高志遠

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣、總額巨大、償還困難，嚴重地影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，并且已經(jīng)成為了新農(nóng)村建設(shè)的“絆腳石”，如何化解這顆鄉(xiāng)鎮(zhèn)“疾瘤”，是財政工作者必須面對的問題。本文以河北省沙河市為例，分析了當?shù)卣詡鶆?wù)現(xiàn)狀及解決辦法。

債務(wù)現(xiàn)狀及特點

沙河市地處河北省中南部，屬縣級市。全市共轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦，270多個行政村。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年，全市由于歷史等原因，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)近1.8億元，占當年全市財政收入的8.7%，占全市公共財政預(yù)算收入的19.1%。

從債務(wù)構(gòu)成上分析，沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要有以下幾個特點：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍負債，包袱沉重。沙河市鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)覆蓋面廣 ，全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦都存在不同程度的負債，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債一千余萬元。二是時空跨度大，累計時間長。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)大多集中在上世紀90年代，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在80年代形成的債務(wù)，其間由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆并，有的債務(wù)、債權(quán)關(guān)系已不是十分明晰，短時期內(nèi)要劃清債務(wù)界限，還清債務(wù)十分困難。三是債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜，涉及面廣 。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)統(tǒng)計表上可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的主要構(gòu)成多種多樣，主要涉及的領(lǐng)域包括：發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，修建村級學(xué)校，修路辦電、計劃生育、文化衛(wèi)生設(shè)施等公益事業(yè)，支付拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工資、養(yǎng)老金和補貼，墊付農(nóng)業(yè)稅費，化解農(nóng)村基金會，欠農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及周轉(zhuǎn)金，辦公經(jīng)費超支等。其中普九教育債務(wù)已經(jīng)于2011年底前化解完畢，墊付農(nóng)業(yè)稅費正在實施中。四是債務(wù)性質(zhì)多樣，利息較高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、性質(zhì)多樣，有向農(nóng)行、信用社、農(nóng)村合作基金會借款，有向上級財政、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款，還有大量的集資借款、個人借款。而這些集資借款和個人借款利息較高，債務(wù)的消化十分困難。五是債務(wù)統(tǒng)計不科學(xué)，透明度差。對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的統(tǒng)計缺乏統(tǒng)一的口徑，統(tǒng)計方法不是十分科學(xué)，如：對村級債務(wù)的統(tǒng)計，將已經(jīng)破產(chǎn)和正在生產(chǎn)經(jīng)營但尚未還清債務(wù)的企業(yè)全部納入村級債務(wù)之中，這樣做有欠妥之處。因為，正在生產(chǎn)經(jīng)營的村級企業(yè)，雖然還沒有還清債務(wù)，但它還有生產(chǎn)的商品可以銷售，還有其固定資產(chǎn)可以折舊沖抵債務(wù)。

債務(wù)成因

從全國范圍來看，分稅制改革后，由于省以下財政體制的不完善，縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)和財權(quán)嚴重不適應(yīng)。在財權(quán)已經(jīng)大大縮小的情況下，包括人員、辦公經(jīng)費、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等方面的支出卻不斷增加，財政收支矛盾日趨突出。

上世紀80年代以來，為了大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在缺少市場調(diào)查，科學(xué)論證和自身財力有限的情況下，依靠舉債融資來直接投資興辦了一大批企業(yè)。導(dǎo)致現(xiàn)在多數(shù)企業(yè)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)沖擊，或關(guān)停倒閉，或巨額虧損。因此造成的經(jīng)濟損失也只能轉(zhuǎn)化為巨額的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。因發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而造成的債務(wù)數(shù)額，將近占了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總數(shù)的一半。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時，對社會和民眾的力量考慮不足，沒有充分吸收民間的資本投入，而是將本來可由非政府機構(gòu)投資并通過收費取得經(jīng)濟效益的設(shè)施，如：道路、橋梁設(shè)施等項目建設(shè)，在超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟承受能力的情況下，全部攬到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“懷中”。

近幾年，國家對農(nóng)村的投資力度不斷加大，對縣鄉(xiāng)政府投資于農(nóng)村建設(shè)的硬性指標也越來越多，如：每年用于農(nóng)業(yè)、教育、計劃生育等硬性增長比例，造成支出基數(shù)越滾越大。此外，還有一些其他債務(wù)成因。一方面，受社會不良風(fēng)氣影響，少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負債搞“形象工程”“面子工程”。另一方面，目前，全國實行的干部政績考核機制不科學(xué)、不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)的任期時限不長，導(dǎo)致現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)對前任或者歷史積累債務(wù)的化解缺乏積極性，片面追求個人任期內(nèi)政績工作。

化債對策

近幾年來，各地財政部門都在積極探索債務(wù)化解的新思路。

在如何加大財源建設(shè)方面：一是依托資源優(yōu)勢，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實施項目牽動，擴大經(jīng)濟總量，扶大扶強現(xiàn)有縣鄉(xiāng)企業(yè)，建設(shè)一個增長強勁、結(jié)構(gòu)合理、稅基豐厚、收入穩(wěn)固的財源。二是樹立工業(yè)理念經(jīng)營農(nóng)業(yè)，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展適銷、對路、優(yōu)質(zhì)、綠色、有機、品牌農(nóng)產(chǎn)品，并積極培植資源加工型龍頭企業(yè)，走市場牽龍頭、龍頭帶基地、基地聯(lián)農(nóng)戶的發(fā)展路子，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化促農(nóng)民增收、富縣鄉(xiāng)財政。三是堅持以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)結(jié)合，突出發(fā)展縣城和有資源優(yōu)勢、特色優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)，加快城市化進程。四是堅持“引進來”和“走出去”相結(jié)合，加快推進外向型經(jīng)濟發(fā)展，增強縣域經(jīng)濟活力。

為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革。沙河選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)條件好、有發(fā)展?jié)摿Φ膫€別鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先實行分稅制財政體制，對其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵”的財政體制，將收支納入縣級財政統(tǒng)管；考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟狀況、發(fā)展?jié)摿?、財政收支水平、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和地域面積等因素，將各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為一般、中等、較好三個檔次，按不同的檔次進行轉(zhuǎn)移支付；對轉(zhuǎn)移支付資金進行全程跟蹤監(jiān)督、問效，確保該項資金不外流、不挪用。這樣不僅防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繼續(xù)舉債運行和農(nóng)村亂攤派、亂收費現(xiàn)象的發(fā)生，還保證了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的正常運行。

近年來，沙河市財政局和政府編辦等部門聯(lián)手，從強化人事編制管理的建章立制、增強財政供養(yǎng)人員管理出發(fā)，根據(jù)“老人老辦法、新人新辦法”，運用“撤銷、合并、轉(zhuǎn)中介”的手段加強行政事業(yè)單位的人事編制管理工作。

此外，沙河市財政局自2005年以來，堅持村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)不變；任何組織和個人不準利用職權(quán)平調(diào)、借支、挪用代管資金的原則，采用“一村一賬一柜”的村級賬務(wù)管理體系，依照統(tǒng)一記賬方法、統(tǒng)一記賬科目、統(tǒng)一記賬薄設(shè)置、統(tǒng)一記賬地點的“四統(tǒng)一”探索實施了“村財鄉(xiāng)管”，并要求各村定期對本村的財務(wù)情況上墻公示，進一步鞏固了稅費改革成果，提高了財政資金的使用效益。