謝敏

【摘 要】當(dāng)前，以戶為單位的土地經(jīng)營方式如何與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求相銜接，如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化，成為當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要課題。本文對(duì)當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的形式、流轉(zhuǎn)中存在的問題與原因進(jìn)行分析，并對(duì)如何完善土地流轉(zhuǎn)提出了對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】土地經(jīng)營；土地流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)形式；存在問題與原因；對(duì)策建議

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，以戶為單位的土地經(jīng)營方式如何與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求相銜接，如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營基本制度的基礎(chǔ)上，通過農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化，成為當(dāng)前深化農(nóng)村改革的重要課題。近兩年，曹縣國土資源局通過對(duì)所轄31處鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的41個(gè)行政村進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：曹縣土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總體健康，符合國家政策要求，但也存在不少問題。

1.當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的形式

（1）無償轉(zhuǎn)包。即農(nóng)戶在承包期內(nèi)，自找對(duì)象，自行協(xié)商權(quán)利義務(wù)，自定轉(zhuǎn)包期限，將種不了或不愿種的土地轉(zhuǎn)包給愿意種又種得好的農(nóng)戶，接包方承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。此種流轉(zhuǎn)形式多發(fā)生在父子、兄弟及親朋好友之間，一般為無償轉(zhuǎn)包，期限較短，流轉(zhuǎn)面積較小，往往不經(jīng)過集體辦理任何轉(zhuǎn)包手續(xù)，集體與原承包經(jīng)營關(guān)系不變。調(diào)查顯示曹縣這種不放棄土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)形式占流轉(zhuǎn)戶的53%，轉(zhuǎn)包面積達(dá)4.8萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的30%以上。

（2）低償轉(zhuǎn)讓。即農(nóng)戶在承包期內(nèi)，自找對(duì)象、自定轉(zhuǎn)讓期限，自議轉(zhuǎn)讓條件，將部分或全部土地轉(zhuǎn)讓給愿意種地的農(nóng)戶，耕種戶除承擔(dān)土地的稅費(fèi)外，付給原承包戶一定的轉(zhuǎn)讓費(fèi)。這種流轉(zhuǎn)形式是相同社區(qū)成員間的土地有償或低償流轉(zhuǎn)，限期較短，轉(zhuǎn)讓費(fèi)隨行就市，改變或不改變?cè)凶怅P(guān)系。在曹縣莊寨鎮(zhèn)某村，調(diào)查到的300戶，203hm2耕地，涉及土地轉(zhuǎn)讓的有105戶，73.47hm2耕地，其轉(zhuǎn)讓費(fèi)為每公頃1500～3000kg小麥。

（3）地塊互換。為了方便耕作與管理或發(fā)展某項(xiàng)專業(yè)性生產(chǎn)。通過集體出面協(xié)調(diào)，農(nóng)戶自愿協(xié)商的辦法，將農(nóng)戶經(jīng)營的地塊相互交換經(jīng)營權(quán)，兌換條件由雙方商定或村集體出面調(diào)解，土地的承包權(quán)不變，流轉(zhuǎn)期限具有一定的周期性。

（4）租賃經(jīng)營。集體或農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營權(quán)租賃給村集體外的企業(yè)、單位和個(gè)人，用于發(fā)展開發(fā)性農(nóng)業(yè)，經(jīng)營者一次性或分期付給集體或農(nóng)戶一定的租金。這種形式流轉(zhuǎn)的土地一般是村集體統(tǒng)一發(fā)包，流轉(zhuǎn)期限較長，必須履行租賃合同或協(xié)議手續(xù)?？h城及鎮(zhèn)（辦）駐地附近二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的村莊常采用此種方式。

（5）土地入股。集體或農(nóng)戶以土地的使用權(quán)入股，興辦股份制或股份合作制企業(yè)，或連片開發(fā)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營項(xiàng)目，所得利潤按股分紅。原土地的承包合同不變，負(fù)擔(dān)費(fèi)用由原承包戶承擔(dān)。這種情況在縣城和鎮(zhèn)（辦）駐地附近二、三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)的村莊最為常見。

（6）反租倒包。鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)群眾意愿和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展要求，將已發(fā)包給農(nóng)戶的土地進(jìn)行租賃，經(jīng)過投資開發(fā)，改善生產(chǎn)條件后再承包給農(nóng)民。這種流轉(zhuǎn)形式原承包經(jīng)營關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)移與重組，需辦理反租與發(fā)包協(xié)議，多用于土地整理開發(fā)區(qū)和蔬菜種植基地。

2.土地流轉(zhuǎn)中存在的問題與原因

（1）流轉(zhuǎn)步伐不快。從典型調(diào)查的初步統(tǒng)計(jì)分析，土地流轉(zhuǎn)面積不足700hm2（10000畝），僅占總耕地3.2%，涉及1120農(nóng)戶，占總戶數(shù)的9.0%，土地流轉(zhuǎn)行為只是在局部或少數(shù)農(nóng)戶之間進(jìn)行。分析其原因大體有3個(gè)：一是人地矛盾還不十分突出。全縣土地延包30年的工作主要是在1998-1999年開展的，此后應(yīng)該實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的政策，但多數(shù)村還是實(shí)行：3～5年村（組）統(tǒng)一調(diào)整一次承包地，按現(xiàn)狀人口分布地的“增人增地、減人減地”的政策。即使實(shí)行了“增人不增地、減人不減地”政策的村，由于勞力、人口的增減變化還不明顯，加之一些村在延包時(shí)對(duì)土地作了小調(diào)整，農(nóng)民承包的土地基本平衡，暫時(shí)難以進(jìn)入市場(chǎng)流通。二是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移不充分，“家家包地、戶戶種地”的格局制約了土地流轉(zhuǎn)。二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)村，農(nóng)村勞動(dòng)力以種地為主，即使在一些鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，務(wù)工勞力也能利用空閑時(shí)間耕種為數(shù)不多的耕地，使土地流轉(zhuǎn)受到制約。三是農(nóng)民土地公有意識(shí)較強(qiáng)，限制了土地的流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民總認(rèn)為自己作為村組織的成員就應(yīng)享受土地的占用權(quán)。因此，對(duì)于新增勞力和人口，寧愿向集體爭(zhēng)地要地，也不愿向農(nóng)戶轉(zhuǎn)包，參與流轉(zhuǎn)的興趣不濃。

（2）流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范。主要表現(xiàn)：一是交易自由化。目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，特別是農(nóng)戶之間的轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓，多數(shù)情況是私下協(xié)商交易，一方將多余的或不愿種的土地讓給另一方耕種，雙方確定轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓期限、應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很少履行轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓手續(xù)。農(nóng)民認(rèn)為這種做法靈活、方便、簡捷，擔(dān)心依法履行手續(xù)后不易更改。二是流向不合理。由于缺乏管理與規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)流向不合理的現(xiàn)象。如有的村莊村集體的機(jī)動(dòng)地，原承包期限還沒到期，為解決現(xiàn)在村集體的經(jīng)濟(jì)問題，便將該土地發(fā)包出去，現(xiàn)村集體可收入并支配到該承包地租金，這樣以來，該承包地的承包價(jià)格就明顯低于其實(shí)際價(jià)格了。

三是權(quán)屬不清晰。土地經(jīng)營權(quán)的每一次流轉(zhuǎn)，都是對(duì)土地使用權(quán)的重新界定，這種界定必須以明確權(quán)屬為前提，以法律為依據(jù)。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部擅自出租和轉(zhuǎn)讓本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地使用權(quán)，侵犯了村級(jí)集體組織的利益。

（3）流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。到目前，農(nóng)村土地延包基本完成。但縣鄉(xiāng)至今還沒有出臺(tái)一個(gè)比較健全、完善和規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)辦法。主要原因是一些基層干部及有關(guān)部門對(duì)流轉(zhuǎn)的范圍、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、配套政策、管理措施研究不夠，規(guī)范工作缺乏主動(dòng)性和超前性。

3.完善土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（1）搞好宣傳，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，因此，要提倡和鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，一定要搞好正面宣傳和引導(dǎo)，向農(nóng)民講清土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)越性，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。要積極引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行探索性示范試點(diǎn)，讓農(nóng)民看到流轉(zhuǎn)的好處后因勢(shì)利導(dǎo)地推廣。

（2）公平互利，自愿流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)民的自發(fā)行為，必須堅(jiān)持流轉(zhuǎn)雙方自愿協(xié)商，互惠互利，自行選擇其流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。對(duì)于集體統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片的生產(chǎn)項(xiàng)目，集體只能在充分尊重多數(shù)群眾意愿的基礎(chǔ)上，搞好協(xié)調(diào)與協(xié)商，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。對(duì)于集體需要轉(zhuǎn)讓或出租的土地，也應(yīng)發(fā)揚(yáng)民主，公開征求群眾意見，進(jìn)行公開、公正、公平的流轉(zhuǎn)。

（3）建立制度，依法流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須盡快引導(dǎo)農(nóng)民依法履行一定的程序，變自發(fā)流轉(zhuǎn)為合法流轉(zhuǎn)。對(duì)于出讓土地者，在自愿互利基礎(chǔ)上，雙方協(xié)商流轉(zhuǎn)形式、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、流轉(zhuǎn)期限、權(quán)利義務(wù)，一般應(yīng)簽訂書面協(xié)議或合同，經(jīng)村委會(huì)認(rèn)定后報(bào)農(nóng)經(jīng)部門簽證和發(fā)包方備案，將土地流轉(zhuǎn)納入農(nóng)民承包合同管理范疇，以防止糾紛發(fā)生，使土地流轉(zhuǎn)走上法制軌道。

（4）加強(qiáng)管理，有序流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體組織要注意土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，把握正確的流向，堅(jiān)持社區(qū)成員優(yōu)先、無地戶優(yōu)先、種植大戶和技術(shù)能手優(yōu)先的原則，及時(shí)研究總結(jié)土地流轉(zhuǎn)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。有關(guān)部門要加強(qiáng)監(jiān)督檢查，依法理順流轉(zhuǎn)秩序，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，打擊違法現(xiàn)象，使土地流轉(zhuǎn)走向健康、有序、規(guī)范、法制的軌道。