韋培瑩　仝巍巍

【摘 要】基本農(nóng)田是一國農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，也是一個國家的立國之本。對于永久性基本農(nóng)田的規(guī)劃和保護不僅是解決一定區(qū)域內(nèi)的人口及社會發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，而且更重要的還是保證國家對糧食安全的需要。因而，必須要努力構(gòu)建永久性基本農(nóng)田規(guī)劃體系，保護永久性基本農(nóng)田。

【關(guān)鍵詞】永久基本農(nóng)田；劃定；保護

1.基本農(nóng)田的概念

面對日益嚴峻的土地保護形式，對基本農(nóng)田的認識和理解必須要提升到永久基本農(nóng)田的層次上來。通過對國家制定的一系列基本農(nóng)田保護政策進行分析可知，永久性基本農(nóng)田是在基本農(nóng)田的范圍內(nèi)，將一些地質(zhì)條件較好、土壤肥沃、抗災(zāi)害能力強、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施完善的一部分農(nóng)田作為永久性基本農(nóng)田。并且對于永久性基本農(nóng)田還要制定嚴格的規(guī)劃和保護措施，加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，著力改善農(nóng)田的土壤質(zhì)量，實行永久性基本農(nóng)田的用途管制，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的發(fā)展與農(nóng)田保護和劃定相協(xié)調(diào)，從而保障一定區(qū)域內(nèi)的人口對農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求以及國家對商品糧的供應(yīng)。

2.基本農(nóng)田劃定

2.1基本農(nóng)田劃定目標

基本農(nóng)田保護規(guī)劃以實現(xiàn)基本農(nóng)田的合理有效保護為根本目標，具體目標則應(yīng)充分體現(xiàn)基本農(nóng)田保護的概念、內(nèi)涵與特點，根據(jù)以上分析，基本農(nóng)田保護規(guī)劃的具體目標為：

2.1.1合理確定基本農(nóng)田面積，實現(xiàn)嚴格的數(shù)量保護

根據(jù)區(qū)域人口及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，預(yù)測未來滿足人口增長與社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展所必需的基本農(nóng)田數(shù)量，同時根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級下達的基本農(nóng)田保護指標，合理確定區(qū)域?qū)嶋H應(yīng)該保護的基本農(nóng)田數(shù)量，并確保該數(shù)量只能增加，不能減少，實行嚴格的農(nóng)田數(shù)量保護。

2.1.2科學進行基本農(nóng)田布局，保證農(nóng)田的質(zhì)量要求

在基本農(nóng)田布局中，應(yīng)將質(zhì)量狀況好或區(qū)位條件優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，并將《基本農(nóng)田保護條例》中規(guī)定的幾類特殊耕地劃為基本農(nóng)田。這樣才能確保劃入基本農(nóng)田保護區(qū)耕地的質(zhì)量要求，才能真正實現(xiàn)保護優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)農(nóng)田的目標。

2.2原則

為實現(xiàn)上述目標，在基本農(nóng)田劃定的過程中，應(yīng)始終遵循以下原則：

2.2.1以土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)基本農(nóng)田保護規(guī)劃作為土地利用總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容，應(yīng)以土地利用總體規(guī)劃確定的耕地作為規(guī)劃對象，這樣才不會與總體規(guī)劃相矛盾，同時以城市規(guī)劃為參考，了解城市布局，規(guī)劃基本農(nóng)田，這樣規(guī)劃的結(jié)果才具有穩(wěn)定性。

2.2.2立足本地土地資源條件和人口狀況，從實際出發(fā)。

基本農(nóng)田保護是在國家政策的指導下，由地方政府組織實施的長期工作。因此，基本農(nóng)田保護規(guī)劃的編制應(yīng)立足于當?shù)氐母刭Y源狀況、社會經(jīng)濟條件和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標，脫離地方實際情況，不可能制定出可行的基本農(nóng)田保護規(guī)劃方案，也不可能從根本上保護基本農(nóng)田。

2.2.3以實現(xiàn)區(qū)域社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目標。

基本農(nóng)田保護的最終目標是實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，在編制基本農(nóng)田保護規(guī)劃時應(yīng)始終圍繞該目標，從基本農(nóng)田面積、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境等多個方面來操作，不能單純地追求面積數(shù)量，使規(guī)劃更具實用性和可操作性。

2.3基本農(nóng)田規(guī)劃的內(nèi)容

根據(jù)《劃定基本農(nóng)田保護區(qū)技術(shù)規(guī)程》，有關(guān)規(guī)定如下：全國規(guī)劃的主要內(nèi)容是：確定全國基本農(nóng)田保護宏觀控制指標，并將指標分解下達到各?。▍^(qū)、市）；確定國家重點基本農(nóng)田保護區(qū)。地方各級政府的基本農(nóng)由保護規(guī)劃應(yīng)根據(jù)上一級政府下達的保護任務(wù)，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H確定基本農(nóng)田保護數(shù)量，并分解下達至下一級行政區(qū)域。

2.4基本農(nóng)田劃定的程序

根據(jù)基本農(nóng)田劃定的主要內(nèi)容，基本農(nóng)田劃定的過程大致分為兩個步驟，第一步：基本農(nóng)田數(shù)量確定。首先，根據(jù)本級行政區(qū)域的人口與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，進行基本農(nóng)田需求量預(yù)測，并綜合考慮土地利用總體規(guī)劃確定的耕地面積以及上級下達的基本農(nóng)田保護指標，確定本級行政區(qū)域的實際基本農(nóng)田保護數(shù)量；其次，根據(jù)下一級行政區(qū)域的人口、耕地、后備資源、建設(shè)占地等狀況，進行基本農(nóng)田保護數(shù)量分解，以作為下一級行政區(qū)域編制規(guī)劃時的“上級下達基本農(nóng)田保護指標”。

第二步：基本農(nóng)田空間定位。一般以鄉(xiāng)為單位進行基本農(nóng)田保護數(shù)量的落實，首先對鄉(xiāng)內(nèi)所有耕地進行綜合評價與排序，然后將綜合條件較優(yōu)的耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，以確保劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的耕地具有較好的質(zhì)量條件，同時進行面積累計，直到累計的面積等于要求保護的基本農(nóng)田數(shù)量，實現(xiàn)基本農(nóng)田數(shù)量保護與質(zhì)量保護的統(tǒng)一。當然，對于縣級以上級別基本農(nóng)田保護規(guī)劃則不需要執(zhí)行該步驟。

3.對永久性基本農(nóng)田保護的措施

永久性基本農(nóng)田劃定要發(fā)揮規(guī)劃的控制作用，加強社會的監(jiān)督管理，探索保護制度和政策創(chuàng)新。

3.1以規(guī)劃目標確立永久性基本農(nóng)田劃定方向

永久性基本農(nóng)田劃定要創(chuàng)新理念，可以考慮“藏糧于地”的思路，即保持一定面積的耕地作為永久性基本農(nóng)田，提高耕地持續(xù)生產(chǎn)能力， 同時對基本農(nóng)田保護內(nèi)涵加以擴大，使之既包括現(xiàn)有耕地，又包括具有糧食綜合生產(chǎn)能力、可隨市場變化調(diào)整為耕地的其他農(nóng)用地，基本農(nóng)田保護目標也由原來單一的面積要求，相應(yīng)調(diào)整為保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，重點加強對優(yōu)質(zhì)耕地的保護，推進基本農(nóng)田保護由單純數(shù)量保護向數(shù)量質(zhì)量并重轉(zhuǎn)變。

3.2以政府為責任主體確保工作順利實施

政府是耕地保護特別是基本農(nóng)田保護的行政責任主體。對永久性基本農(nóng)田的劃定及后續(xù)建設(shè)和保護，市、鎮(zhèn)兩級政府要承擔起行政責任，要將永久性基本農(nóng)田劃定工作納入年度耕地責任目標考核，由市政府對鎮(zhèn)政府實施考核。在劃定工作完成以后，還要將永久性基本農(nóng)田后續(xù)保護工作作為政府政績考核的一項重要內(nèi)容，市政府與鎮(zhèn)政府、鎮(zhèn)政府與村、村組與農(nóng)戶層層簽訂基本農(nóng)田保護目標責任書，明確管理措施、工作目標、獎懲辦法以及量化標準，增強管理者的責任感和緊迫感。

3.3以全社會共同監(jiān)管形成良好監(jiān)督體系

永久性基本農(nóng)田劃定及保護不僅是一項政府行為。更是全社會的共同責任。要充分發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)管、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督作用，構(gòu)建全方位、多渠道、多關(guān)口、網(wǎng)絡(luò)化的永久性基本農(nóng)田保護監(jiān)管體系。

3.4以先進技術(shù)手段保障系統(tǒng)順利運行

永久性基本農(nóng)田劃定是一項系統(tǒng)性工程，從技術(shù)層面來看，它涉及規(guī)劃、建庫、使用、維護、更新。要在詳細調(diào)查的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“以圖管地”。要在實地確定永久性基本農(nóng)田保護地塊，并落實到土地利用最新現(xiàn)狀圖上。還要對地塊的屬性進行調(diào)查，評定其利用現(xiàn)狀和等級、承包人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、保護責任人等，并將屬性信息錄入數(shù)據(jù)庫，在土地調(diào)查平臺的基礎(chǔ)上建立起一個完整的永久性基本農(nóng)田保護信息系統(tǒng)。 實現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)的一體化，做到人機“無縫銜接”。要加強對數(shù)據(jù)庫的維護和更新，建立基本農(nóng)田保護信息更新機制。

4.結(jié)語

構(gòu)建一個科學穩(wěn)定的永久基本農(nóng)田劃定和保護體系對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義，同時永久基本農(nóng)田的劃定和保護對滿足我國人民對農(nóng)產(chǎn)品的需求，保障國家的糧食安全，并且對實現(xiàn)社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展也具有十分重要的意義。

【參考文獻】

[1]董秀茹.永久基本農(nóng)田劃定和保護理論探討[J].中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2013.

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