quán)等獲得從4%到12%的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)。但由于比例過(guò)小，根本不能抵消民族地區(qū)由于基本公共服務(wù)成本高、承擔(dān)特殊事權(quán)多等客觀原因造成的財(cái)政支出，民族地區(qū)財(cái)政困難不斷加劇。2000年，中央特設(shè)專(zhuān)門(mén)性的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，規(guī)定，2000年，中央財(cái)政安排10億元民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金，然后在此基礎(chǔ)上，與中央分享的增值稅收入的增長(zhǎng)率同樣，逐年進(jìn)行遞增；同時(shí)，對(duì)民族地區(qū)增值稅收入的75%部分，每年收入比上年增長(zhǎng)部分的80%，轉(zhuǎn)移支付給民族地區(qū)（采用環(huán)比辦法進(jìn)行計(jì)算）。2005年《國(guó)務(wù)院實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》規(guī)定，第一，中央政府將充分考慮民族地區(qū)與東部地區(qū)各項(xiàng)基本公共服務(wù)支出的成本差異，通過(guò)革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，逐步加大對(duì)民族地區(qū)的政轉(zhuǎn)移支付力度；第二，上級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)支持民族地區(qū)財(cái)政，同時(shí)，要保證民族地區(qū)的國(guó)家機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證民族地區(qū)財(cái)政供養(yǎng)人員工資足額按時(shí)發(fā)放，保證民族地區(qū)基礎(chǔ)教育正常經(jīng)費(fèi)的支出；第三，上級(jí)政府部門(mén)各種專(zhuān)項(xiàng)資金的分配，應(yīng)當(dāng)向民族地區(qū)傾斜；第四，上級(jí)政府出臺(tái)的稅收減免等特殊政策（主要是西部大開(kāi)發(fā)中對(duì)西部民族地區(qū)的稅收減免），造成民族地區(qū)財(cái)政收入縮水的部分，在計(jì)算中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付系數(shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)作為重要因素予以考慮和照顧。

三、優(yōu)化和完善民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

（一）明確民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)，加大對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

“財(cái)政實(shí)際上是一國(guó)政治的全部經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，而政治不過(guò)就是決定公共品提供即公共資源配置的社會(huì)機(jī)制?！盵2]財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和最終目標(biāo)，是推進(jìn)區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化?！柏?cái)政轉(zhuǎn)移支付制度雖然不能直接改變地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡的現(xiàn)狀，但可以為縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)發(fā)展差距創(chuàng)造條件。”[3]目前民族地區(qū)與東部地區(qū)基本公共服務(wù)水平和質(zhì)量仍然存在著巨大的差距，而均衡的財(cái)政能力是保證民族地區(qū)地方政府基本公共服務(wù)職能實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的必要條件。因此，在優(yōu)化和進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的過(guò)程中，一定要將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)，必須讓轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步向民族地區(qū)傾斜，加大力度，從而充實(shí)民族地區(qū)財(cái)政收入，提高發(fā)展能力，促進(jìn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展、縮小與東部地區(qū)存在并日趨擴(kuò)大的差距，維護(hù)民族地區(qū)和邊疆穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

（二）進(jìn)行民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的創(chuàng)新，提高轉(zhuǎn)移支付的有效性

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度的變革與優(yōu)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的決定性因素。新中國(guó)成立后，中央財(cái)政對(duì)民族地區(qū)的優(yōu)惠政策，極大促進(jìn)了民族地區(qū)基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)于維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、邊境安定、社會(huì)和諧等意義重大。但與東部地區(qū)相比，民族地區(qū)基本公共服務(wù)仍然存在水平低下，需求大、成本高、供給能力有限等困境。轉(zhuǎn)移支付具有乘數(shù)效應(yīng)，且對(duì)落后地區(qū)的邊際效應(yīng)高于對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)的邊際效應(yīng)。目前中央政府對(duì)各地區(qū)的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障等事業(yè)的發(fā)展設(shè)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，同時(shí)對(duì)民族地區(qū)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的轉(zhuǎn)移支付，但這些項(xiàng)目對(duì)民族地區(qū)所發(fā)揮的基本公共服務(wù)均等化效應(yīng)有限。因此，中央政府應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)基本公共服務(wù)的重要性及困境等方面，嘗試對(duì)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行創(chuàng)新，將現(xiàn)有專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整，設(shè)立“民族地區(qū)基本公共服務(wù)（基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障）專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”，從而提高這項(xiàng)制度的有效性，使改革與發(fā)展的成果讓不同區(qū)域的居民共享，使民族地區(qū)居民不因出生地和民族、戶籍等因素而影響其發(fā)展的權(quán)利和機(jī)會(huì)。

（三）體現(xiàn)民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的特殊性，確保政策的相對(duì)獨(dú)立

“體現(xiàn)公平性、照顧特殊性是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的重要性質(zhì)?！盵4]民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策即是一項(xiàng)財(cái)政政策，又是一項(xiàng)民族政策，為確保優(yōu)惠政策能真正受惠于民族地區(qū)居民，需要賦予民族地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策相對(duì)獨(dú)立的地位。在整個(gè)宏觀財(cái)政政策中，單獨(dú)設(shè)置、“因民族制宜”，獨(dú)立設(shè)計(jì)，保證其制度設(shè)計(jì)中充分體現(xiàn)民族特殊性，有效、有針對(duì)性地推動(dòng)民族地區(qū)基本公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：許廣東）