王玉珍

摘 要：本文就正確處理政府與市場關(guān)系的幾個重要元素進(jìn)行了初步的探討。筆者認(rèn)為，從觀念上厘清政府與市場各自活動領(lǐng)域及邊界是正確處理政府與市場關(guān)系的重要前提；準(zhǔn)確定位政府職能，從機制上確實轉(zhuǎn)變政府職能是正確處理政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵；路徑上通過建立合作互補的政府與市場的關(guān)系，是健全和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要舉措。

關(guān)鍵詞：政府調(diào)控；市場機制；政府職能；市場失靈

十八大報告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，必須更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。這一重要思想，為我們深化經(jīng)濟(jì)體制改革、使我國經(jīng)濟(jì)社會走上科學(xué)發(fā)展的道路指明了方向。筆者認(rèn)為正確處理政府與市場關(guān)系，必須要把握以下幾個關(guān)鍵元素：

一、理念上要厘清政府與市場的邊界

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下要正確處理政府與市場的關(guān)系，必須厘清政府與市場的邊界。即政府該干什么，不能干什么？同樣，市場的積極作用怎樣發(fā)揮？失靈區(qū)域如何遏制？從理念上厘清政府與市場的邊界就尤為重要。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系下，必須堅持市場優(yōu)先的原則。市場優(yōu)于政府，是界定政府職能范圍的依據(jù)。我們只有先確定市場能夠干什么，市場需要政府干什么，然后才能確定政府該干什么，確立政府職能的規(guī)模，用政府來加強市場的力量。用這樣的理念認(rèn)識政府和市場的關(guān)系，一般認(rèn)為：政府和市場的邊界就是，凡是市場機制能夠充分發(fā)揮作用，資源能夠?qū)崿F(xiàn)有效配置的就不需要政府干預(yù)；凡是存在市場失靈，市場機制不能有效發(fā)揮作用的地方，就需要政府干預(yù)；凡是市場機制能夠充分發(fā)揮作用的空間就是市場活動的空間。從經(jīng)濟(jì)角度看，市場在調(diào)節(jié)商品供求、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源在社會各方面間的分配、調(diào)節(jié)物質(zhì)利益在不同利益集團(tuán)之間的分配都能夠充分發(fā)揮作用。調(diào)節(jié)商品供求是指當(dāng)某種商品供不應(yīng)求時，價格則上漲，這時商品的需求減少，供給增加；當(dāng)某種商品供大于求時，價格下跌，引起需求量的增加和供給減少。調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)資源在社會各方面間的分配是指，市場機制通過價格、稅率和利率等經(jīng)濟(jì)參數(shù)誘導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源向需要的地方或部門流動，達(dá)到資源配置的優(yōu)化配置。調(diào)節(jié)物質(zhì)利益在不同利益集團(tuán)之間的分配是指，市場調(diào)節(jié)以利益誘導(dǎo)為基本手段，任何經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化都會引起物質(zhì)利益的分配和再分配。價格以價值為中心上下波動，使社會勞動在各部門之間的分配得到調(diào)節(jié)，使生產(chǎn)和需要趨向平衡；市場調(diào)節(jié)能靈活地反映和調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系，引導(dǎo)生產(chǎn)和消費，促使企業(yè)按市場需求進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營；可以促使企業(yè)開展競爭，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰；可以激勵企業(yè)和勞動者的生產(chǎn)積極性，使經(jīng)濟(jì)具有生機和活力。由于市場調(diào)節(jié)具有天然的趨利性， 這種利益杠桿在帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時，對那些社會需要微利甚至無利的天然排斥，這種無序競爭的結(jié)果必然導(dǎo)致兩極分化等惡果。市場經(jīng)濟(jì)條件下市場也不是萬能的，存在“市場失靈” ，市場失靈的主要表現(xiàn)形式（壟斷、外部性、信息不對稱、公共物品、貧富差距）；市場失靈的地方，市場機制不能發(fā)揮作用的地方，是政府“有形的手” 可進(jìn)行調(diào)控的地方。即政府的作用為經(jīng)濟(jì)活動提供法制、秩序、規(guī)范、反壟斷等解決外部不經(jīng)濟(jì)問題，通過分配政策的制定解決貧富差距的問題，通過國企生產(chǎn)、財政支持增加對公共產(chǎn)品的供給等。也就是說市場經(jīng)濟(jì)下的政府角色可主要界定為保護(hù)者、服務(wù)者、監(jiān)督者。保護(hù)者指保護(hù)市場統(tǒng)一有序，保護(hù)正當(dāng)競爭；服務(wù)者指為市場活動提供信息、提供公共產(chǎn)品、提供市場制度支持；監(jiān)督者指監(jiān)督管理市場的正常運轉(zhuǎn)，維持市場秩序等方面。從認(rèn)識上、理念上厘清市場與政府各自活動的空間，在經(jīng)濟(jì)活動的實踐中相互不跨越各自的邊界，這是正確處理政府與市場關(guān)系的重要前提。

二、機制上要準(zhǔn)確政府的職能

正確處理政府與市場關(guān)系不僅在理念上要分清政府與市場的邊界，更重要的是要建立一套科學(xué)的機制使得政府和市場能夠按照各自的職能在邊界內(nèi)有效運行。而要做到這一點，關(guān)鍵是必須轉(zhuǎn)變政府職能。我國的政府是強勢政府、無限政府，以往30多年的改革都是政府推動或政府主導(dǎo)的，從而保證了改革的穩(wěn)步推進(jìn)，取得了用傳統(tǒng)西方經(jīng)濟(jì)理論無法解釋的不俗成就。連續(xù)30多年的經(jīng)濟(jì)高增長，世界少有；30多年老百姓生活的持續(xù)改善，世界少有；經(jīng)濟(jì)運行的長周期也好、短周期也好已經(jīng)被連續(xù)增長所代替，甚至有人宣稱中國不存在經(jīng)濟(jì)周期，這在世界上也是少有的；綜合國力在經(jīng)濟(jì)增長的推動下不斷提升，將一些國家不斷地甩在后邊，世界也少有。作為資源配置的一種手段，政府“有形之手”有助于糾正市場的自發(fā)性、滯后性和盲目性，為經(jīng)濟(jì)前行把握方向。同樣，“集中力量辦大事”的政府效率在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大民生項目投資等拉動經(jīng)濟(jì)增長、制定制度規(guī)則上也顯現(xiàn)天然的優(yōu)勢。但強勢政府無限政府在事實上已經(jīng)大大跨越了政府行使職能的邊界，政府做了許多不該做、不能做的事情，而一些本該由政府行使的職能，政府卻沒有做好。在處理政府與市場的關(guān)系方面，政府存在大量的越位、錯位、缺位、不到位的問題。政府的缺位表現(xiàn)為：在政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域政府沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，比如環(huán)境和食品安全問題；越位表現(xiàn)在：應(yīng)當(dāng)由市場來發(fā)揮作用的地方政府在盲目干預(yù)，從而讓市場和社會不能起到應(yīng)有的作用；不到位表現(xiàn)在：政府意識到了在某些領(lǐng)域政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用，卻沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，與社會對政府的期望和要求還有很大差距。因此，要從機制上切實轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵要做到以下幾點：

1.要定位市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府職能，改變長期以來我國政府無處不在、無所不包的現(xiàn)狀

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能該如何定位？依據(jù)政府與市場的邊界劃分和我國的實際情況，黨的十六大明確提出了社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的四項基本職能，即“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”。政府的職能就這四條，除了這四個職能沒有其他的職能。黨的十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中第一次明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)，即“通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變”。這里第一次并列提出“從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品”，并明確了中央政府和地方政府各自履行職能的重點。這是經(jīng)過多年不斷深化認(rèn)識，對政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向做的一次總體概括，是當(dāng)前和今后一段時期推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和要求。

2.要具體科學(xué)把控政府職能的內(nèi)涵，防止在執(zhí)行中走樣

政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的職能應(yīng)是彌補市場的缺陷和不足，是對市場機制的“拾遺補缺”。比如通過經(jīng)濟(jì)政策、政策工具的調(diào)控，保持總供給與總需求的大致平衡；同時政府干預(yù)的目的應(yīng)是促使市場機制恢復(fù)功能，而不是去代替市場。按照這一原則，政府干預(yù)的方式和力度就不應(yīng)該是固定不變的，而應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而變化；政府干預(yù)的結(jié)果必須要比干預(yù)前的情況有所改善和好轉(zhuǎn)，否則，就不要干預(yù)。按照這一原則，政府在準(zhǔn)備伸出“看得見的手”進(jìn)行干預(yù)之前，必須低頭看看這只 “看得見的手”的不完善的地方，以使政府干預(yù)盡可能地降低成本，減少副作用，增加有效性。政府的市場監(jiān)管職能主要體現(xiàn)在嚴(yán)格市場準(zhǔn)入監(jiān)管，確保市場主體的合法性；維護(hù)公平競爭秩序，提高市場競爭效率；監(jiān)督市場交易行為，保護(hù)市場主體權(quán)益。政府的社會管理職能應(yīng)加快政府社會管理職能的轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府社會管理機構(gòu)，切實減少機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理問題。創(chuàng)新政府社會管理方式，綜合運用經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、行政管理、道德約束、心理疏導(dǎo)、輿論引導(dǎo)等手段，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，減少社會問題，化解社會矛盾。在維護(hù)社會公正、加強環(huán)境資源管理、人口和就業(yè)管理、公共安全管理、對弱勢群體的保護(hù)等方面強化社會管理。政府的公共服務(wù)職能是國家職能的重要組成部分，它包括提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共產(chǎn)品的范圍和內(nèi)容是提供公共設(shè)施，發(fā)展公共事業(yè)，發(fā)布公共信息；公共服務(wù)的目的和導(dǎo)向，是為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件。

3.要通過制定相應(yīng)的制度、流程程序等使機制自發(fā)的發(fā)揮作用

在科學(xué)把控政府職能內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，還必須創(chuàng)立科學(xué)的機制，將政府的相應(yīng)職能進(jìn)行歸類、分解，圍繞政府職能應(yīng)該實現(xiàn)的目標(biāo)，按照低成本高效率的原則，設(shè)定出符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相應(yīng)流程程序，依據(jù)流程程序的要求制定相應(yīng)的政策、法規(guī)、制度、考核指標(biāo)、閉環(huán)監(jiān)督等使得政府職能歸位有機制上的保障。

三、路徑上要建立合作互補的政府與市場的關(guān)系

從理論上講，政府與市場是兩種配置資源和協(xié)調(diào)活動的主要機制或制度安排。但這兩種配置資源的方式共生于同一社會空間范圍內(nèi)，政府與市場的關(guān)系有可能存在著相互替代；相互互補；完全排斥；共同失靈的四種關(guān)系。政府與市場的相互替代關(guān)系是一種“非此即彼”和“此消彼長”的博弈關(guān)系，即選擇一定的政府，通過發(fā)揮政府職能作用來獲得一定的產(chǎn)出，就意味著必須放棄一定的市場機制的作用。或者說，選擇一定的市場，通過市場機制的作用來獲得一定的產(chǎn)出，就意味著放棄一定的政府職能作用。政府與市場之間的這種完全排斥關(guān)系，是由政府或市場內(nèi)在的缺陷而導(dǎo)致的。政府與市場的完全排斥關(guān)系，就是“有你沒我，有我沒你”的關(guān)系。也就是說，政府在某些領(lǐng)域永遠(yuǎn)做不了或做不好市場所能做得了或做得好的事情，此種情況下政府不應(yīng)該進(jìn)行干預(yù)，只能通過發(fā)揮和不斷完善市場機制的調(diào)節(jié)作用，比如私人領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營活動?；蛘哒f，市場在某些領(lǐng)域永遠(yuǎn)做不了或做不好政府所能做得了或做得好的事情，此種情況下不能將市場機制引入其中。在政府與市場關(guān)系上，還存在一種政府和市場都失靈（或失效）關(guān)系，我們可以將其概括為共同失靈關(guān)系，或者政府與市場雙失靈關(guān)系。我們可依據(jù)政府、市場各自單獨發(fā)揮作用的成本與收益的對比，以及政府和市場共同作用的成本與收益對比來判斷政府與市場共同失靈關(guān)系。如果政府、市場各自單獨發(fā)揮作用和政府與市場共同發(fā)揮作用的成本都大于收益時，這種關(guān)系就為政府和市場共同失靈關(guān)系。

正確處理政府與市場的關(guān)系就是要重點研究政府與市場的相互補充關(guān)系。即要正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)條件下政府作用和市場作用的優(yōu)點與局限性。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，既要高度重視政府的作用，也要高度重視市場的作用。在政府與市場的互補關(guān)系中，不存在政府一定要排斥市場或者市場一定非要排斥政府。從整體來講，政府與市場的互補關(guān)系，是市場經(jīng)濟(jì)條件下的基本關(guān)系。應(yīng)該說市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)控是互補和不可替代的，互補性表現(xiàn)為不論政府的調(diào)控和市場調(diào)節(jié)都存在著缺陷，市場失靈的地方政府調(diào)控可以彌補，政府不宜做的地方恰恰是市場調(diào)節(jié)可以大顯身手的地方。政府和市場對經(jīng)濟(jì)的調(diào)控兩者缺一不可，雙方具有不同的調(diào)節(jié)機制，不可替代，市場配置是資源配置的基礎(chǔ)，政府是資源配置的輔助，政府調(diào)控是市場有效運作的前提，市場調(diào)節(jié)是微觀經(jīng)濟(jì)過程中的組織方式。因此這兩者是相輔相成，互為補充，缺一不可。因此，建立合作互補的政府與市場關(guān)系就是要盡量發(fā)揮兩種調(diào)節(jié)手段的長處，避開各自的短處。在市場制度范圍內(nèi)，明智合理地界定政府與市場之間的適宜邊界，是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運行和長期增長的一個重大問題。 建立合作互補的政府與市場的關(guān)系，必須善于克服政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)存在的問題。具體說要做到以下幾點：

1.政府要由直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控和監(jiān)督市場

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府、市場和企業(yè)的關(guān)系是政府調(diào)控市場、市場引導(dǎo)企業(yè)。政府要改變以往作為生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接參與者的做法，由原來的直接管錢、管物、管人轉(zhuǎn)變到制定規(guī)則、規(guī)范市場主體行為，維護(hù)公平競爭上來。

2.政府要由行政手段干預(yù)經(jīng)濟(jì)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽拷?jīng)濟(jì)和法律手段，輔之以必要的行政手段上來

尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，依靠經(jīng)濟(jì)手段即國家運用經(jīng)濟(jì)政策和計劃，通過對經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整而影響和調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)活動的措施。它主要用于合理確定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)預(yù)測、總量調(diào)控、重大結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力的合理布局規(guī)劃等；法律手段是國家通過制定和運用經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動的手段。行政手段則是國家通過行政機關(guān)，采取行政命令、指示、指標(biāo)、規(guī)定等行政措施來調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟(jì)的手段。法律手段和行政手段則主要是規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營者的活動，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序，調(diào)節(jié)國家、企業(yè)、個人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

3.政府要由以審批和資源配置為主，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)和創(chuàng)造良好的環(huán)境為主上來

政府要從過去重“管制”向重“服務(wù)”轉(zhuǎn)型。政府的主要職能是搞公共服務(wù)，提供公共產(chǎn)品，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，而不是管制。政府管理的本質(zhì)是提供良好的服務(wù)。實踐證明，政府有效的管理是融在良好的服務(wù)之中的。建設(shè)公共服務(wù)型政府強調(diào)從管理的本質(zhì)上去改變管理方式和管理手段。在我國，政府管理的本質(zhì)是保障公民的權(quán)利，為公民和社會提供更好的服務(wù)，以得到公民的擁護(hù)，社會的擁護(hù)。

4.政府要由更加注重經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅厣鐣芾砩蟻?/p>

由于我國的經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展軌道，微觀層面的市場主體會不斷地擴大生產(chǎn)規(guī)模推動宏觀層面的經(jīng)濟(jì)增長，中央政府更多地運用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行調(diào)控保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長。但我國的社會問題卻進(jìn)入多發(fā)期、凸顯期，需要政府下更大力氣解決，否則，過多的社會矛盾會引起社會不穩(wěn)定，影響經(jīng)濟(jì)增長。從現(xiàn)實來看，政府需要更多地關(guān)注弱勢群體，把更多精力放到社會管理上來。

當(dāng)然，處理好政府與市場的關(guān)系，重要的是真正做到凡是市場能夠做到的盡量讓市場去做，凡是市場失靈的，政府應(yīng)“出手調(diào)控”。在經(jīng)濟(jì)和社會活動中盡量協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，政府就不必插手；對于市場出現(xiàn)的供求失衡，政府主要是通過信息發(fā)布、產(chǎn)業(yè)政策的指導(dǎo)來實現(xiàn)的； 在很多情況下，市場調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)需要協(xié)同作用，或者互相補充，互相制衡。

參考文獻(xiàn)

[1]趙振華.市場與政府之間的邊界在哪[N]. 解放日報，2012-12-20 .

[2]戈世平.轉(zhuǎn)變政府職能，加強市場監(jiān)管[J].江淮論壇，2003（1）.

（作者單位：中共南京市委黨校）