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        關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟問題探究

        2013-12-05 08:13:32董海霞
        關(guān)鍵詞:公益訴訟問題研究檢察機(jī)關(guān)

        董海霞

        【摘 要】目前,由于我國法制不健全,法律規(guī)定不完善,在檢察機(jī)關(guān)對于損害國家和社會(huì)公共利益該管不管,能不能提起公訴的問題上,理論界仍有很大爭議。所以,加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的研究是十分必要的。

        【關(guān)鍵詞】檢察機(jī)關(guān);公益訴訟;問題研究

        1.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的必要性和可行性

        (1)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是實(shí)現(xiàn)其基本職能的根本要求。實(shí)行法律監(jiān)督,維護(hù)司法公正是檢察機(jī)關(guān)的基本職能。近幾年來,檢察機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)督職能,采取了一系列檢察監(jiān)督方式。如檢察意見、檢察建議、民事抗訴程序中的和解、民事行政案件抗訴等,這些方式都發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔?。國外許多國家的檢察實(shí)踐都有一個(gè)共同特點(diǎn)即以積極、主動(dòng)的方式參與訴訟活動(dòng)。因而有學(xué)者提出:“現(xiàn)代訴訟的基本理論認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在訴訟中最突出、最主要的職責(zé)是代表國家公眾把被告人(刑事被告人、民事被告人、行政被告人)的違法行為和違法事實(shí)提供給法院,要求其依法進(jìn)行審理和裁判,并對審理的過程及裁判的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督?!?/p>

        監(jiān)督與訴訟是有機(jī)結(jié)合的,實(shí)現(xiàn)監(jiān)督是訴訟的目的,訴訟是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的形式和手段。對此列寧曾有過精辟的論述:“檢察長的唯一職權(quán)和必須作的事情只有一件:監(jiān)督整個(gè)共和國對法制有真正一致的理解,不管什么地方的差別,不受任何地方的影響。檢察長的唯一職權(quán)是把案件提交到法院判決。”由于檢察機(jī)關(guān)并無最終裁判權(quán),但隨著案件移交至法院及法院的受理,實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督權(quán)與訴訟權(quán)的轉(zhuǎn)化。

        (2)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合市場經(jīng)濟(jì)的效益原則,能達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。國有資產(chǎn)的流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴(kuò)張,侵害的不只是一個(gè)兩個(gè)人,而是一定范圍內(nèi)的公眾,甚至是一個(gè)國家的利益。在此情況下,若要求單個(gè)主體提起訴訟,其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力,不符合公平承擔(dān)的原則。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)是國家利益代表,有維護(hù)法律統(tǒng)一正確實(shí)施,保護(hù)國家利益和公共利益不受侵害的義務(wù)。由其作為公益代表人參與訴訟既符合其本質(zhì)要求,又能簡化訴訟程序,節(jié)省大量的人力、物力、財(cái)力,有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛,有效地保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益,從而達(dá)到訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。

        (3)檢察機(jī)關(guān)提出公益訴訟也是完善國家訴權(quán)的重要途徑。國家訴權(quán)是指國家起訴損害其利益,破壞其管理秩序行為的權(quán)力。這里面主要包括兩個(gè)方面:一是國家作為管理者,對破壞其管理秩序的,給予刑事處罰(或行政處罰,但這并非訴權(quán)的內(nèi)容),這是公法領(lǐng)域的訴權(quán);二是國家作為特殊民事主體,對損害其利益的,尋求司法保護(hù)的請求權(quán),是私法領(lǐng)域的訴權(quán)。前者是我們熟悉的公訴權(quán),而后者在我國還幾乎是空白。因此允許檢察機(jī)關(guān)對侵害國家利益,公共利益的行為提起公益訴訟是對我國國家訴權(quán)的健全,有利于充分保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

        (4)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是可行的。國家為了保護(hù)其利益不受侵犯,法律應(yīng)當(dāng)把起訴作為一種義務(wù)賦予特定的起訴主體,使主張公益的起訴變成一種公權(quán)力。根據(jù)公權(quán)力不得隨意委托的理念,接受這種義務(wù)的起訴主體只能是國家機(jī)關(guān),而不可能是公民、法人或其他組織。此外,由于有的案件涉及幾個(gè)交叉的國家利益,這就會(huì)造成幾個(gè)部門的互相推諉或重復(fù)勞動(dòng),有的涉及到地方利益,會(huì)受到地方政府的干預(yù)而起訴不能;由法院主動(dòng)追究違法行為者的責(zé)任又不符合“不告不理”訴訟原則的要求。為此,筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國家提起訴訟的要求。為此,筆者認(rèn)為由檢察機(jī)關(guān)代表國家提訴訟,有以下理由:其一,檢察機(jī)關(guān)是直接對全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的司法機(jī)關(guān),全國人民代表大會(huì)授權(quán)行使國家訴權(quán),由其代表國家提起訴訟依法有據(jù)。其二,檢察機(jī)關(guān)作為法定監(jiān)督機(jī)關(guān),法律地位超脫,不易受干擾。其三,檢察機(jī)關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊(duì)伍,與其它部門相比,更能勝任這一職責(zé)。其四,外國的檢察實(shí)踐已經(jīng)證明,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是切實(shí)可行的。

        2.關(guān)于我國公益訴訟制度的立法構(gòu)建

        (1)確立“以公訴制度為主,私訴制度為輔”的公益訴訟制度模式。與公益訴訟私訴制度相對應(yīng)的是公益訴訟的公訴制度。就目前能夠代表國家行使訴訟權(quán)利的三個(gè)機(jī)關(guān)——人民代表大會(huì),政府和人民檢察院來看,人民檢察院是唯一適格的公益訴訟公訴制度的主體。人民代表大會(huì)雖是國家的權(quán)力機(jī)關(guān),但其主要行使立法權(quán)等抽象的權(quán)力,一般不涉及具體權(quán)力的行使,況且允許其參與訴訟必然會(huì)導(dǎo)致其為部門利益而濫用立法權(quán),從而破壞法律自身的正義性。政府是國有資產(chǎn)和社會(huì)公共利益的管理者,但其所實(shí)施的一些行政行為也可能會(huì)侵害到國家和社會(huì)的公共利益,從而成為公益訴訟的被告人。因此,政府也不宜成為公益訴訟的主體。而檢察機(jī)關(guān)卻因其自身的特點(diǎn)而符合公益訴訟的主體的要求。首先,從檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看,人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?!胺杀O(jiān)督是國家賦予人民檢察院監(jiān)督執(zhí)行和遵守法律的情況、維護(hù)法律正確統(tǒng)一實(shí)施的一種國家權(quán)力和法治活動(dòng)。”從這一定義來看,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)中,含有廣泛的訴訟權(quán)利,包括起訴、參與訴訟以及依上訴程序和審判監(jiān)督程序提起抗訴的權(quán)力等?!爸挥羞@三項(xiàng)制度在民事行政領(lǐng)域相互聯(lián)系、聯(lián)結(jié),才能構(gòu)成民事行政法律監(jiān)督權(quán)的整體,才符合我國設(shè)立該項(xiàng)制度的本意?!逼浯?,從人民檢察院的地位來看,人民檢察院與人民政府、人民法院是平行的三個(gè)機(jī)關(guān),都由同級人民代表大會(huì)所產(chǎn)生,對其負(fù)責(zé),向其匯報(bào)工作。

        (2)公益訴訟的范圍。盡管憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán),但在民事訴訟法和行政訴訟法中總則和分則規(guī)定卻不相一致,在這樣前后矛盾的法律規(guī)定面前,檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察監(jiān)督進(jìn)退兩難:按兩部訴訟規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)對民事審判和行政訴訟中的一切違法行為都可以進(jìn)行監(jiān)督,但是分則中又沒有具體規(guī)定,任何一個(gè)法院都可以法律沒有明文規(guī)定的理由,拒絕檢察機(jī)關(guān)對抗訴以外的任何形式的法律監(jiān)督。也就是說檢察機(jī)關(guān)能否提起公益訴訟是有爭議的。檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的行為,將突破現(xiàn)有的立法框架,將擴(kuò)大人民法院審判權(quán)勢范圍,實(shí)際上帶來了重新界定我國行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)權(quán)限劃分及監(jiān)督制約機(jī)制等問題。

        (3)在有關(guān)的法律中,明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí),必須以私法的方式進(jìn)行。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟時(shí),我們就不得不考慮公法與私法的劃分問題。畢竟檢察院是我國的國家機(jī)關(guān),公法色彩比較、濃,而且其在日常生活中多以公法主體的身份出現(xiàn)。而公益訴訟所涉及的都是私法關(guān)系,要求在訴訟中當(dāng)事人雙方法律地位平等。在公益訴訟的私訴制度中當(dāng)事人雙方毫無疑問是以私法的方式進(jìn)行訴訟的,為了保證整個(gè)公益訴訟制度的統(tǒng)一和諧,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)和其他公益訴訟的起訴主體一樣,以私法的方式參與訴訟。

        目前,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟會(huì)破壞“訴辯平衡”的機(jī)制是許多人反對這一制度的重要理由。他們的疑慮不無道理,若檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的被告人當(dāng)作犯罪嫌疑人對待,采取強(qiáng)制措施,限制人身自由,取證時(shí)也把辦理刑事案件的做法照搬過來,必然會(huì)造成公益訴訟中平衡機(jī)制的破壞,從而破壞整個(gè)法制的合理體系。

        因此必須明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中以私法方式進(jìn)行,特別對檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的方式與其進(jìn)行刑事訴訟的方式進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。比如在《人民檢察院組織法》中明確規(guī)定:在公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)原則上不享有司法權(quán),只要沒有涉嫌職務(wù)犯罪的情形,不得動(dòng)用強(qiáng)制措施:檢察機(jī)關(guān)以原告身份參加訴訟,對自己代表國家提出的訴訟請求負(fù)舉證責(zé)任等等,以此保證公益訴訟中雙方當(dāng)事人地位的平衡。

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