王敏鴿

摘 要：當(dāng)前中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在很多問(wèn)題，需要深入研究和解決。針對(duì)存在的問(wèn)題提出對(duì)策如下：改革規(guī)劃管理制度和土地管理制度，形成促進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制和政策環(huán)境；改革投融資制度，建立多元化的投融資體制；改革戶籍管理制度，提高城鎮(zhèn)化水平；推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；健全社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；制度改革；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F015 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）26-0069-02

城鎮(zhèn)化主要是指伴隨著現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展和分工細(xì)化而產(chǎn)生的人口向城市集中的過(guò)程。農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。2012年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%，超過(guò)50%的中國(guó)城鎮(zhèn)化正在駛?cè)爰铀俚目燔?chē)道，然而在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還存在很多急需解決的問(wèn)題。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題

1.城鄉(xiāng)分割嚴(yán)重，二元結(jié)構(gòu)明顯

改革開(kāi)放后，先富帶后富的政策使得我國(guó)東部和沿海地區(qū)快速發(fā)展起來(lái)，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁增長(zhǎng)的后備力量。但是在隨后的逐漸發(fā)展過(guò)程中卻造成我國(guó)地區(qū)發(fā)展極不平衡的后果，東西部之間、城鄉(xiāng)之間分割嚴(yán)重，貧富差距大，二元結(jié)構(gòu)明顯。因此，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)之間存在著明顯分割化的現(xiàn)象成為我國(guó)城鎮(zhèn)化所面臨的障礙和問(wèn)題。同時(shí)，城鄉(xiāng)之間的巨大差距，使得城鄉(xiāng)居民收入水平相差很大，城市的人均消費(fèi)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。而在戶籍制度的約束下，人口不能自由流動(dòng)，農(nóng)村居民不能享受城市居民同等的教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)。在這種背景下，農(nóng)民進(jìn)城只是身份變了，居住地變了，不能享受同等的福利，生活條件等各方面并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化，一大批進(jìn)城農(nóng)民由于缺乏資金或技能，很快就淪為城市貧民。所以，現(xiàn)階段我國(guó)的城鎮(zhèn)化只是一種形式上的、外在的城鎮(zhèn)化，是以城鎮(zhèn)人口數(shù)量提高為目的的城鎮(zhèn)化過(guò)程。

2.規(guī)劃體制不健全，土地制度存在弊端

規(guī)劃體系不健全主要體現(xiàn)在政府的規(guī)劃缺乏前瞻性，城鎮(zhèn)建設(shè)只談城鎮(zhèn)，忽視了農(nóng)村的發(fā)展，不能將城鄉(xiāng)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，從而導(dǎo)致更嚴(yán)重的城鄉(xiāng)分割。而且，政府的一些政策嚴(yán)重向城鎮(zhèn)偏移，子女上學(xué)、社會(huì)保障、廉租房建設(shè)等一系列為農(nóng)民進(jìn)城做保障的政策缺失，政府城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃與農(nóng)民實(shí)際需求不相符，不利于城鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。另外，土地制度的弊端也為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來(lái)了障礙，土地產(chǎn)權(quán)不明晰、流轉(zhuǎn)制度不規(guī)范制約著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的自由流動(dòng)，而且農(nóng)民依靠土地所帶來(lái)的收入相當(dāng)?shù)停r(nóng)民物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱，很多農(nóng)民處于亦農(nóng)亦工的狀態(tài)，輾轉(zhuǎn)于城市和農(nóng)村之間，不利于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口的快速轉(zhuǎn)變。

3.產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，不能帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展

城鎮(zhèn)化建設(shè)需要經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為依托，特別是需要第二、第三產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)作用。而在我國(guó)大部分地區(qū)，特別是西部，產(chǎn)業(yè)發(fā)展相當(dāng)滯后，許多地區(qū)生產(chǎn)力低下，雖然有豐富的農(nóng)業(yè)資源，但未形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，第二產(chǎn)業(yè)又以農(nóng)副產(chǎn)品加工為主，而第三產(chǎn)業(yè)主要集中在傳統(tǒng)的、低水平的交通、餐飲等服務(wù)行業(yè)，沒(méi)有形成具有強(qiáng)大生產(chǎn)力的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。產(chǎn)業(yè)發(fā)展的滯后直接導(dǎo)致對(duì)勞動(dòng)力吸納能力的下降，外來(lái)勞動(dòng)力和人口難以進(jìn)城立足，制約了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4.城鎮(zhèn)體系不健全，功能不佳

首先，城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，一些地區(qū)小城鎮(zhèn)數(shù)量眾多，缺乏大城市的支撐，而與此同時(shí)大城市又不能充分發(fā)揮帶動(dòng)作用，使得大城市與小城鎮(zhèn)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互制約。其次，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)地區(qū)不能有效利用地區(qū)特色，建立具有特色產(chǎn)業(yè)鏈的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。忽視與周邊經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系，不能將農(nóng)村社會(huì)服務(wù)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系起來(lái)，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足。最后，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能不佳，比如生活垃圾的無(wú)害處理、用水普及、人均綠地面積等等公共服務(wù)不能滿足城鎮(zhèn)居民的需求。

5.資源環(huán)境壓力大

在加快城鎮(zhèn)化步伐的同時(shí)，工業(yè)化過(guò)程中“先污染，后治理”的傳統(tǒng)理念也帶入了城鎮(zhèn)化建設(shè)中，使得很多地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重。一方面，有些地區(qū)片面地把城鎮(zhèn)化理解為城鎮(zhèn)建設(shè)，濫用土地建設(shè)一大批形象工程，同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃不合理，農(nóng)民良田被強(qiáng)占并用于城鎮(zhèn)建設(shè)，造成了土地資源的浪費(fèi)。另一方面，環(huán)保意識(shí)的缺乏，人們隨意排污，生活垃圾、生產(chǎn)廢水隨處可見(jiàn)，大氣和水體污染嚴(yán)重，同時(shí)由于缺乏對(duì)環(huán)境的管理和監(jiān)督，污染行為不能得到有效的制止。這些行為都使得城鎮(zhèn)化的推進(jìn)付出了沉重的代價(jià)。

二、推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的對(duì)策研究

1.改革規(guī)劃管理制度和土地管理制度，形成促進(jìn)城鎮(zhèn)化的體制和政策環(huán)境

一方面，改革規(guī)劃管理制度，合理進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的全覆蓋和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使城市和農(nóng)村得到同步發(fā)展和均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。同時(shí)加大對(duì)城鎮(zhèn)公共服務(wù)和社會(huì)福利的建設(shè)，特別是保障房、社會(huì)保障等覆蓋要廣，使農(nóng)村人口能夠獲得同等的機(jī)會(huì)。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地產(chǎn)權(quán)，規(guī)范土地的使用和流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地真正為農(nóng)民謀福利，同時(shí)合理規(guī)劃土地用地，減少對(duì)農(nóng)地的行政侵占，完善土地征收制度，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。另外，探索多種形式的土地流轉(zhuǎn)方式，緩解城鎮(zhèn)化過(guò)程中的用地供需矛盾。通過(guò)改革規(guī)劃管理制度和土地管理制度，為城鎮(zhèn)化的推進(jìn)創(chuàng)造有序的體制和政策環(huán)境。

2.改革投融資制度，建立多元化的投融資體制

城鎮(zhèn)化過(guò)程需要城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作為基礎(chǔ)，而在現(xiàn)階段，一些地區(qū)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展滯后很大一部分原因是融資渠道的缺乏，資金緊張將會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，并制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，建立多元化的投融資體制對(duì)于促進(jìn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮著重要的作用。具體來(lái)說(shuō)，除了政府的財(cái)政投入外，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)起國(guó)家、社會(huì)、集體、個(gè)人、金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)的作用，建立多元化的投融資渠道。在這之中，政府的資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，從而吸引更多的企業(yè)或者個(gè)人投資到城鎮(zhèn)的建設(shè)中來(lái)。只有廣泛地利用多種投資渠道，才能使地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更活躍，更有吸引力。

3.改革戶籍管理制度，提高城鎮(zhèn)化水平

我國(guó)現(xiàn)有的戶籍管理制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下限制人口流動(dòng)，對(duì)城市人口嚴(yán)格管理所建立起來(lái)的，而傳統(tǒng)的戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，所以，當(dāng)前必須加快戶籍制度的改革，提高城鎮(zhèn)化的水平。從目前來(lái)看，先放開(kāi)小城鎮(zhèn)的戶籍管理，對(duì)已在城鎮(zhèn)取得固定住所、有穩(wěn)定收入來(lái)源但仍是農(nóng)村居民身份的人員，居住滿一定年限后優(yōu)先辦理；對(duì)具有投資移民性質(zhì)的人員，在戶籍管理上相應(yīng)實(shí)行優(yōu)惠政策。然后再逐漸放開(kāi)小城市、中小城市、大城市的戶籍管理，通過(guò)自下而上的改革，逐步建立起適應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)所需要的戶籍管理制度。當(dāng)然，需要重視的是戶籍改革不單是改變戶口，更重要的是戶口背后社會(huì)福利性質(zhì)的公共服務(wù)，只有實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利的均等化，戶籍制度才實(shí)現(xiàn)了實(shí)質(zhì)性的改革。

4.推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

產(chǎn)業(yè)化是推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效形式，我國(guó)一些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，沒(méi)能充分利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢(shì)建立起特色的產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢。所以，建立起地區(qū)特色的產(chǎn)業(yè)，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)強(qiáng)勁的動(dòng)力是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的關(guān)鍵。具體來(lái)說(shuō)，一方面，改變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，積極發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，通過(guò)深化農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的科技含量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。另一方面，開(kāi)拓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新市場(chǎng)，以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為核心，輻射出其他具有市場(chǎng)價(jià)值的產(chǎn)業(yè)，將農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展相銜接，選擇地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，組建地區(qū)企業(yè)集團(tuán)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)功能，給城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)持續(xù)的動(dòng)力。

5.健全社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

社會(huì)保障體系的完善是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化率雖然已超過(guò)50%，但目前的城鎮(zhèn)化過(guò)于追求城鎮(zhèn)人口數(shù)量，是低水平的城鎮(zhèn)化。據(jù)調(diào)查，城鎮(zhèn)化背后還有許多亟待解決的問(wèn)題，最重要的就是農(nóng)村人口不能同等享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和福利體系。所以，現(xiàn)階段，政府應(yīng)采取措施完善社會(huì)保障體系，建立面向所有農(nóng)村人口的失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面。同時(shí)，給予失去土地且暫時(shí)無(wú)法自力更生的農(nóng)村人口最低生活保障，避免他們淪為城市貧民。另外，積極組織農(nóng)民工就業(yè)，為他們提供技能培訓(xùn)，正所謂“授之以魚(yú)不如授之以漁”，使農(nóng)民工能真正地在城市立足?？傊?，政府應(yīng)重視城鎮(zhèn)化過(guò)程中的社會(huì)保障問(wèn)題，使城鄉(xiāng)都能享受到均等的社會(huì)福利，使農(nóng)民能夠真正“市民化”。

6.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，走可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路

黨的十八大會(huì)議提出建設(shè)五位一體的中國(guó)特色社會(huì)主義，即將政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)集于一體。可以看出我國(guó)對(duì)建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明的重視。所以，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，生態(tài)環(huán)境的建設(shè)也必不可少。當(dāng)前，一些地區(qū)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化時(shí)完全不顧環(huán)境的承受力，大肆地污染與破壞，是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。因此，新型城鎮(zhèn)化需要以綠色生態(tài)環(huán)境為前提，走可持續(xù)發(fā)展的道路，使經(jīng)濟(jì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。積極宣揚(yáng)可持續(xù)發(fā)展的理念，讓綠色生態(tài)的理念根植到城鎮(zhèn)化建設(shè)中，杜絕“先污染后治理”的行為，走生態(tài)城鎮(zhèn)化建設(shè)之路。

三、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化推動(dòng)了社會(huì)的進(jìn)步，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然趨勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也存在很多問(wèn)題和阻礙，現(xiàn)階段，我國(guó)的城鎮(zhèn)化是一種低水平的、形式化的城鎮(zhèn)化，需要采取一系列措施提高城鎮(zhèn)化水平，從土地管理制度、戶籍制度、社會(huì)保障制度、投融資體制到生態(tài)環(huán)境建設(shè)，都需要優(yōu)化和改革，使城鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展，使農(nóng)村人口能真正地融入城市，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)得到又好又快地發(fā)展。

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