汪慧芳　李陽芳

【摘 要】劃定永久基本農(nóng)田是切實貫徹國家對農(nóng)用土地的保護以及國家對土地總體規(guī)劃的重要措施，是保障基本農(nóng)田的數(shù)量和質(zhì)量的重要方法。為了使我國的基本農(nóng)田能夠真正得到長久有效的保護，就必須要制定出具體的保護措施和建立起完善的基本農(nóng)田保護體制。

【關(guān)鍵詞】永久基本農(nóng)田；模式；方法

1.基本農(nóng)田保護存在的問題

1.1基本農(nóng)田劃分不夠集中

縱觀多年來我國基本農(nóng)田保護區(qū)劃定工作，存在著一個“忽略”，即忽略了基本農(nóng)田的“集中連片”。在劃定過程中，首先將城邊、村邊、路邊的大片優(yōu)質(zhì)耕地預(yù)留出來作為建設(shè)用地，而為達到基本農(nóng)田保護指標，不得不將一些邊遠地區(qū)劣質(zhì)的零星分布的耕地都劃為基本農(nóng)田。這種基本農(nóng)田的零散分布，既無法在耕地利用過程中推廣規(guī)模農(nóng)業(yè)，又增加了土地流轉(zhuǎn)過程中，由于建設(shè)用地需要侵占零散基本農(nóng)田地塊引發(fā)糾紛的頻率。因此，當前我國各地基本農(nóng)田的分布格局只能說是為劃定而劃定的結(jié)果，并沒有能站在戰(zhàn)略高度將大面積、集中連片、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的基本農(nóng)田永久保護起來。

1.2農(nóng)田劃定與各類規(guī)劃銜接性較差

通常基本農(nóng)田保護規(guī)劃是采用傳統(tǒng)的具有靜態(tài)性的定性研究方法，而且是結(jié)合經(jīng)驗分析方法進行，其成果有一定的主觀隨意性，可靠性較差。而國土規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他各類相關(guān)專項規(guī)劃也存在著公眾參與少前瞻性差、規(guī)劃彈性小等問題，因此基本農(nóng)田保護規(guī)劃與其他規(guī)劃之間難以較好地協(xié)調(diào)銜接，基本農(nóng)田劃定沒有留有充足的余地。各類建設(shè)項目選址落位經(jīng)常涉及基本農(nóng)田，地方政府為了當前的發(fā)展利益而對基本農(nóng)田頻繁進行使用調(diào)整，使得基本農(nóng)田保護失去其應(yīng)有的嚴肅性和長久性。

1.3激勵機制不健全

目前，我國的基本農(nóng)田保護工作主要以上級下達保護指標，縣、鄉(xiāng)為具體指標落實單位的方式進行，主要是依靠行政手段和法律手段進行基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定和保護?；巨r(nóng)田保護工作不僅需要耗費大量資金，而且基本農(nóng)田保護區(qū)的劃定和保護還會帶來未來發(fā)展機會的不平等，地方政府尤其是基層政府只有耕地保護的責任，沒有相關(guān)權(quán)益和監(jiān)管手段，缺乏保護耕地的主動性和積極性。同時國家控制了基本農(nóng)田的發(fā)展權(quán)，而沒有給農(nóng)民一定的補償，導(dǎo)致基本農(nóng)田的所有者、使用者承擔了全部的保護成本，造成了社會的不公正，客觀上影響了基本農(nóng)田保護工作的開展。

2.永久基本農(nóng)田劃定的幾種模式

對基本農(nóng)田的劃定需要全方位地考慮多種因素，如具體位置的劃定、面積的劃定、模式的劃定等，在劃定過程中不僅要體現(xiàn)出永久基本農(nóng)田劃定的實質(zhì)，而且還要與我國的具體國情相協(xié)調(diào)。因此，主要可以從以下三種模式對永久基本農(nóng)田進行劃定。

2.1分解指標的模式

根據(jù)我國基本農(nóng)田的現(xiàn)實情況，對基本農(nóng)田劃定的指標進行層層分解，細化每個指標，由地方各級政府具體落實。依照我國現(xiàn)行的基本農(nóng)田規(guī)劃綱要和土地利用總體規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定，劃定我國的永久基本農(nóng)田的總體數(shù)量，分解計劃指標，再由各級政府負責將永久基本農(nóng)田的表冊、數(shù)據(jù)、圖斑、地塊落到實處。此種劃定永久基本農(nóng)田的模式的缺點就是以相同比例來劃定，很難突出對永久基本農(nóng)田保護的重點。與此同時，此種劃定模式也大大分散了我國的永久性基本農(nóng)田，增加了對基本農(nóng)田保護的困難。

2.2政策和經(jīng)濟補償模式

構(gòu)建經(jīng)濟和政策補償體系，對永久基本農(nóng)田進行經(jīng)濟補償和政策鼓勵，使政府或者農(nóng)民自愿進行申報，從而使其得到較大的實惠。通?？梢灾贫ǔ鲆恍﹥?yōu)惠政策，比如國家定期對永久性基本農(nóng)田進行建設(shè)，對永久基本農(nóng)田的投入資金要高于一般的農(nóng)田，并且定期給予永久基本農(nóng)田所在地的農(nóng)民或者政府一定的政策優(yōu)惠和一定數(shù)額的補助等等。此種模式體現(xiàn)了目前我國實施的以城支農(nóng)，以工補農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，從而使廣大人民群眾體會到切實保護好永久基本農(nóng)田的實惠，逐步地激發(fā)起保護永久基本農(nóng)田的熱情，實現(xiàn)保護永久基本農(nóng)田的目的。

2.3重點保護的模式

對我國的基本農(nóng)田實行按國家、省、市、縣四級進行分級保護的措施，將省級和國家級的基本農(nóng)田劃定為永久的基本農(nóng)田。并且這些永久基本農(nóng)田必須是全國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，能夠提供全國一半以上的糧食，能夠?qū)ξ覈鐣?jīng)濟的建設(shè)以及糧食安全起到?jīng)Q定性的作用。永久基本農(nóng)田的劃定和保護并不局限于某一特定的行政區(qū)域，也可以跨區(qū)域，主要是由農(nóng)業(yè)專家依據(jù)社會條件、自然條件、經(jīng)濟條件以及其他相關(guān)的條件而確定。此種對基本農(nóng)田的劃定和保護的模式加強了對重要的農(nóng)業(yè)景區(qū)以及重要的糧棉油生產(chǎn)基地的保護，從而保障了人民對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求。

3.劃定永久基本農(nóng)田的具體方法

3.1逐步完善我國的農(nóng)田保護制度

作為我國耕地保護政策體系的核心內(nèi)容，基本農(nóng)田保護制度對保護我國耕地起著十分重要的作用。所以，在基本農(nóng)田制度的前提下，通過對政策和法律的大力宣傳，使民眾對基本農(nóng)田有了更進一步的認識，從而實現(xiàn)對基本農(nóng)田的保護。與此同時，還可以運用先進的科技手段以及經(jīng)濟等方式逐步強化我國的基本農(nóng)田保護制度，使基本農(nóng)田保護制度成為永久基本農(nóng)田劃定的必要前提。

3.2永久基本農(nóng)田的劃定要與其他土地的利用相協(xié)調(diào)

永久基本農(nóng)田的劃定只有與其他土地利用相協(xié)調(diào)才能夠凸顯劃定的正確性和科學(xué)性。首先，永久基本農(nóng)田的劃定必須要同其他各類的土地規(guī)劃相協(xié)調(diào)。劃定永久基本農(nóng)田必須要考慮到各種土地規(guī)劃，如我國土地利用的總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展規(guī)劃、國民經(jīng)濟規(guī)劃、社會發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等，只有同這些土地規(guī)劃相結(jié)合才能更有效地劃定出永久基本農(nóng)田的范圍，并能夠使永久基本農(nóng)田得到長期地保護。其次，要與土地整合相協(xié)調(diào)。國家投入大量的資金、技術(shù)對水利、道路、農(nóng)田、樹木、村莊的全面改造，目的就是要對土地的結(jié)構(gòu)進行合理的整合，從而實現(xiàn)耕地達到高效優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的標準。所以對那些經(jīng)過國家整合過的土地要優(yōu)先劃定為基本農(nóng)田，實現(xiàn)長期有效的保護。最后，永久基本農(nóng)田的劃定必須要與土地的經(jīng)營流轉(zhuǎn)相協(xié)調(diào)。在我國農(nóng)村，集體土地的承包或者是流轉(zhuǎn)很大程度上促進了農(nóng)業(yè)的繁榮，活躍了農(nóng)村經(jīng)濟，增加了農(nóng)民的收入，從而使農(nóng)民倍加珍惜自己的土地承包經(jīng)營權(quán)，如果將農(nóng)民的土地劃定為永久基本農(nóng)田，從而能夠更好地實現(xiàn)農(nóng)民對土地的開發(fā)和保護。

3.3逐步建立補償機制，實現(xiàn)對永久基本農(nóng)田的保護

在永久基本農(nóng)田優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，進一步地綜合農(nóng)業(yè)、財政、水利等各部門的農(nóng)業(yè)資金，建立起永久基本農(nóng)田補償機制。國家應(yīng)當逐步加強對永久基本農(nóng)田的資金投入，加大對糧食生產(chǎn)的補貼，制定相關(guān)的鼓勵生產(chǎn)措施，為永久基本農(nóng)田的保護和補償創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。與此同時，國家可以將用地指標與耕地保護的業(yè)績掛鉤，從而充分地調(diào)動政府積極地去保護永久基本農(nóng)田。

4.結(jié)語

劃定永久基本農(nóng)田是對目前我國基本農(nóng)田制度的完善和補充，同時也是嚴格保護我國耕地制度的重要措施。全面加強對永久基本農(nóng)田的保護，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展與繁榮，而且更有助于實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益的相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)社會的和諧可持續(xù)發(fā)展。

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